第15版(法律与生活)
专栏：法制焦点
败诉上升为哪般
——审视行政机关败诉案
兴文
近年来，在“民告官”的案件中，“民”的撤诉率和败诉率逐年下降，相对地，“官”的败诉率不断上升。“一下一上”之间，体现着公民依法维权意识和法院执法意识的增强。但行政机关败诉，或行政机关同意纠正其错误的具体行政行为后，原告撤诉而告终的状况，严重影响了行政效率，损害了党和政府的威信。
笔者就审判实践进行总结、归纳，发现行政败诉就行政机关而言主要有十个方面的原因和表现。
一、越俎代庖。一些行政机关不明白自己的权力范围有多大，总认为只要是在自己辖区，自己便可“上管天、下管地”，常常大包大揽，越权行政。如某村委会与村民之间因鱼塘承包发生纠纷，双方请求乡政府予以解决，乡政府作出了有利于村委会的决定，村民不服，提起诉讼，结果乡政府败诉。因为依据合同法等规定，村委会与村民之间的纠纷系民事纠纷，乡政府若调解不成，是无权进行裁决的。
二、有凭无据。行政诉讼法规定，被诉具体行政行为主要证据不足的，属于违法行政行为。主要反映在行政主体在作出颁发房屋所有权证、行政处罚决定等具体行政行为时，在认定事实上缺乏主要证据。一是调查不够充分，只注意进行形式性的审查，而忽视或不进行实质性审查。二是不注意依照法律、法规规定的形式收集证据，随意性很大。
三、有恃无恐。一些行政机关自恃其部门的位高权重，在作出具体行政行为时，常常大胆突破法律、政策界限，以致进一步推动工作时处于被动。最典型的莫过于行政机关处理的计划生育案件，即便今天已经立法的情况下，仍有些机关、部门“一如既往”地“赶猪牵牛”，乱抓人、乱罚款，甚至株连亲属，一旦成诉，必然败诉无疑。
四、主观臆断。一些行政机关的工作人员不但自身素质差，且工作时责任心又不强，处理问题时凭自己平时的工作经验，“想当然、估约摸”，作出主观臆断的结论。张某在建房时强行占用了乡直某部门的地皮，该部门请求乡政府解决，乡政府随即决定张某限期拆除，张某诉至法院后，乡政府出庭人员甚至振振有词地说，这是根据乡里的实际，依照乡规民约作出的，要是每件事都去找法律依据，乡里的干部啥也不用干了。如此想当然办事，焉有不败诉之理。
五、张冠李戴。一些行政机关在处理具体问题时，工作马马虎虎，粗心大意，在没有清楚了解案情的情况下，把本应当受处理的当事人遗漏，或把其财物等的归属搞错，以致损害了案外人员的合法权益。如某部门在办理一起案件时，错误地把其租赁的设备变卖了，所有人将该部门告上法庭，该部门只得败诉。
六、超越权限。一些行政机关不知道自己究竟有多大的权力，尤其是在作出具体行政行为后当事人不履行义务的情况下，不是依照法律规定向法院申请执行，而是自己“亲自动手”，当事人如若不配合，行政机关就极易走向违法行政，因为依照我国的法律、法规，只有公安、海关、税务等极少数行政执法部门有直接强制执行的权力，其他绝大多数行政机关（包括管理公安、税务的政府）则无此权力。
七、以权代法。一些行政机关将人民赋予的权力，非但不当作造福人民的工具，反而以权代法，随意行政。如某乡计生部门对村民兰某孕检时，认为兰某婚前生育过孩子，乡政府遂组织人员扣押了兰某的茶叶、香菇等农副产品，兰某起诉至法院，经鉴定为“婚后自然流产”，属“已婚未产”，并建议乡政府退还扣押物品，但茶叶已被喝大半，香菇全被吃光，乡政府也不依价赔偿，一时间在当地产生了极为不良的影响。
八、徇私舞弊。一些行政机关的工作人员利用工作之便，为亲友或给其好处的人违法办“好事”，特别是随意出示假证明、假证件。如某交警队在一对夫妇离婚诉讼期间，依据男方提供的、明显虚假的手续，在未与女方有任何接触的情况下，即将女方婚前购买的车辆过户给男方的亲属，女方随即把交警队告上法庭，结果自然是交警队败诉。
