第13版(民主和法制周刊)
专栏：执法检查
关注未成年人保护三大难点
——全国人大常委会未成年人保护法执法检查综述
本报记者 吴兢
背景
未成年人保护法及预防未成年人犯罪法实施以来，总体情况较好，各级领导比较重视，社会各界广泛参与，采取了不少有力的措施，取得了五方面成效：
一、齐抓共管的工作格局逐步形成。目前，已有29个省、自治区、直辖市和多数市（地）县（区）成立了未成年人保护委员会。
二、未成年人的受教育状况明显改善。全国基本普及九年制义务教育的地区人口覆盖率由1998年的73％提高到2002年的91.22％。
三、净化未成年人成长的文化环境力度较大。为规范管理，网吧等互联网上网服务经营场所由原有的20万家减到11万家，电子游戏经营场所由10万家减到2万多家。
四、教育、挽救失足未成年人取得成效。各地未成年犯管教所和少年教养所对失足未成年人加强九年制义务教育和技术培训。
五、预防未成年人违法犯罪做了大量工作。
保护未成年人——全社会的共同责任。
吉林，安徽，河南，宁夏。2003年7月，全国人大常委会副委员长顾秀莲率未成年人保护法执法检查组分赴四地实地考察未成年人保护法和预防未成年人犯罪法的实施情况；对北京、江苏、贵州和新疆，则委托当地人大常委会对本地情况进行检查。
检查组发现，“两法”实施的总体情况较好，取得了比较明显的成效；但仍然存在的三大难点问题，引起了检查组的高度关注——
受教育权的保障存在薄弱环节
●农村“普九”问题较多
●流动学龄未成年人受教育权难以保证
普及九年制义务教育，农村是一大薄弱环节。检查组发现，农村“普九”总体水平不高，发展不平衡。全国2861个县级单位还有431个未实现“普九”。已经“普九”的部分农村初中生辍学率居高不下。一些省、自治区农村初中生辍学率在5％以上，个别地区达15％。
经过深入调查，检查组分析有三方面原因，顾秀莲告诉记者：经济贫困是首要原因。未实现“普九”的县、市集中在“老、少、边、穷”地区。在宁夏，目前还有8个县没有“普九”，其中两个县还没有普及小学教育；固原市中小学危房率高达27.3％，有2万多名适龄儿童因缺校舍而不能入学。据教育部调查，农村初中辍学生中因家庭经济困难而辍学的占50％—60％。
其二，农村初中教育改革滞后。一些学校教学质量低，教学内容不适应农村经济社会发展的需要，使学生产生厌学情绪。
其三，传统的就业观和现实利益的影响，导致新的“读书无用论”蔓延，一些家长不愿送子女上学，学生也失去上学的动力。
“普九”，流动学龄未成年人是另一薄弱环节。安徽省向检查组反映，该省流向外地学龄儿童有近30万，除流入北京、上海等少数大城市的以外，流入其他地方的学龄儿童难以进入当地公办学校就读。检查组发现，这样的问题在全国各地不同程度地普遍存在。主要原因是：部分城市还未将流动学龄未成年人就学问题纳入本地教育发展规划，教育经费不落实，一些公办学校不愿接收外地生；户籍管理与学籍管理相互脱节，流入地难以摸清流动学龄未成年人的情况等。
检查组建议：1.提高农村教育的适应性，积极开设实用技术课程；2.对财政收入水平低的县，中央和省级财政加大教育经费支持；3.对流动学龄儿童就学问题，流入地政府要纳入本地教育发展规划，改革学籍管理办法等。
未成年人违法犯罪依然严重
●未成年犯人数逐年上升
●犯罪低龄化趋势明显
未成年人违法犯罪数量居高不下，已成为全社会的一块“心病”：1998年至2002年，全国法院审判的未成年犯人数呈逐年上升趋势；未成年犯占全国刑事罪犯的比例也由1998年的6.36％提高到2002年的7.13％。
执法检查组发现，未成年人犯罪有三大特点值得关注：第一，低龄化趋势明显。2002年安徽省查处的未成年刑事作案人员中，16周岁以下的比2000年增长70％以上；吉林省公安机关抓获的13岁以下的刑事作案成员，2002年比1998年增加一倍以上；第二，闲散未成年人犯罪突出。据一些省、市高级法院统计，未成年犯中失、辍学又未就业的占60％以上；第三，作案手段成人化、智能化。
为了寻找对策，执法检查组对未成年人违法犯罪原因做了重点了解。顾秀莲说，除了不良文化的影响外，有的学校教育方法不当和不良的家庭教育、家庭环境是未成年人违法犯罪的重要因素。据部分少管所统计，其比例高达50％。一些学校对有不良行为的学生疏于管理，动辄训斥，造成他们厌学、逃学、辍学，更容易违法犯罪。一些放任型家庭使未成年人缺乏家庭的温暖和必要的管束；一些粗暴的家长易使孩子产生逆反心理或自暴自弃；一些家长自身行为不良，使得未成年人从小养成不良品格和行为。
