第9版(理论)
专栏：学习十六大报告 贯彻十六大精神
紧紧抓住职能转变这个核心
袁曙宏
我国政府的职能定位和管理模式形成于计划经济时期，虽经过多次改革，发生了很大转变，但适应社会主义市场经济发展需要和社会主义民主政治要求，以经济调节、市场监管、社会管理和公共服务为核心职能的有限政府模式还没有完全确立。贯彻落实十六大精神，深化行政管理体制改革，必须紧紧抓住政府职能转变这个核心和关键环节。
重构政府与市场和社会的关系
转变政府职能集中体现在正确处理政府与市场和社会的关系上。我国当前面临的主要问题，是实现从计划经济条件下的全能政府向社会主义市场经济条件下的有限政府转变。
通过公共管理和公共服务的市场化，弱化部分职能。消除对市场的过度干预，充分、有效地发挥市场在资源配置中的基础性作用，是政府职能转变的重点。为此，政府除应尽快退出经营性、竞争性投资领域，还应适时适度地开放传统上由政府垄断的管理和服务领域，引入社会力量参与竞争，将部分功能交给市场，建立以市场为纽带的公共管理和公共服务市场化机制。
通过公共管理和公共服务的社会化，转化部分职能。改革事业单位，促进社会中介组织建设和社区建设，创造条件将部分职能适时适度地交给社会，即一部分外移给公有事业法人、中介组织和社会团体等公益性组织，一部分下移给街道办、村委会、居委会等派出机构、自治组织和社区，充分利用社会力量管理社会、服务社会。
通过弥补功能缺陷和加强薄弱环节，强化部分职能。如同政府不可能万能一样，市场也不可能万能。及时、合理地弥补市场的功能缺陷，正是现代政府的主要作用所在。应克服市场经济条件下政府管得越少越好的偏见，着眼于从管制政府向服务政府、从权力政府向责任政府的转变，把为公民、企业和社会服务作为政府职能配置与责任设定的出发点和落脚点；把应对各种突发公共安全和社会管理危机事件置于政府职能配置的突出地位，健全机制，提高政府的紧急处置能力。纠正“越位”和“错位”行为，是为了解决“虚位”和“缺位”问题。应通过加强对市场秩序、公共事务和重大危机的有效管理，充分发挥政府在创建公平的市场环境、和谐的社会环境和良好的法治环境中的作用，以防止对市场和社会的放任自流。
深化行政审批制度改革
坚持以市场为导向，对行政审批制度进行根本性改革，是加快转变政府职能必须采取的重大举措，也是一个重要突破口。所谓根本性改革，就不是小修小补。凡是能够通过市场机制加以解决的事项，就不用审批；通过市场机制难以解决，但通过公正、规范的中介组织、行业自律能够解决的，也不用审批；通过市场机制、中介组织和行业自律均解决不了，但通过事后监管可以解决的，同样不用审批。基本思路是，总体弱化经济性审批，部分弱化社会性审批，强化对涉及国家安全、公共安全和公民生命财产安全等重要社会事项的审批，从而在行政审批的价值取向、模式设计和制度创新上实现突破。
在深化行政审批制度改革中，应当大胆推广和借鉴国内外的成功经验。像上海浦东新区试行的告知承诺制、国外对重要审批事项实行一个部门审批的做法，以及后置审批、网络审批和默示审批等各种新的审批方式，都值得认真研究和借鉴。
合理设置政府机构
政府机构既是政府职能的载体和承担者，也是政府对市场和社会进行管理、提供服务的实施者。随着政府职能的转变，政府机构设置必须遵循和体现满足市场与社会需求的基本导向。
实行“大部制”。在社会主义市场经济条件下，政府机构的设置应当体现其面向市场实施公共管理和提供公共服务这一职能特点，致力于创建“小而有效”的政府。实行“大部制”，即将性质相同的部门予以合并，把密切相关的职能集中在一个大的部门统一行使，实现政府职能综合化，可以大大减少部门之间的职能交叉和权限冲突，简化处理公务的手续和环节，有利于建立统一、精简、高效的服务政府和责任政府。