九、显失公正。一些行政机关在进行具体行政行为时，对同种、同类案件，乃至同一案件中，违法性质、轻重程度基本相同的当事人，由于对处罚幅度理解不准确或掌握案情不够等，所作处罚相差悬殊太大，明显不够公正。如夏某与管理治安的教师发生冲突、殴打，经鉴定，双方均为轻微伤，案发后，辖区公安机关裁决对夏某治安拘留十五日，对该校教师则予以警告处罚，夏某向法院提起诉讼，法院认定，二人在该案中，过错、责任、后果均基本相当，但公安机关“同等情况不等同对待”。
十、消极应诉。一些行政机关仍然存有严重的“官重民轻”情结，尤其是对那些自认为处理得十分正确的案件，对公民的起诉不屑一顾，对法院的传唤置之不理，消极对待诉讼，以致有些本可胜诉的案件也败诉。
最高人民法院副院长江必新说：“从一定意义上说，行政诉讼是宪政的试金石，是法治的检测器，是民主政治的晴雨表，是公民权利的守护神，是社会稳定的减压阀。”如何进一步提高行政机关法律意识，不断增强行政机关执法水平，耐人深思。
第15版(法律与生活)
专栏：权威说法
具体行政行为如何算违法
国家行政学院研究室主任、博士生导师 袁曙宏
1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》，是我国一部极其重要的人权保障法。它宣告了我国民告官制度的正式确立，标志着我国法制价值取向的重大转变，是我国民主法治建设的一个里程碑。行政诉讼法实施近13年来，行政诉讼案件每年以两位数的百分比上升，2001年全国收案数超过10万件，其中老百姓胜诉率总体达到40％左右，一些地方甚至达到60％以上。这既反映了人民群众法治意识的觉醒和行政诉讼法实施的成就，同时也反映了部分行政机关行政法治观念淡薄和依法行政水平不高。为了有效防止违法行政行为大量发生，行政机关作出具体行政行为时，应当严格对照行政诉讼法第五十四条规定的具体行政行为违法的七条审查标准，努力将违法行政行为减少到最低限度。
主要证据不足。这是为了审查行政机关的具体行政行为是不是在认定事实清楚、主要证据确凿的基础上作出的。主要证据不足或失实，所作出的具体行政行为必然违法。
适用法律、法规错误。这是为了审查行政机关在作出具体行政行为时是否适用了应当适用的法律、法规。如果行政机关应当适用此类法律、法规，但却适用了彼类法律、法规；或应当适用新的法律、法规，但却适用了旧的法律、法规；或应当适用法律、法规，但却参照适用了与法律、法规相抵触的规章；均属适用法律、法规错误，构成违法。
违反法定程序。这是为了审查行政机关在作出具体行政行为时是否遵循了法律规定的期限、方法、步骤和顺序。不遵循法定程序，即使其他标准合法，也会侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，因此应当作为一条重要的审查标准。
超越职权。这是为了审查作出具体行政行为的行政机关所依据的权限是否合法。甲机关行使了乙机关的权限，下级机关行使了上级机关的权限，或与此相反，都属于超越职权，构成违法。
滥用职权。这是为了审查作出具体行政行为的行政机关的权限是否存在形式上合法，但行使动机或目的却违法的情形。所谓在形式上合法，是指行政机关形式上并未超越职权；所谓行使动机或目的上违法，是指行政机关或公务员作出具体行政行为时或者从部门利益、个人利益出发，或者在行为的目的上违反法律规定或立法精神。
对违反上述五条审查标准中任何一条标准的具体行政行为，人民法院即可判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新做出具体行政行为。
不履行或拖延履行法定职责。这是为了审查行政机关是否存在法律规定应当作为而不作为的情形。对违反这一条审查标准的不作为违法行为，人民法院可以判决行政机关在一定期限内履行。
