第14版(立法与执法)
专栏：特别报道
超载为何成顽症
时代潮杂志记者 周文水
今年1月至8月，广东省共发生道路交通事故47152宗、死亡7499人、受伤50331人、直接经济损失2.19亿元。
8月1日至11日短短10天，湖南省连续发生8起特大交通事故，死亡36人，受伤103人。
8月28日下午，陕西省扶风县境内发生特大交通事故，造成27人死亡，10人受伤，其中5人伤情危重。
透过这一系列的伤亡事故，我们都能看到一个词的影子：超载。超载是伴随着市场经济的大潮涌上中国经济生活大舞台的。但它不是正常的市场经济的产儿，而是市场经济无序化下片面追求经济利益的怪胎，而死亡和经济损失是超载制造的最可怕病毒。
从表面上看，车主和驾驶员是超载的原凶，许多人惯常用“利欲熏心”来评价他们的超载行为。然而9月3日，在湖南省宜章县召开的一个货车司机座谈会几乎成了诉苦会：如果不超载能有利润，我们谁也不愿拎着自己的性命踏上死亡之旅。许多司机都掏出各种不同票据，在名目繁多的票据中，有正规发票，有不清不楚的罚单，有莫明其妙的收费。一位叫黄楚兵的司机无奈地说：“我们司机都成唐僧肉了，谁都想吃一口。我们哪个都得罪不起，只求能少交一点就是幸运了。”他向记者计算了他那辆湘L—43929解放牌5吨货车今年交的各种费用，记者清点了一下他提供的票据单子，主要有如下费用：运输管理费1200元；车船使用税200元；营业税2145元；个人所得税1430元；城建税107.25元；教育附加税64.35元；污染费240元；占道费280元；税证验查费20元；审验费20元；工本税25元；综合检车费400元；运营证年审费200元；从业资格证费800元；养路费15212元；工商管理费890元；防洪费200元；人防费200元；物价调节基金330元，苛繁的税费和罚款压得他们都喘不过气来。
湖南省郴州市交警支队曾组织人员对运营市场进行调查，调查显示，如今的运输市场已经陷入一个恶性循环的旋涡之中。各种不合理、不合法的收费造成运输成本居高不下，混乱的市场秩序不能及时调节运力。恶性竞争导致运价不合理，车主驾驶员长期以来就靠超载赚钱。
道路安全问题永远离不开交警，因此每次道路安全问题的检查中，超载现象发生和反超载的治理整顿矛盾都集中在交警身上，然而对超载问题，交警部门也是有苦说不出。在采访中，许多交警都认为，反超载的根子不在交警，超载车一旦上了路就形成了危害，而实际执法很难按规定对超载的车辆采取卸货处理。一是没有场地，二是缺少人手看管货物。目前唯一的执法手段就是罚款。
当路面管理效果甚微时，很自然就有人提出从源头上治理的措施。然而在现实中，一些物流营运发达的地方往往是生产物资产销地，多年来以严重超载获取超额利润，已经形成支撑当地经济增长的支柱之一，如果反超载力度加大，就会造成经济利益的短期失衡。因此反超载往往会遭到一些地方政府保护主义的干预。
记者深切地感受到道路交通安全管理存在着深层次的体制问题。机动车制造业、公路建设和运政管理、农机管理等部门，都与道路交通密切相关，按现有规定，道路路政归交通部门管，道路交通违章和治安管理则归公安机关，两个“婆婆”的体制，经常造成交通和公安部门对超载等问题各唱各调，互不配合。而在目前体制下，这些部门靠道路交通“吃饭”却对道路交通安全不负多大责任，致使某些行政行为不是以保障交通安全而是以部门利益为出发点和落脚点。在这次采访中，记者印象特别深的就是许多正规厂家为了便于销售，干起了大吨小标的营生，不按技术标准而是根据市场需求随意标注载重量，这些正规厂家生产规模大，技术水平高，企业信誉好，他们参与进来，不仅使超载向规模化发展，而且使肇事者从心理上产生一种合法化的感觉，更加堂而皇之，因此对社会的危害也就特别严重。
第14版(立法与执法)
专栏：特别报道
从源头治理超载
时代潮杂志记者 董阎礼
作为煤焦大省的山西，成了全国头号货运超载“重灾区”。公路不堪重负，变得“伤痕累累”，每年损失24.8亿元；事故频发，车毁人亡，每年超载违章造成的直接经济损失高达数十亿元；以及造成堵塞交通、污染环境、扰乱经济秩序等一言难尽的危害。