实行政策制定、行政执法和技术检验三类机构的适度分离。市场经济强调利益多元，重视通过不同利益主体的公平竞争，实现对社会资源的有效配置。而保证政府决策科学和执法公正，对实现公平竞争至关重要。为了克服“权力部门化、部门利益化、利益法制化”的弊端，应当对政府职能和机构进行重组，实行政策制定、行政执法和技术检验三类机构的适度分离。实行三者的适度分离，就是由政府及其新设置的大部统一承担政策和规则的制定、审查审批、重要许可、行政复议等项职能；由新设立的统一执法机构（如设立一个综合执法局，或者分设经济、城管、文化、农村等若干执法局）承担监督检查、调查取证、处罚强制等项职能；由社会中介组织承担技术检验、检测、检疫等项职能，以保证政策制定、行政执法和技术检验三类机构的公正与高效。
实行监督机构的相对独立。监督的独立性是保证监督公正性的前提。发展社会主义市场经济，要求大力强化对市场的监管和对权力的监督。针对目前对权力监督困难、对市场监管不力的状况，应赋予监督机构在人员、经费、管理等方面的相对独立性，同时加大监督人员的法律责任，以提高监督的有效性。
第9版(理论)
专栏：学习十六大报告 贯彻十六大精神
用新的理念推进行政管理体制创新
左然
编者的话
十六大提出了深化行政管理体制改革的任务，强调要进一步转变政府职能，改进管理方式，提高行政效率，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。这是政治体制改革和建设社会主义政治文明的重要内容，也是建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要。今天刊登的3篇文章，对转变政府职能、更新行政观念、推进依法行政等问题进行了阐述。
十六大提出了深化行政管理体制改革的任务，强调要“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。完成这一任务，必须坚持以“三个代表”重要思想为指导，与时俱进，用新的理念推进行政管理体制的创新。
改革开放以来，为适应经济社会发展的需要，我国的行政管理体制改革不断深化，成效明显。但是，由于各种复杂因素的影响，与社会主义市场经济相适应的公共行政理念尚未确立。长期以来，人们常常把“政府行政”等同于“公共行政”，其实两者之间有很大的不同。第一，政府行政实际是政府自身管理及其延伸的结果。无论在理论上还是在实践中，政府行政往往习惯于从自身角度来考虑制定政策、执行法律、协调事务、审批申请、裁决事项等问题，而对与社会利益密切相关政府的一些行政方式、行政程序、行政手段、办事时限等问题则考虑不够。第二，政府行政强调整个社会生活以政府活动为中心。个人、企业、团体和组织的活动围绕政府，服从于政府，政府直接干预社会，干预个人、企业和组织的活动。第三，政府行政追求政府的无限权力，形成无限责任政府。这种权力较少受到制约，也难以制约。同时，政府的行政行为也缺乏效率。第四，政府行政形成管制型政府的特点。政府习惯于用单一的行政管理或管制手段处理复杂多样的社会事务，不利于激发和调动个人、企业与社会的积极性和主动性。
与政府行政相比，公共行政在价值取向、涵盖范围、具体手段及追求目标等诸方面都有很大不同。在公共行政体制的框架里，行政行为的根本目标立于公共利益，体制架构、机构设置和职能配置立于公共服务，行政决策立于公开透明，行政执法立于公正公平，行政运行立于公民和社会组织共同参与，行政成本立于公共财力。确立公共行政理念是公共行政权力在当代社会有效运行的基本前提之一，它支配着行政管理体制的设置目的、设置原则、设置框架、设置方式以及职能配置、经费来源等，也支配着政府与社会、市场、企业、公民、国家权力机关、国家司法机关、其他政治团体等的关系。在此基础上，派生出一系列规范和原则，如精简、统一、效能原则，决策、执行和监督相协调原则等。
服务型政府理念。公共行政的根本目标立于社会公共利益。政府没有单独的利益，而以追求社会公共利益为唯一目标，以实现社会公共利益为出发点和归宿。公共权力及其行使机构的产生源于人民的委托，其基本目的是为公众服务，供公众使用，受公众监督。保障人民群众的身心健康和生命财产安全，是服务型政府的基本职责。在吸收行政管理体制改革成果的基础上，进一步调整和规范政府各部门的职能，加强其公共服务和社会管理的责任，是深化行政管理体制改革的重点之一。