行政处罚显失公正。这是为了审查行政机关实施的行政处罚行为是否存在形式上虽不违法，但却明显不合情理的情形。如处罚畸轻畸重；同等情况，不同处罚；不同情况，相同处罚等等。对违反这一条审查标准的行政处罚，人民法院可以判决变更。
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专栏：
售楼广告与实际不符
上海三十八户业主告倒开发商
李鸿光 杨金志
冲着小区楼房间距有50米、小区绿化率为50％的宣传广告，上海一些市民先后购买名为“静安丽舍——恒辉阁”（即“静安丽舍”一期）的商品房入住。岂料两年后开发商又改变建筑方案，楼房的间距仅为30.4米。为此，38户业主于2003年3月下旬以商品房预售合同纠纷提起诉讼。
面对起诉，房产开发商称，小区规划系政府提出的要求。业主们的预售合同中，虽附有小区平面示意图，但示意图注明“本规划图属规划阶段方案图，最终以静安规划土地局批准文件为准”。
经法庭辩论，案件争议焦点集中在：房产开发商是否擅自改变小区规划而导致对业主们的违约？业主认为，根据开发商提供的售楼宣传资料，小区规划平面图显示“荣辉阁”应为点式高层建筑。尽管双方未将该小区规划平面图附属在合同中，但开发商在宣传资料中所附平面图应视为对整个小区业主的承诺。开发商违反了对业主的承诺。
房产开发商则表示，变更小区规划是获有关部门批准的，宣传资料中的标图属不特定的，仅属一种方案；宣传资料中的平面图，没有作为合同附件附属在合同中，应认定双方对小区规划并无约定。
静安区法院审理认为，房产开发商在销售广告和宣传资料中所附的小区规划平面示意图，显示的是小区平面布局，具体明确，这对双方预售合同的订立及房价的确定有重大影响，应视为要约。开发商未经业主们的同意，在“静安丽舍”二期施工中，使“恒辉阁”与“荣辉阁”之间的间距缩小至30.4米，明显违反了小区规划，属于违约行为。
日前，上海市静安区人民法院作出一审判决，要求开发商分别赔偿各业主违约金或损失数千元至数万元不等。（据新华社电）
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专栏：
在希望中延伸
——江苏常州市天宁区人民检察院青少年维权工作扫描
查迅宇
近年来，江苏常州天宁区人民检察院的检察官们采取多种形式，重视青少年维权工作，受到社会的广泛赞誉。
“减少青少年违法犯罪、减少侵害青少年权益事件”的“双减”社区的创建，是天宁检察院维护青少年权益、丰富“共建”活动的新的探索和大胆尝试。
今年4月22日上午，天宁区红梅乡卫星村村委会门前广场，在全村2200余名村民的热烈掌声中，天宁区检察院检察长和卫星村党总支书记顾文洲揭开了“维护青少年权益示范社区”的牌匾，顾文洲动情地说：“感谢检察官来到我们社区，我坚定地相信卫星村的明天会更好！”
在双方签订的共建“示范社区”协议中规定：检察官担任村学校的法制副校长，定期到村开展青少年维权及犯罪预防工作；社区青少年法制教育中心、青少年假日活动基地等则定期针对社区青少年开展各种有益身心健康的娱乐活动；社区青少年维权学校对社区成员、家长进行广泛的法制宣传教育。
“您好！这里是天宁检察院‘青少年维权热线’，欢迎您走进‘维权热线’……”每当听到这亲切的话语从电波中传来，青少年朋友就会自觉不自觉地打开话匣，向电波的这头娓娓道出他们的心里话。因为他们知道，在电波的那头，检察官们会真诚地倾听他们的心声，为他们释疑解惑，维护他们的权益。
从热线电话开通以来，天宁区检察院已为许多青少年及其家长、老师解答了法律疑问，提供了法律咨询。天宁辖区内中学的校领导对此深有感触，他们真诚地说：“检察院的‘维权热线’真是学生和学校的朋友，我们欢迎，学生、家长们更是欢迎。”
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专栏：