检查组建议：1.进一步提高全社会对保护未成年人健康成长、预防未成年人违法犯罪重大意义的认识；2.把预防未成年人违法犯罪工作纳入社会治安综合治理总体规划；3.结合“青少年违法犯罪社区预防计划”的实施，实现家庭、学校、社会保护和预防工作在社区整合。
不良文化的危害不容低估
●因上网引发的未成年人犯罪目前高达25.1％
●一些地方，70％以上的少年犯受过不良文化的影响
检查组发现，不良文化对青少年的危害不容低估。渲染暴力的网络游戏、网上大量不良信息、低级庸俗的网聊等现象较为普遍，而最近，一些地区的黑网吧又有抬头之势。一些违法音像制品充满反动、恐怖、色情、迷信等内容，还有有害卡通画册和淫秽“口袋本”图书等，对未成年人身心健康的危害极大。据有关方面对15个省、自治区、直辖市的调查，因上网引发的未成年人犯罪占同期未成年人犯罪的比率已由2000年的4.1％上升到2003年1—3月的25.1％；一些省、市未成年犯管教所统计，少年犯中有70％以上受过不良文化的影响；暴力型和奸淫型少年犯中，有90％以上看过凶杀、暴力、淫秽录像和黄色书刊。一些地方，歌舞厅、录像厅等娱乐场所违规经营，淫秽色情表演没有得到有效控制，也同样威胁着青少年的身心健康。
检查组建议：1.各级政府加强对文化事业的领导，落实监督责任制，加强监督检查；2.加强青少年文化阵地建设，纳入城市和社区建设总体规划等。
第13版(民主和法制周刊)
专栏：
建立人性化救助站
民政部颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》已于本月1日起施行。为适应这一转变，四川成都市开始建设人性化救助站，为受救助人员设立了专门的餐厅、医务室和淋浴房，为受救助的流浪儿童设立教室、阅览室等。
左图：受救助儿童正在救助站的教室里上课。
下图：一位受救助老人在救助中心生活的情景。
新华社记者 侯大伟摄
第13版(民主和法制周刊)
专栏：法治论苑
让自荐竞选者多起来
冯彦志
广东省深圳市福田区最近在选举区人大代表时出现了4位新闻人物。他们毛遂自荐竞选人大代表，其中一位以非正式候选人身份高票当选。他们的举动引起了社会各界的关注。这种民主选举的自觉实践，表明了人民群众选民意识和民主意识的增强，有利于促进我国民主选举制度的发展，进一步完善我国人民代表大会制度。
自荐参选人大代表，符合宪法和选举法的规定。我国宪法规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。”根据选举法的规定，产生人大代表候选人有两种形式，简单概括为一种是组织提名的候选人，另一种是选民或代表联名提名的候选人。自荐参选人大代表属于后一种情况。因此，公民自荐竞选人大代表，本身就是依法行使自己的民主权利，体现了选民的政治热情，应当受到法律保护。
让自荐竞选者多起来，人大工作将会更加充满活力。人大代表是国家权力机关的主体，人大工作是否有活力与广大公民是否积极参与、代表履职是否主动有着密切的关系。过去，有的地方人大代表换届选举，过分地依赖组织上安排候选人，选民对候选者缺少了解，投票难免有盲目性，这不利于民主选举。让自荐竞选者多起来，就是发动群众选好自己的代言人，扩大公民有序政治参与，丰富人大选举工作，为人大工作注入新鲜活力。
让自荐竞选者多起来，能更好地尊重民意，代表民意。人大代表是民主选举产生的，选举国家权力机关的组成人员，是一件非常严肃而神圣的事。选举人大代表应该更多地听取群众意见。谁能代表他们的利益，谁能作为他们的代言人，老百姓自己有权去选择。自荐竞选者能够当选，说明这位选民群众基础好，富有勇气和责任感，没有不良记录，否则没有人投他的票。我们应当充分肯定自荐者参选的积极性，正确引导并鼓励更多的选民加入自荐竞选的行列。这有利于民主选举公开、公正、透明，有利于进一步完善我国的民主选举制度，推进我国民主法制建设的进程。
第13版(民主和法制周刊)
专栏：
北京：征得立法规划意见221项
本报讯 北京市人大常委会最近向市民公开征求今后五年立法规划意见，共接到市民及社会各界的电话、电子邮件和网上留言、信件共计2081件次，提出的立法建议累计221项。在征求意见期间，市人大常委会还召开了法制建设顾问座谈会、人大代表座谈会和市民代表座谈会。