有限责任政府理念。公共行政机构是一个大系统，既包括政府机构系统（组成部门、办事机构、直属机构、法定机构、特设机构、监管机构、执行机构等），也包括大量的由政府举办或资助的以公共目的、社会公益为主要目标的事业单位、国有企业、群众团体、行业协会、慈善机构等。在这个公共行政系统中，政府是主体，它和其他公共机构直接或间接地共同行使社会公共权力，提供公共服务；但它不是全部公共行政机构，其责任和权力也不是无限的，大包大揽式的无限政府不符合公共行政的目的和要求。通过分权、放权、授权，处理好政企关系、政事关系、政社关系、政府与市场的关系、中央与地方的关系，着力做好企业、事业单位、社会、市场做不了、做不好、不愿做的事，承担有限责任，有利于政府提高效率。
法治型政府理念。公共行政权力来源于人民，受人民监督。政府在行使公共行政权力的过程中，必须规范行为，依法行政。政府既不能越权，也不能缺位，而必须做到有法可依，有法必依，执法公平、中立和公正，违法承责。行政运行立于公开透明，公民行使知情、参与、监督和选择权，以保证政府的廉洁性。
廉价效能型政府理念。公共行政要求政府珍惜民力。公共行政成本立于公共财力。公共行政依靠公共税收支撑，必须核算行政成本，讲究行政投入、行政产出、行政绩效。禁止除公共税收以外向公民、企业和社会组织滥收行政性费用，以及由滥用行政权力造成的不合理的行政负担，从体制、制度和机制上杜绝权力部门的一己私利。
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专栏：
依法行政：规范政府管理行为的根本举措
王振海
十六大把发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明作为全面建设小康社会的重要目标。推进政治体制改革，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，最根本的是实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略，具有丰富的内涵，是一个包括立法体系、执法程序、司法监督、执政方式、权力运行、公民参与等在内的系统工程，依法行政是其中的一个关键环节。它既是依法治国的基本内容，又对其他领域的法治建设起着重要的示范与推动作用。
改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和社会主义民主政治建设的深入推进，特别是依法治国基本方略的确立，依法行政逐渐成为全社会的共识。依法行政有利于保障政府的执法主体地位，理顺政府与执政党、与其他政权机构和各类社会政治组织的关系，使政府能够在法律所赋予的职权范围内充分履行职能；有利于规范行政立法行为，建立完善的行政法律法规体系；有利于为政府施政行为提供强有力的国家强制力后盾和法律保障，增强政府的执法威力，提高行政效率；有利于规范行政机关和公务员的行为，规范政府的机构设置、层级关系、人员配置、职权划分、执法时限、办事程序，减少主观随意性，避免公共权力滥用和自由裁量权过度；有利于保障公民和各类社会组织的合法权益不受侵犯；有利于完善行政监督与行政诉讼行为，建立行政责任追究和行政过失惩戒制度，惩戒行政过度作为与不作为现象；有利于规范公务员的行为，防止各类腐败现象；有利于规范社会公众的参政议政行为，扩大公民的知情权和管理参与度。
依法行政，就是政府作为行政主体在行使公共权力、管理行政事务时，必须以法律为依据，依照法律履行职责权限。依法的“法”，包括实体法律、办事规则和履法程序。依法行政首先意味着权限法定，即行政机关的一切行政权力都来自宪法与法律的授予、确认和许可，法律规定以外的行政行为不受法律保护；二是行为合法，即行政机关的一切活动都必须在法律的范围内进行，无论抽象行政行为还是具体行政行为，都要符合法律的精神与条文要求；三是程序合法，即在行政执法、行政裁决、行政复议等各个环节都严格执行法律规定，并贯彻行政信息公开、法律面前人人平等等原则；四是责任行政，即行政机关和公职人员的行为如果违法，不仅不受法律保护，行为无效，而且要对其造成的后果承担法律责任，赔偿相对人的损失。不仅如此，依法行政还涉及许多深层次的理论与实践问题。在社会主义国家，一切权力来自人民、属于人民、服务于人民。政府权力的公共性决定了政府必须按照人民的意志办事，而法律是人民意志的体现，政府依照法律行事，天经地义。就行政活动的特征而言，政府所面对的管理对象纷繁复杂，每日每时都会遇到新情况、新问题，要保证政府具有快速反应、机动决策、果断行动的行为能力，就必须赋予其一定的自由裁量权。而自由裁量权是一把双刃剑，在带来办事效率的同时，也容易带来权力的滥用。只有依法行政，才能在保证行政效率的同时，防止行政权力的失控。