图①：连日来，河南省固始县普降暴雨，312国道黎集部分路段遭受水淹，一些车辆和群众被困在水中。该县公安交警大队急赴现场解救被困群众，同时科学分流车辆，保证了群众的生命财产安全。
徐滔 义群摄影报道
图②：正值农忙时节，江西省赣县交警大队心系群众，为农民办理车牌、证照，实行上门服务，深受农民欢迎。图为民警在五云乡南田村为农民上车牌。
房坚摄
图③：今年以来，江苏省东海县公安局开展了“家家有老人，人人都会老”的敬老爱老活动。这是该县公安局安峰派出所民警携带瓜果等物品到敬老院看望孤寡老人。
顾德章 金明光摄影报道
图④：往年，在河南省省道开许公路闹店段形成西瓜市场，瓜道挤占省道，造成堵车。今年，河南尉氏县交警大队实行“三到位”：宣传教育到位、治理整顿到位、群众服务到位，大力整顿交通秩序，使得该县辖区的开许路段成为“绿色通道”。
陈思同摄
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专栏：
连云港警方营造良好软环境
本报讯 江苏省连云港市公安局盐场分局为了营造“亲商、安商、富商”的治安环境，根据辖区盐场露天生产和点多线长的实际，着力构筑治安防控的“挡浪墙”。该分局建立了13个警务工作站和外来暂住人口的计算机管理系统，使辖区20多个外来人口居住点的安全管理更加规范。同时，盐场警方还对外来的投资大户实行“绿卡制度”，对持卡单位和个人提供“零距离”的服务。此外，他们还对运送鱼虾、蟹贝苗种和鲜活海产品的车辆，实行无障碍通行。日前，承包滩涂养殖的张作荣从浙江购进价值30万元的5吨青蛤苗种时，因路途不熟，在前来连云港的路上迷了路。眼看急等放养的苗种面临大量死亡的危险，张作荣情急之下，拿出了盐场警方给他们发放的《警民联系卡》，拨通了盐场公安分局的求助电话。不到5分钟，一辆巡逻警车就赶到，把这车苗种安全护送到了养殖场。
（杨培武 孙宜来 朱先明）
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专栏：
乐亭民警奏响纠章“三步曲”
本报讯 近日，为严格落实“依法严管交通秩序”的精神，加强对车辆违章驾驶员的教育管理，河北省乐亭县交警大队岗勤中队立足辖区交通实际，对轻微违章驾驶员实行“一学二看三示范”教育，奏响了纠章“三步曲”。“一学”即摘录常见的违章交通行为32条制成宣传材料，发放给有轻微违章行为的驾驶员；“二看”即要求其观看过往车辆的正确交通行为并罚打“小黄旗”义务协勤；“三示范”即在教育结束后，由民警监督示范，按照交通法规的要求，重新正确通过交通岗。纠章“三步曲”有效地提高了驾驶员的安全行车意识。
（王新利 李兵 李盛强）
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专栏：新案导读
银行：误把“500”当“5500” 储户：不当得利应返还
导读人：郑燃 巨源
何明轩 陈宏营
导读：微机在金融机构的普及，不仅大大提高了金融机构的工作效率，而且方便了顾客。但由于操作微机的失误，也可能给金融机构和顾客带来麻烦。本案的争议焦点在于：被告的行为是否构成不当得利。
2002年11月10日中午12时，河南省南阳市邮政局下属某储蓄所的当班员吕某给一位张姓顾客办理存款业务。张某拿出500元人民币和本人填写的500元存款凭单交给吕某，吕某即操作微机进行账户输入。当日下午2时许，吕某在核对账款时，发现现金缺款5000元。经回忆和核查存款凭单，吕某认为自己在操作微机时误将“500”元打成“5500”元，此时张某账户余额为17000元。吕某当即给张某的开户储蓄所打电话询问情况，得知张某已于当日下午2时取款16000元。南阳市邮政局与张某协调还款未果，向南阳市宛城区人民法院提起诉讼。