但如今，这一切都发生了巨大的变化：今年6月以来，查扣超载大货车31万辆，卸煤12万吨，吊扣驾照1.9万本，行政拘留299人。通过治超，全省交通事故起数、伤亡人数比去年同期大幅度下降，忻州、长治等地的煤焦运费节约了20％，煤焦价格每吨提高30至50元。由于价格回升，山西省外运煤的实际收益明显增加。
那么，山西治超为何在短短的时间内取得这么大的成效呢？
今年6月25日开始，山西公安交警把85％的警力投入到“治超会战”中，全省共设了41个卸煤场，县与县之间所有货运出口，尤其是出省口，全部设立了公安交警执勤点，严格执行法规，综合运用拆帮、劝返、卸煤、罚款的手段从重处理。其实，山西省过去也曾多次治超，但“一阵风”过后，又都一切照旧，甚至变本加厉。但这次却大不一样。省交警总队长宋建华等领导分别带领4个督察组，分赴全省11个地市明察暗访。他们不提前通知，不打招呼，多次在夜间深入交警队、卸煤场、县市执勤点检查指导治超各项措施的落实执行情况。有时，督察组深夜徒步行走10余公里山路到治超一线暗访，极大地促进了治超工作的顺利进行。
省委、省政府的大力支持，是山西在治超工作中初战告捷的一个法宝。省委书记田成平、省长刘振华多次到治超一线调研，对治超给予肯定，副省长梁滨组织召开四次治超工作协调会，并出台一系列规范性文件。不久前，省交管局根据省政府7月17日治理货运车辆超载违章工作协调会精神，准备将山西省煤焦运输车辆限量为30吨以下，并在全省实行厢式运输。如果这样，既保护了路面，又杜绝了在运输中污染环境，并避免了不正当竞争。
长治市公安交警支队干警深入矿区，与煤矿负责人和辖区政府负责人签订责任书，而且先治空车，首先动员运输车户自觉主动拆除加高槽帮，对不自觉的予以强制拆除。
晋城市交警支队强化对运煤车辆煤炭装载的源头治理。晋城煤运分公司对全部公路煤焦运输实行统一管理，所属各营业站在向运煤车辆开据提货单时，必须控制在核载的吨位以内，以此结算，如不严格照此办理，超载亦无利可图。
山西，治理超载当有时。
第14版(立法与执法)
专栏：执法者风采
国脉保护神
——记铁道部公安局第十六公安处第八公安分处
曾正贤 蒋晓芬
在内蒙古辽阔的鄂尔多斯高原上，有一条纵贯南北的能源大动脉——包（头）神（木）铁路，绵延的铁道线上，有一支英雄的公安队伍。他们英勇战斗，忘我奉献，兢兢业业地为繁忙的大动脉保驾护航，同时为当地群众带来温暖和帮助。
盗窃铁路器材是铁路“蛀虫”们的“嗜好”，一次，万水泉南站派出所接到报案：附近铁路上的扣件被不法分子卸走103套。案情重大，公安分处处长李景岗、副分处长王厚忠迅速组成专案组，带领刑侦队和派出所干警展开了拉网式的排查，不顾烈日暴晒和蚊虫叮咬，日夜在铁路旁的庄稼地里设伏守候。所长樊晓湖亲自打扮成一个“破烂王”，走街串巷，终于在一个废品收购站发现了窃贼的蛛丝马迹。干警们顺藤摸瓜，连夜出击，最终将一个专门盗窃铁路器材的犯罪团伙一网打尽。
据不完全统计，15年来，这个公安分处共查处各种治安案件3856起，侦破各种刑事案件567起，抓获各类违法犯罪分子4562人。
铁道部公安局第十六公安处第八分处是不法之徒的“克星”，而对于铁路职工和当地群众，却是贴心人。
2001年6月12日下午，乘警队长官建明组织查票时，发现一位青年女子没有车票。当问她为何不买车票时，该女子却一言不发，只是一个劲儿地流泪。细心的官建明发现她身上青一块紫一块的，马上意识到她一定是有什么困难或难言之隐。于是在火车到达东胜站后，官建明将她交给了车站派出所所长言智辉和指导员鲜铁军。言智辉和鲜铁军一边安排人给她疗伤、做饭，一边耐心地安慰、启发她。原来，这位女青年是四川大凉山人，彝族，名叫吉达阿戛，一年前在成都打工时，被人贩子拐卖到河北。受尽折磨的她侥幸逃脱后，由于没有文化搞不清回家的方向，便盲目地搭车到了内蒙古。言智辉和鲜铁军将其安顿妥当后，立即向河北公安机关通报了案情，并通过电话与她的老家取得联系。女青年的家乡十分贫穷，她的