政府的地位和行政管理的特点，决定了依法行政是依法治国的重点。依法行政是政府对管理行为的自我约束，需要政府具有坚定的改革信心和勇气以及相应的措施。一是进一步推进政府职能转变，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，为依法行政奠定良好的基础；二是加强和完善行政法规条例、规章制度、规则程序建设，做到行政系统内部的有章可循；三是搞好公务员队伍建设，严把公务员考录、晋升等关口，按照学习型机关的要求，开展对公务员的教育培训，提高公务员队伍的整体素质和依法办事的能力与水平；四是强化政府机关的责任追究和失职处分制度，对各种违法、越权、失职、渎职等行为依法严肃处理，树立依法行政的威力。为进一步推进依法行政，还应当进一步加强立法，形成中国特色社会主义法律体系特别是行政法律法规体系；改革和完善党的领导方式和执政方式，正确处理党政关系，坚持依法执政；完善行政诉讼制度，强化司法监督；推进社会主义民主政治建设，培养公民的法律意识，主动参政议政，自觉监督政府行为，维护自身权利；等等。
依法行政是一项系统工程，涉及政府权威、政府形象和每一位公民的切身利益，是政治体制改革和社会主义民主法制建设的重要内容，必须从依法治国和建设社会主义政治文明的高度予以重视，扎实稳妥地向前推进。
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专栏：学习通信
新的理论要求
——学习胡锦涛同志“七一”重要讲话
熊云
胡锦涛同志在“七一”重要讲话中指出，“三个代表”重要思想坚持马克思主义关于无产阶级政党必须植根于人民的政治立场，注重从人民群众的实践中吸取养分，为我们坚持马克思主义的群众观点、不断实现最广大人民的根本利益提出了新的理论要求。如何理解这一新的理论要求呢？
“三个代表”重要思想对党的性质的认识提出了新的理论要求。“三个代表”重要思想强调，中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。这个重要论断把我们对党的性质的认识提高到了一个新水平。中国共产党是马克思主义与中国工人运动相结合的产物，是在争取民族独立和人民解放的进步潮流中应运而生的。党从成立之日起，就既肩负着实现社会主义这一工人阶级的伟大使命，又肩负着实现中华民族独立解放和伟大复兴的历史重任。党中央在1935年12月召开的瓦窑堡会议上指出：“中国共产党是中国无产阶级的先锋队……同时中国共产党又是全民族的先锋队”。在新的时代条件下，“三个代表”重要思想强调“两个先锋队”的观点，十六大把它写入党章。这既具有重要的现实意义，又使“两个先锋队”的内涵得到了进一步丰富。“两个先锋队”的提出，有利于巩固党的执政地位，不断增强党的阶级基础和扩大党的群众基础，不断提高党的社会影响力，使我们党在建设中国特色社会主义事业中更好地发挥领导核心作用。
“三个代表”重要思想对群众观点的认识提出了新的理论要求。人民，只有人民，才是推动世界历史前进的真正动力；一切为了群众，一切相信群众，一切依靠群众，这是我们党在群众问题上的基本观点。在新的历史条件下，“三个代表”重要思想从紧跟世界进步潮流、始终站在时代前列、巩固党的执政地位和开创中国特色社会主义事业新局面的高度，深刻阐明了坚持党的群众观点的极端重要性，从而使我们对党的群众观点的认识达到了新的境界。我们党作为执政党，必须高度关注人心向背问题。党的理论路线和方针政策以及全部工作，只有顺民意、谋民利、得民心，才能得到人民群众的支持和拥护，才能永远立于不败之地。始终做到“三个代表”，是我们党的立党之本、执政之基、力量之源。这里的“本”、“基”、“源”，说到底就是人民群众的支持和拥护。相信谁、依靠谁、为了谁，是否始终站在最广大人民的立场上，是区分唯物史观和唯心史观的分水岭，也是判断马克思主义政党的试金石。“三个代表”重要思想把群众观点、实践观点和理论创新有机结合起来，指出马克思主义政党必须坚持植根于人民群众的政治立场，注重从人民群众的实践中吸取养分；必须坚持实践第一的观点，以最广大人民的实践为理论创新的源泉，以实现最广大人民的根本利益为理论创新的目的。
