第9版(理论)
专栏：学习十六大报告 贯彻十六大精神
深化对垄断行业改革的认识
陈佳贵
内容提要
●推进垄断行业改革，事关社会主义市场经济体制的完善，事关经济竞争力和国民经济素质的提高，事关消费者的利益，是经济体制改革的一场攻坚战。
●当前，推进垄断行业改革的重点是行政性垄断，对自然垄断的认识也要深化，要逐步放松或解除管制。
●推进垄断行业改革与发展大企业集团之间并不矛盾。
●既要发挥政府在垄断行业改革中的主导作用，又要加快立法进程，完善反垄断的法律制度。
推进垄断行业改革是党的十六大提出的一项重要改革任务。近几年，我们在这方面做了不少工作，取得了一定进展，但还有许多问题没有解决。必须继续推进垄断行业改革，引入竞争机制，以增强国民经济活力，提高经济效益。
深化经济体制改革的迫切要求
推进垄断行业改革是建立和完善社会主义市场经济体制的需要。通过多年努力，我国经济体制改革取得重大进展，社会主义市场经济体制初步建立，市场体系逐步完善，市场在资源配置中的基础性作用正在加强。但是，经济体制改革还需要打一些攻坚战，而打破行业垄断的改革就是其中之一。行业垄断是计划经济体制的产物，它依靠旧体制，利用或滥用行政权力和手段，实行垄断经营，获取垄断利益，遏制竞争，与建立和完善社会主义市场经济体制的改革方向背道而驰，是深化经济体制改革的障碍。
推进垄断行业改革是我国开放型经济不断发展的需要。改革开放以来，我国经济的开放度有了很大提高，特别是加入世贸组织以后，我国垄断行业面临严峻的新形势。一方面，在加入世贸组织的协议中，我们承诺要对电信、金融等行业进行有限制的开放，这些行业的改革势在必行；另一方面，我国的某些垄断行业，在其他国家并不属于政府管制的对象，而属于竞争性行业，我们没有理由拒绝外资进入。在国外，这些行业的大企业和大企业集团有灵活的机制和雄厚的实力，不少已经相继进入我国，对我国垄断行业的企业形成了巨大压力和挑战，我国企业若不加快进行改革，必将处于非常不利的地位。
推进垄断行业改革是提升我国产业和国民经济整体素质的需要。我国垄断行业存在许多共同的弊病：一是投资主体单一，多为国有独资。一些行业性集团公司的子公司虽然实现了投资主体多元化，有的还改制为上市公司，但是集团公司本身仍是纯国有企业。二是政企不分，集政府职能和企业功能于一身。有的行业性集团公司虽然进行了改革，但它们多是由政府部门或行政性行业公司演变而来的，角色没有转换，还没有成为真正的企业，习惯于用行政办法对业内的企业进行管理。三是缺乏活力和竞争力。与市场化程度较高的机械、家电、日用工业品、食品等行业的企业相比，它们的活力和竞争力差，特别是在外资企业或外国产品进入我国后，这一弊病就充分暴露了出来。四是创新能力不强。竞争是提高企业创新能力的动力，行业垄断扼杀竞争，保护落后，新的装备、工艺、技术和管理方法运用慢。五是产品质量和服务差。因为缺少替代的产品或服务，消费者没有多大的选择余地，“皇帝女儿不愁嫁”的现象在垄断行业仍然比较普遍，缺乏提高产品质量与改善服务的压力和动力。据统计，与一般行业相比，消费者对垄断行业的产品质量与服务的投诉率要高得多。六是市场绩效差。这些行业的市场绩效主要不取决于企业自己的努力，而是价格垄断，因此带来了工资高、消耗高、价格高，工作效率低、劳动生产率低、效益低的严重后果。不对垄断行业进行改革，这些弊病将长期存在，严重影响产业素质和国民经济整体素质的提升，制约国民经济的健康发展。
努力探索垄断行业改革的方式和途径