该市人大常委会有关负责人表示，这次活动，一是提出意见的市民数量多。每天三部热线电话不断，电子邮件、网上留言和信件络绎不绝。短短10天，收到了以各种形式提出的意见2000多件；二是提出意见的市民分布面广。他们来自社会各行各业和各个年龄段；三是意见质量高。收到的2000多件意见中，许多意见条理清晰、内容详尽，有的还附有图表、照片、数据和详细的法规草案；四是意见的内容覆盖面广。市民提出的立法建议，涉及经济、民主政治建设、社会、文化、教育、卫生、科技以及公民权益保护等各个方面。可以看出，广大市民的民主意识明显增强，对把国家建设好、把北京建设好抱有强烈的愿望和信心。（百仁）
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专栏：
规范议事程序提高监督实效
——安徽省人大常委会立法推行《审议意见书》监督新形式
张丹
安徽省人大常委会最近审议通过的《安徽省人民代表大会常务委员会议事规则》首次确定了《审议意见书》的形式。这是该省人大常委会在规范议事程序、提高议事效率、强化监督实效方面作出的新探索。
审议意见办理有时限
《审议意见书》形式的主要内容是：“常委会组成人员审议议案和报告时提出的意见，经主任会议研究，可以采取《审议意见书》的形式交有关机关研究办理；需要作出答复的，有关机关应当在两个月内将办理结果书面报告常务委员会。”
听取审议议案和“一府两院”工作报告，是人大常委会行使职权的基本形式之一。常委会会议审议意见的交办与反馈，直接关系到人大常委会权力行使的实效，也是人大工作长期存在的一个薄弱环节。此前，省人大常委会对“一府两院”工作报告审议意见的处理，只是将常委会组成人员的审议发言整理后编成《简报》，送“一府两院”研究办理。由于《简报》多是常委会组成人员审议发言的直接汇总，存在意见不够集中、针对性不够强等特点，“一府两院”办理起来有难度，办理后如何反馈也不明确，人大常委会跟踪督办的手段也不强，影响了审议意见办理的效果，一定程度上降低了人大常委会听取和审议“一府两院”工作报告这一监督形式的权威性。有些人民群众关心的重大问题，常委会组成人员多次在审议中提出来，却往往得不到有效解决的回音，不同程度地挫伤了委员们参政议政的积极性。为解决这一问题，省十届人大常委会本着“继承、改革、创新”的宗旨，坚持集体行使职权的原则，把加强自身建设、规范议事程序作为提高常委会工作水平和实效的切入点，对常委会审议意见的传统处理方法进行了改进，将《审议意见书》作为省人大常委会向“一府两院”交办审议意见的新形式，并通过立法形式固定下来。
办理工作规范化
《审议意见书》形式的具体操作过程，一是归纳整理。在常委会会议结束后，根据常委会审议的工作报告的内容，由相关工作机构对审议意见进行整理，归纳出针对性强、比较集中的意见，形成《审议意见书》初稿，提请主任会议。二是确定办理。主任会议对《审议意见书》初稿进行研究，形成《审议意见书》，确定交由“一府两院”办理。三是跟踪督办。《审议意见书》一般要求有关部门在两个月内办理完毕，并向省人大常委会报告办理结果，在此期间，由常委会的有关工作机构跟踪督办，必要时给予协调或支持。四是报告结果。《审议意见书》办理结果，一般要求办理单位要在常委会会议上进行报告，必要时可以对办理情况的报告进行审议。
截至目前，省人大常委会已向省政府发出了4份《审议意见书》。省政府领导对省人大常委会的《审议意见书》十分重视，要求有关职能部门就有关建议和意见进行了认真研究办理，并按照《审议意见书》的要求，分别向省人大常委会作了书面报告。需要特别指出的是，《审议意见书》形式已不局限于听取和审议“一府两院”工作报告这一监督方式，而且扩展到其他监督方式。今年上半年，本届省人大常委会组织了第一次执法检查，听取并审议了执法检查情况的报告。有关工作机构将常委会组成人员在审议执法检查报告中提出的意见和建议加以整理，经主任会议研究后，以第三号《审议意见书》转送省政府并要求报告办理结果。
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专栏：地方人大新闻简报
上海“把脉”中小学乱收费“顽症”
本报讯 在日前举行的上海市十二届人大常委会第六次会议上，常委会委员们提出，对教育乱收费这一“顽症”，“治标”同时更要“治本”，尽快出台相应法规规章已成当务之急。
今年1至6月，仅市教委受理反映中小幼乱收费的来信、来访、来电就有291件；公办初中、小学收取与入学挂钩的赞助费现象仍然存在；与社会力量合作，组织本校学生参加收费业余文化补习班的情况还有不少。委员们认为，尽管近年来义务教育的整体办学水平已发生显著变化，但是区域、校际间不平衡情形依然存在，优质教育资源的短缺或分布不均，客观上助长了“择校热”和学校的乱收费；急功近利、片面追求经济效益的消极影响在教育领域中也有所反映，同时，依法行政和依法维权意识不强，也助长了乱收费的盛行。