“三个代表”重要思想对人民利益的认识提出了新的理论要求。全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨。“三个代表”重要思想从党的性质和宗旨的高度，阐明了在新的历史条件下实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益的极端重要性，明确提出，对马克思主义执政党来说，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，充分发挥全体人民的积极性来发展先进生产力和先进文化，始终是最紧要的。“三个代表”重要思想的本质是立党为公、执政为民，学习贯彻“三个代表”重要思想，必须以最广大人民的根本利益为根本出发点和落脚点。是否把握了立党为公、执政为民这个本质，是衡量有没有真正学懂、是不是真心实践“三个代表”重要思想最重要的标志。群众利益无小事。凡是涉及群众的切身利益和实际困难的事情，再小也要竭尽全力去办。“三个代表”重要思想指出，发展先进生产力和先进文化是实现最广大人民根本利益的基础和前提。我们党作为执政党，必须把发展作为执政兴国的第一要务。发展是全面的发展，即社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展。只有坚持发展不动摇，才能真正实现好、维护好和发展好最广大人民的根本利益。
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专栏：干部说干事
办实事·解难事·做好事
让群众安居乐业
王永昌
学习贯彻“三个代表”重要思想，必须以最广大人民的根本利益为根本出发点和落脚点，为群众诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事。近年来，浙江省绍兴市积极实施“安居乐业工程”，以强化政府公共服务职能为主要内容，着力构建知民情的网络机制、解民忧的保障机制和办民事的工作机制，努力把绍兴市建设成为人居福地和创业乐园，较好地体现了“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的要求。
构建知民情的网络机制
让群众安居乐业，首先要知晓群众到底想什么、急什么、盼什么。只有在充分了解社情民意的基础上，才能真正把“安居乐业工程”落到实处。为此，绍兴市建立了以市长公开电话为龙头、以领导干部蹲点调研制度和群众来信来访制度为重点的知民情网络机制，从制度上保证政府及其工作人员与群众之间的信息沟通，使知民情在双向互动的交流中得以实现。
开通便捷的市长公开电话。市长公开电话是政府联系群众、了解社情民意的一种有效载体。自2002年市长公开电话开通以来，一直坚持“说千言万语为民解难，想千方百计为民谋利”的原则，使之成为一个体察民情的重要窗口、化解矛盾的重要途径、锻炼干部的重要场所，让群众反映的事情“件件有回音，事事有着落”，较好地体现了为民服务的功能。
实行领导干部蹲点调研制度。蹲点调研是领导干部知民情的一条有效途径，是谋事之道、成事之基。绍兴市政府每年围绕中心工作，确定重点调研课题，规定有关责任部门的主要领导下基层调研不少于两个月，年中有检查监督，年终有考核评比。领导干部蹲点调研，可以理清经济社会发展的思路，有针对性地解决与人民群众密切相关的热点、难点问题，达到既推动工作又转变作风的目的。