行业垄断可划分为自然垄断、行政垄断和市场垄断（纯经济性的垄断）三种类型。自然垄断是指由于技术等方面因素的制约，由一个或者少数几个企业来经营比更多的企业参与经营能取得更大经济效益的行业所产生的垄断。它通常具有三个典型特征：一是需要形成一种特殊的网络系统来生产或为消费者提供服务；二是在生产分配上能够收到纵向一体化利益和为多种用户提供多样化服务的复合供给利益；三是投资规模巨大，投资回收期长，设施的技术专用性强。如铁路、邮政、电力供应、城市公用事业等都具有典型的自然垄断行业的特征。行政性垄断是指依靠体制或政府授予的某些特殊权力对经济活动进行垄断和限制竞争的状态与行为。我国的行政性垄断往往又与行业垄断相结合，它是与建立和完善社会主义市场经济体制的目标相背离的，对经济的健康发展有很大危害。市场垄断是指企业通过市场行为在竞争性行业形成的独家垄断或多家垄断（寡头垄断）。这种垄断不利于发挥市场机制的作用，容易损害消费者的利益，因而应通过法律手段予以禁止。垄断的性质不同，解决的方法也应该有所不同。
对行政性垄断和市场垄断应该强制性进行改组。在我国，真正的市场垄断还没有形成，当前和今后一个相当长时期的主要任务是解决行政性的行业垄断问题。具体解决方式和途径有两种：一种是拆分。将一个行业性的总公司分解成两个或两个以上的公司，然后对其内部业务进行重组。兵器工业、核工业、船舶工业、航天工业、电力工业等都是采用这种方式进行改革的。另一种是对两个或两个以上的行业性公司的业务进行重组。中国石油天然气行业、中国石油化工行业、中国电信行业、中国航空行业等就是通过这种方式进行改革的。这样改革的好处在于：一是缩短了改革的时间和过程，节约改革的直接成本。由于这种改革是由政府做出的决策，是自上而下的行政行为，不需要企业花很大财力、人力和时间去协调政府各个职能部门的关系，从而缩短了改革的时间和过程，节约了改革费用。二是在短时间内能在一定程度上打破行业垄断，引入竞争机制，解决有些公司由于业务范围的限制而经济效益相差悬殊的矛盾。比如，中国石油天然气集团和中国石油化工集团过去是按照上下游业务来划分经营范围的，过去原油价格低、石油化工产品价格高的时候，两公司的利润相差悬殊，很难反映出它们的真实业绩，打破这种业务限制组成集团后，这一矛盾得到了解决。但是拆分和重组后，各个集团公司如何定位，如何对其内部业务进行重组，如何减少管理层次和协调内部各个企业之间的关系等，都还面临许多问题，需要进一步改革。
对自然垄断行业要逐步放松或解除管制。自然垄断行业是逐步变化的。过去被认为具有自然垄断特征的行业，由于技术等因素的变化，现在变成了竞争性行业，或者不是在整个行业的产业链上都具有自然垄断的特征。比如，电信行业原来被看作自然垄断行业，但随着光缆技术的发展和通信卫星的出现，有线电视网络、无线通讯网络迅速发展起来，形成了新的通信系统和方式，改变了有线通信公司对电信业的独家垄断。又比如，电力行业过去被看作自然垄断行业，但随着人们认识的深化，把电力的生产和供应区别开来，放开生产环节，就只有输电和配电还保留着较强的自然垄断特征，这就大大缩小了电力行业自然垄断的范围。世界各国对传统意义上的自然垄断行业的管制是逐渐放松的。20世纪70—80年代，美国对民航、电信业进行了改革。进入90年代后，英国、德国、日本也对电信业进行了改革，欧洲的多数国家以及阿根廷、澳大利亚对电力行业进行了改革，改革的总趋势是放松或解除管制。放松或解除管制的重要途径是让新企业进入该行业，形成有序的竞争局面。在我国，这些行业要逐步对民间资本开放，也要有限度地对外资开放。自然垄断行业的改革既取决于技术等方面的发展水平，也取决于经济发展水平，应该有规划地逐步展开。对真正的自然垄断行业，政府也应该改善管制的方法，规范其行为。