亲人没有能力来接她。为了帮助不幸的姑娘，待她伤好后，言智辉和鲜铁军以派出所的名义为她开了一张免费乘车证明，并给了她200元钱和两个旅行包，一个装满吃的，一个装满衣服，将她送上了返乡的旅程。
在第八公安分处那些警察的眼里，群众利益无小事，多年来他们为人民群众做了多少好事，就像鄂尔多斯草原上盛开的花朵，谁又能数得清呢？
第14版(立法与执法)
专栏：法制纵横
端正执法思想 更新执法理念
丁保东
近年来，各级党委、人大、政府等领导机关和公安机关自身都采取了多种措施加强公安执法工作，取得了明显成效。但是在新的形势下，少数地方的执法工作，还存在着诸多不容忽视的问题，特别是执法“不作为”、执法权力商品化倾向、滥用刑事强制措施、不注重保护违法犯罪嫌疑人合法权益、行政执法重实体、轻程序等问题还较为突出，其影响和危害不可低估。通过反复剖析，上述问题的原因主要有以下几个方面：“特权”思想根深蒂固，存在“执法即执权”的错误认识，群众意识、法制意识淡薄。一些民警片面理解公安机关的专政职能，在执行过程中总是轻率地把当事人当作专政对象，甚至采取一些粗暴、野蛮的手段。另外有的民警把执法过程简单地视为行使公权的过程，将权力凌驾于法律之上，把个人意志凌驾于法律之上。导致冷硬横推、特权思想、刑讯逼供、滥用留置权、乱抓乱罚、执法不公、执法犯法等问题的出现。
“人治”思想根深蒂固，存在“管理即管人”的错误认识。少数民警思想上存在着顽固的治人者与治于人者的传统关系格局，总是习惯以管人者自居，证据意识淡薄，执法活动随心所欲。
“以权生利”思想根深蒂固，立警为公、执法为民意识淡薄。有的人把执法当作一种权力，以是否有利于个人或本单位、本部门的利益为出发点，抛弃了为民宗旨。政策制定时，过分地考虑部门、单位的经济效益；执法过程中，或滥用权力，以罚代法，或巧立名目，乱罚款、乱收费，或以权谋私，办“人情案”、“关系案”。
少数公安民警素质不高，影响了执法质量和执法水平。一些民警法律知识欠缺，尤其是对新的法律法规缺乏系统的学习，凭老经验想当然办事，很容易出现执法偏差。
经费保障不力，导致违法违纪问题的出现。另外还有公安法律法规体系不健全，造成执法偏差等。
针对上述问题及原因，根据新形势、新问题、新任务的要求，加强公安执法工作应重点抓好以下四个方面：
（一）转变执法观念，端正执法思想。转变执法观念，就是要彻底消除“执法即专政”、“执法即执权”、“执法即管人”等错误的执法观念，在公安执法工作中牢固树立“宪法至上”观念、“依法执法”观念和“执法维权”等观念。端正执法思想，就要正确认识“为谁从警，为谁执法”的问题，牢固树立“立警为公，执法为民”思想，贯彻“三个代表”重要思想，把“全心全意为人民服务”的宗旨体现在具体的执法行为中。
（二）选准载体，突出重点，强力推进“规范执法行为，提高执法质量”活动。建立以执法质量考评工作为重点，将公安执法工作与执勤、执纪、内务管理等方面紧密结合起来，使民警的执法质量与个人的晋升、晋级、奖惩等逐一挂钩，不断创新、完善考评的工作机制，强化民警公正文明执法的责任意识。
（三）立足现实，着眼长远，创新执法工作机制。要从完善执法工作机制、完善执法制度入手，统一安排地方性公安法规、规章立法项目的规范、起草工作，提高立法工作质量。要认真做好相应地方法规和规范性文件的立、改、废工作，做到该废止的坚决废止，该修订的抓紧修订。同时对清理法规中已被废止的现行地方公安法规、规章，保障后续监管工作不失控。此外，要进一步改革行政审批工作，把公安行政管理的重心转到服务上来，以管理实现服务，以服务促进管理，积极运用电子政务系统规范和简化管理、审批的模式、方法，努力做到手续简便化、程序规范化、操作科学化。