确保来信来访渠道的畅通。绍兴市政府始终把群众来信来访作为联系群众、听取群众意见和要求的重要渠道，进一步健全市、县、镇（乡）三级信访机构，不断完善政府与社会团体的信访网络。市政府主要领导同志坚持每月一次接待群众来访，当面解答群众疑问，亲自处理群众问题，真正把了解群众的要求与解决群众的实际困难结合起来，得到了基层群众的高度评价。
构建解民忧的保障机制
知民情的目的是为了解决群众生产生活中遇到的实际困难，把广大人民群众的根本利益实现好、维护好、发展好，这是实施“安居乐业工程”的核心环节。为此，绍兴市建立健全了以就业保障为根本、以社会保障为基础、以救助保障为补充的解民忧保障机制。
健全就业保障制度。就业是民生之本。扩大就业，促进再就业，不仅是重大的经济问题，也是重大的政治问题。绍兴市政府把解决就业、再就业问题作为实施“安居乐业工程”的重头戏来抓，进一步完善以市场为导向的就业机制，不断加强人力资源市场和就业服务体系建设，促进下岗失业职工再就业。一是以发展经济促进就业。积极实施有利于扩大就业的经济发展政策，鼓励发展具有地方特色的纺织、服装、食品加工等劳动密集型产业，并通过以创业带动就业的方式，把发展经济和创新就业方式结合起来。二是以市场服务促进就业。大力建设人力资源市场，坚持“劳动者自主择业，市
场调节就业，政府促进就业”的市场导向，实行办理招工手续、签订劳动合同、社会保障投保、参加职业培训的一条龙服务。三是以就业援助帮助就业。一方面，把增加社区岗位作为就业援助的主攻方向来抓，发展各种便民利民的服务业；另一方面，在人力资源市场为困难群众设立再就业专窗，深入开展再就业援助行动。
完善社会保障制度。绍兴市政府把完善社会保障制度作为一件大事来抓，通过建立“制度规范化、资金多元化、管理社会化”的社会保障体系，进一步发挥其在经济发展和社会稳定中的重要作用。一是把构筑下岗职工基本生活保障、失业救济保障和最低生活保障三条保障线，作为一件关系社会长治久安的大事、惠及子孙的好事和强化政府服务的实事来抓，进一步增强各条保障线的保障能力。二是以城带乡，稳步推进医疗保险制度改革，按照“因地制宜，分类指导”的要求，在市区扩大基本医疗保险的覆盖面，在农村建立新型合作医疗组织。三是进一步增强职工养老保险金的支付能力。
规范救助帮扶制度。通过统一协调、科技帮扶、政策扶持等多种途径，以就业、就医、就学、就住为重点，进一步规范救助帮扶制度。在就业方面，对就业困难者提供多种帮助，公益性岗位优先安排，从事个体经营的给予再就业补助；在就医方面，对未纳入基本医疗保险的市区城乡居民最低生活保障对象，其医药费符合规定的部分补助30％；在就学方面，对最低生活保障对象和特困家庭子女，9年制义务教育期间的学杂费全免，高中阶段和考上大学的每学期给予一定的经济资助；在就住方面，“三无”对象住房租金全额减免，对符合条件的城镇困难家庭解决廉租住房。
构建办民事的工作机制
让群众安居乐业，政府部门必须克服形式主义、官僚主义以及以权谋私等消极腐败现象，让权力在阳光下规范运行，形成鼓励人们干事业、支持人们干成事业的为民办事工作机制。为此，绍兴市政府以规范事权、财权、招投标权为重点，采取了三个方面的措施。
以便民服务中心为重点，进一步规范事权。便民服务中心牢固树立“宁可自己麻烦百次，不让群众麻烦一次”的理念，始终坚持“服务经济、方便群众、塑好形象”的宗旨，把机制创新作为政府优化服务、提高效率的有效途径来抓，组织开辟“绿色通道”，并把深化行政审批制度改革作为政府加强自身建设的一个品牌来打，进一步增创体制改革的先发优势。
以财务结算中心为重点，进一步规范财权。2001年以来，绍兴市政府先后5批次组织75家单位进入市级机关财务结算中心开展财务结报，圆满完成了所有市级机关单位实施财务集中结算的目标，从源头上规范财权，进一步遏制腐败现象的发生。
以招投标中心为重点，进一步规范招投标权。2002年11月以来，绍兴市政府坚持用体制创新的办法，对建设工程项目、土地经营性出让、企业产权交易和政府采购等招投标活动实行集中统一办理，在全省建立了首家统一集中的招投标中心，并对招投标实行全程监管，有效地防止了招投标过程中的暗箱操作和腐败现象的发生。
（作者为浙江省绍兴市市长）