法院审理认为：被告将不当得利据为己有，符合不当得利构成要件。该院依照《民法通则》的有关规定判决被告张某返还原告人民币5000元。
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专栏：新案导读
越界兴建无异议 许可建筑应保护
廖宝华
导读：不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理通风、采光等方面的相邻关系；给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害、排除妨碍、赔偿损失。相邻方在行使不动产的占有、使用、收益、处分权时，相互之间应当给予便利或者接受限制。本案中，原告没有及时对被告的越界行为提出异议，视为默许被告的行为，负有忍受越界建筑的义务。
金某和钱某是邻居。2002年11月，钱某经批准在距金某房屋8米处建楼房。建至二层时向外多出1.4米建阳台，阳台在金某院子范围。钱某建好房屋后，金某认为钱家阳台在建房执照上未注明，属违法建筑，且阳台在其院子上方，侵犯了其空间权，遂诉至江西省大余县人民法院。
大余县人民法院审理认为：钱某在建第二层阳台时，金某没有提出异议，应视为钱某得到了金某的许可。原告金某则负有忍受越界建筑的义务。钱某在金某明知而未立即提出异议的情况下，享有超越地界建筑的相邻权。于是判决驳回金某要求排除妨碍，恢复原状的诉讼请求。
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专栏：新案导读
帮人介绍“买”大学 赔了老本又退钱
刘德秋 万里
导读：每年的7、8月份，是高考录取招生的高峰期。一些不法分子利用家长、学生求学心切的心理，打着招生的幌子骗取钱财。本案提醒家长和考生：上大学，只能按照高招工作的正常程序，千万不能抱侥幸心理，走歪门邪道，以免上当受骗。
日前，一桩特殊的财产纠纷案在江西省波阳县人民法院作出一审判决。被告何某依法退还原告入学介绍费15000元，并承担本案诉讼费610元，被告余某负连带清偿责任。
章某系江西波阳人。2002年8月，章某女儿高考未被录取。章找到该县育才中学管财务的女士何某（家住江西省南昌市），托其帮忙。何当即答应，并说她现有河南科技大学的指标，如想要马上送23000元到南昌办手续。后受何委托，波阳育才高中余某到章家收取了入学介绍费23000元，并出具收条。3天后，余将此款交付何某。但直至入学期已过，何某仍未办妥章某事情。章只得向何提出退回入学介绍费。章往返南昌数次收回8000元，余款15000元，何以已交给别人难以追回为由迟迟未退。章某于是将何某、余某告上法庭。
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专栏：新案导读
学校侵犯教育权 被判退款加道歉
张思杰 樊丽
导读：中小学乱收费是近年来的一个突出现象。为了解决这个问题，从中央到地方，都出台了不少政策和办法，但效果一直不是很明显。小学生刘某的案例告诉我们，掌握法律知识并善于用法律知识来保护自己的合法权益，是一个有效抵制学校乱收费行为的途径。
因拒交学校不合理收费而被学校拒发教科书的小学生刘某，愤而将母校告上了法庭。近日，河南省获嘉县人民法院作出判决，限学校于判决书生效后3日内退还原告刘某课本费102元，并于10日内向刘某及其监护人当面赔礼道歉。
刘某系该学校学生。2001年12月，刘某按要求向学校交纳了课本费、学杂费和作业本费，后来学校又要求每个学生再交纳33元的报纸费和文体活动费，刘某的父亲在了解到此属乱收费后，拒绝为儿子交纳。为此，学校在第二年1月未给刘某发放新课本，致使刘某课堂上不能正常使用教科书。为维护自己的正当权益，2002年5月刘某将学校诉至法院。