（四）加强教育培训，提高民警执法素质。要在广大民警中深入开展“人民至上，法律至上”的基础教育，确保执法、管理等各项工作始终代表最广大人民的根本利益。要开展全方位、多层次、有针对性的法律教育培训。制定培训方案，采取集中学习、以会代训、以案说法等方式对不同级别、不同警种的干警进行对口培训、专项培训，加大考试、考核力度，把逢晋必考、逢调必考、逢年必考作为一项制度坚持下来，特别是要大力实行执法资格认证制度。
第14版(立法与执法)
专栏：
健全法规体系 加强公路管理
唐伯明
国民经济和社会发展第十个五年计划纲要，明确提出继续实施西部大开发战略，促进地区经济协调发展，加快水利、交通、通信、电网及城市基础设施建设的任务和目标。
重庆市交通委员会在市委、市政府的领导下，抓住西部大开发、重庆大发展的难得机遇，加快以公路为重点的基础设施建设。
依法治路，必须加快公路立法。为建立一套较完善的公路管理法规体系，依据《公路法》和《重庆市公路路政管理条例》，重庆市交委制定了《重庆公路路政业务管理办法》，规范了路政管理权限，执法程序、执法证件、法律文书等。从2000年开始，结合管理中出现的新情况、新问题，重庆市交委提出了依据《公路法》的规定，修改《重庆市公路路政管理条例》。通过大量的调查研究，2002年3月，修订后的《重庆市公路路政管理条例》经重庆市人大常委会会议审议通过，从2002年5月1日起施行。同时，结合交通部《超限运输车辆行驶公路管理规定》和《公路路政管理规定》（征求意见稿），2001年，市交委草拟了《重庆市公路路政管理实施办法》，目前正按照国家关于清理行政审批和交通部《路政管理规定》的要求进行修改，可望年内实行。
以《公路法》颁布实施5周年为契机，市交委先后在全市范围开展了《公路法》实施5周年和《重庆市公路路政管理条例》颁布实施的宣传活动。市人大、市政府十分重视，各区县（自治县、市）交通主管部门和公路管理机构积极响应，派出路政人员在城区及乡镇开展宣传活动，在社会上引起良好反响。
通过多种形式的宣传，《公路法》、《重庆市公路路政管理条例》等公路管理法律法规逐步深入人心，增强了人民群众爱路护路的意识，也提高了路政执法的地位。与此同时，各级交通部门和公路管理机构认真贯彻执行《公路法》，加强执法人员的岗位培训和再培训，对执法人员进行政治、法律和业务素质教育，做到依法行政，文明服务，执法为民。
重庆市各级交通主管部门和公路管理机构认真贯彻《公路法》的规定，加快了以公路为重点的基础设施建设，文明执法，保障了31060公里公路的完好、安全和畅通，为改善全市的投资环境，促进社会经济发展作出了贡献。全市的公路建设取得了显著成就，公路里程由直辖前的26892公里增加到31060公里，净增4168公里，增长15.5％；等级公路提高了8.6％，高速公路基本形成“一环四射”的骨架网格。
实践证明，《公路法》的贯彻实施，对公路交通事业的发展发挥了很大的促进作用，拓宽了公路建设资金的渠道，有利于加强公路管理，治理公路“三乱”，完善公路法制建设。
第14版(立法与执法)
专栏：
依法治理保畅通
——重庆市涪陵区交通委员会依法治理交通纪实
田其智 蒋天伦 刘树荣 李卫东
位于长江、乌江交汇处的重庆涪陵，山清水秀，历史悠久。作为重庆中部和长江上游的重要交通枢纽之一，水陆交通发达，是乌江流域的物资集散地。借国家西部大开发的大好机遇，依托重庆直辖，5年来，重视交通设施建设。截至2002年底，全区共有公路里程2949公里，一个具有枢纽地位的综合立体交通体系初步形成。
为全面实施全区依法治区战略，推动交通事业在法制化的轨道上持续、快速、健康发展，重庆市涪陵区交通委员会针对区内交通行业工作的实际，全面落实《交通系统依法治理第一个五年（1999—2003年）规划》，开展依法治理，取得显著成效，保障了交通事业的快速健康发展。近年来，交委系统共有5个单位被评为省级文明单位，3个单位被评为省级“青年文明号”。
学法守法 依法行政
依法治理涉及面广，任务繁重。为此，区交委成立了依法治理第一个五年规划领导小组，加强对依法治理工作的领导，并把依法治理工作摆上重要议事日程，做到有部署，有检查。实行主要领导负总责，分管领导具体抓，落实了具体办事机构和人员，工作经费有保障。委属各单位也相应成立了领导机构和办事机构。