委员们指出，有关部门应该敢于剖析基础教育改革与发展中的难题。比如，如何完善教育分级管理体制，研究教育经费的投入和结构等问题，通过建立财务管理结算中心、实行会计委派、通过银行收费、校长离任审计等措施，从制度上加以防范。（周文菁）
第13版(民主和法制周刊)
专栏：地方人大新闻简报
元氏建立人大代表执法监测点
本报讯 河北石家庄市元氏县人大常委会最近实行人大代表联系执法监测点制度。
该制度规定，每位代表都要联系3—5个不同类型的个体工商户、养殖户和厂矿企业作为执法监测点。通过监测点，了解掌握执法部门贯彻落实法律、法规和人大及其常委会决议、决定的情况。该制度的实行深化了代表活动内容，拓宽了代表知政知情渠道，有利于人大代表及时了解政情民意。（原人）
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专栏：地方人大新闻简报
包头制定代表辞职制度
本报讯 内蒙古自治区包头市人大常委会日前审议通过的关于市人大代表辞职制度规定：市人大代表在任期内调离或迁出本行政区域以及未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的，其代表资格自行终止。无故连续三次不参加由市人大常委会、专门委员会、代表中心联络组、代表小组组织的会议、视察、执法检查、调查等活动的，原选举单位应劝其辞去代表职务。
该项制度规定，代表辞职应当向原选举单位提出书面辞呈，经原选举单位依法通过，由市人大常委会代表资格审查委员会向市人大常委会报告，市人大常委会予以公告。（鲍班）
第13版(民主和法制周刊)
专栏：
解读七项新罪名
本报记者 徐运平
为统一认定罪名，最高人民法院和最高人民检察院21日联合发布司法解释，公布适用七项新罪名，自公布之日起施行。记者请中国政法大学刑法研究中心副主任董淑君予以解读。
法院违法执行可构成犯罪
“执行判决、裁定失职罪”和“执行判决、裁定滥用职权罪”是选择罪名，涵盖了四项罪名，即“执行判决失职罪”、“执行判决滥用职权罪”、“执行裁定失职罪”和“执行裁定滥用职权罪”。
失职与滥用最显著的区别之一是主观上是否故意，如果是过失则定为失职，相反则为滥用。针对失职与滥用，现行刑法规定了玩忽职守罪和滥用职权罪，但针对的主体是所有国家机关工作人员，而新罪名主要是针对法院执行人员。
近年来，虽然各地法院相继实行了一些措施解决“执行难”，推进司法公正，但“执行难”的问题仍然不同程度地存在。这一新罪名的确立意义重大，有利于整治司法机关在执行当中的违法行为，维护法律的尊严，维护社会公平与正义。
首次确立雇用童工罪名
对未成年人的保护，我国虽然已经有专门的法律《未成年人保护法》，但有一些规定存在滞后的问题，雇用童工的社会现象一直屡禁不绝。对此通常由劳动部门对用工单位进行行政处罚，比如行政罚款等，但不认定为犯罪。首次确立的“雇用童工从事危重劳动罪”，对未成年人的保护在刑法上填补了空白。
更有效地打击走私废物行为
废物形态的变化空间很大，只要稍加加工，固体形态很容易发生变化，如果只规定走私固体废物犯罪，这就给了走私分子钻空子的可能。“走私废物罪”与原来的“走私固体废物罪”相比扩大了打击对象，增加了执法空间，更有利于打击此类犯罪。
加大对生态环境的保护范围
林业部门已经专门列举出包括珍贵树木、草本植物等在内的国家重点保护植物，品种显然比单一的珍贵树木多得多。显然，旧罪名“非法采伐、毁坏珍贵树木罪”中保护的范围太窄，不适应新的情况。在自然生态环境中，物种间都有自己的生物链，如果其中一个物种被破坏而绝迹，危害是不言而喻的。因此，“非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪”等新罪名的确立，扩大了保护范围，更有利于保护生态环境。
链接
公布7项新罪名：走私废物罪；雇用童工从事危重劳动罪；非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪；非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物、国家重点保护植物制品罪；非法收购、运输盗伐、滥伐的林木罪；执行判决、裁定失职罪；执行判决、裁定滥用职权罪取消3项旧罪名：走私固体废物罪；非法采伐、毁坏珍贵树木罪；非法收购盗伐、滥伐的林木罪（“两高”21日联合发布“关于执行《中华人民共和国刑法》确定罪名的补充规定二”）