法制宣传教育工作，是依法治理的基础。从交通行业工作的实际出发，他们采取多种形式的宣传教育工作，取得了良好的效果。
领导干部带头学法用法，并把此摆到重要位置。他们组织副处级以上的领导干部采取集中学和分散自学的方式，深入学习法律法规，并组织参加全区学法考试。通过学法活动，各级领导干部提高了法律素质，增强了守法的自觉性，提高了依法行政、依法办事和依法决策的能力。
为进一步提高广大干部和交通执法人员的法律素质，区交委十分重视执法人员的法制教育，每年都组织所有干部和交通执法人员参加全区学法考试。执法人员认真学习《重庆市地方性法规理论知识读本》、《婚姻法》、《法律知识手册》、《干部法律知识读本》等相关的法律法规，真正认识到学法用法的重要性和必要性，逐步形成了学法、守法的良好风气。特别是通过宪法、行政处罚法、国家赔偿法、行政诉讼法、公路法等相关法律法规的学习，提高了干部和执法人员的整体业务素质和政策水平，在实际工作中，做到依法行政、严格管理。
严格执法 推行责任制
针对交通行业的重点、难点，深入开展专项治理，是确保交通事业快速、健康发展的关键。近年来，他们针对扰乱陆上运输秩序的“三无”黑车，依法进行专项整治，取缔、拆解“三无”黑车100多辆，确保了陆上运输市场秩序；依法开展水上“三无”船舶的清理整顿，取缔、销毁了30多艘“三无”船舶，确保了水上交通安全，维护了国家、集体和人民群众的生命财产安全；开展对汽车修理厂和停车场（点）的清理整顿，规范了汽车修理厂和停车场（点）的秩序；加大力度对改型车辆吨位的纠错，有效地遏制了公路养路费、客货附加费和公路车辆通行费的流失，为交通建设的发展积累了资金。
根据《重庆市行政执法责任制》和区政府行政执法目标责任书、“四五”普法目标责任书的要求，他们与委属6个执法（含委托执法）单位签订了《交通行政执法目标责任书》，与委属21个企事业单位签订了《“四五”普法目标责任书》，将行政执法和“四五”普法的目标任务落实到各单位实行年度检查考核评比。同时，修改完善了原来的各项规章，制定了“交通行政执法过错责任追究制”、“交通重大具体行政行为请示报告制”等，促进了公路交通事业规范化。
在强化制度建设的同时，他们还注重提高执法人员的素质，加强队伍建设。严把执法人员入口关。根据交通部和重庆市交委的规定和要求，新进执法队伍的人员必须是本单位的在职职工，年龄在35周岁以下，大专以上文化程度，经统一培训考试合格者，才能进入执法队伍；其次，是统一执法人员的着装管理。根据市交委的统一部署，他们对全区交通执法人员进行统一清理，按规定统一执法服装和标志，并规定交通执法人员在上班和从事执法活动必须着执法服装和配戴标志，树立交通执法人员的执法形象。
“送法下乡”
在开展的“送法下乡，送法到基层”活动中，针对交通行业工作的特点，他们将《公路法》、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》、《中华人民共和国水路运输管理条例》、《重庆市道路运输管理条例》、《重庆市公路养路费征收管理条例》、《重庆市水上交通安全管理条例》、《重庆市公路路政管理条例》等法律法规编印成册，采取多种形式送法下乡，送法到基层。一是积极参与“12·4”全国法制宣传日活动的同时，他们还利用板报、标语、宣传站、出动宣传车、宣传艇开展法律法规的专题宣传，将编印的法律法规手册送到基层群众的手中；二是参加区法制办组织的“送法下乡”活动，开展法律咨询；三是通过企业将编印的法律法规手册发放到管理的相对人手中。近年来，他们所编印的法律法规手册和资料达4万多册。（附图片）
新建成的涪长高速公路
涪陵区交通委员会非常重视法制宣传。图为他们在城区街道设立宣传站，对市民开展法律咨询，宣传《公路法》。黄志摄
国务院三建委副主任郭树言（右三）、涪陵区委书记胡健康（右二），在涪陵调查依法治理工作。黄志摄