对国有企业进行规范的公司制改造，建立现代企业制度。我国垄断行业的国有经济成分比重很高，国有企业是这些行业的主体，即便是已进行了初步拆分的行业，也仍然是由几个国有的大集团公司占统治地位。因此，推进垄断行业改革必须与对国有企业进行规范的公司制改造、建立现代企业制度紧密结合起来进行。这些行业要按照建立现代企业制度的要求，把大多数国有大型企业改组成股权多元化或分散化的股份公司。严格按照《公司法》的规定设立股东大会、董事会、监事会，明确各自的权利和责任，处理好董事会和经理层的关系，建立起规范的法人治理结构，通过人事制度、分配制度等的改革，建立有效的高层经理人员的激励与约束机制。全面推行合同制，建立“双向选择”、职工能进能出的劳动制度和奖勤罚懒、多劳多得的分配制度。大型集团公司，必须理顺内部的产权关系、人事关系和财务关系，形成规范的母子公司体制和管理方法。
积极稳妥地推进垄断行业改革
政府在推进垄断行业改革中要发挥主导作用。目前，无论进行拆分、改组，还是放松和解除管制，引进竞争机制，起关键作用的都是政府。政府在推进垄断行业改革中，态度要积极，行动要坚决，步子要稳妥，努力使这项改革有计划、有步骤地进行。在改革方案出台前，一定要多方论证，减少盲目性，避免大的失误。
处理好推进垄断行业改革和发展大企业集团的关系。一方面要鼓励发展大企业集团，提高企业组织程度，追求规模经济效益；另一方面又要推进垄断行业改革，引入竞争机制。表面看起来，这两者似乎是矛盾的，其实不然。一是从总体看，我国大企业集团还不多，扩大企业规模，发展一些大企业集团参与国际竞争，是完全必要的。二是从我国企业集团形成方式看，大体有三种类型，即行政机构演变型、联合改组型和企业成长型。行政机构演变型企业集团大多经历了工业部——行政性总公司——集团公司，或行政性总公司——集团公司的变化过程，这实际上就是对行业垄断公司进行拆分的结果。联合改组型和企业成长型大多是以一个大企业为中心，主要通过经济手段组建起来的，很难形成行业垄断。三是从组建企业集团的行业看，主要是在竞争性行业和政府已经放松或解除管制的行业，而不是在自然垄断行业。四是组建企业集团应该通过经济办法，而不是行政办法。当然，组建企业集团和推进垄断行业改革并非没有任何矛盾，企业集团发展过大，可能产生垄断行为，也是应该防止的。换句话说，推进垄断行业改革，重点是要解决垄断结构的问题；组建企业集团后，重点是要防止垄断行为产生的问题。
加快反垄断立法。在当前推进垄断行业改革中，政府虽然能发挥主导作用，但从长远看，无论防止和禁止行业垄断还是别的形式的垄断，无论反对垄断结构还是反对垄断行为，都必须有法可依。依法禁止和防止垄断是市场经济条件下形成公平有效的竞争制度和竞争秩序的根本性措施。我国已经颁布施行的《反不正当竞争法》涉及反垄断的内容不多，已不能满足现实经济活动的需要。应该加快反垄断立法的进程，使反垄断法早日出台。同时，对相关部门的一些法规也需要及时进行修订。
第9版(理论)
专栏：思想纵横
说优势
刘学谦
在改革开放和发展社会主义市场经济的条件下，一个地区和部门要谋发展、求进步，就必须善于扬长避短、发挥优势。十六大报告多处强调发挥优势的问题，如充分发挥人力资源优势，走新型工业化道路；加强东、中、西部经济交流和合作，实现优势互补和共同发展；实施市场多元化战略，发挥我国的比较优势；等等。充分发挥优势，首先需要科学认识优势。
所谓优势，是指强于他人的形势、实力和条件。优势可分为自然形成的优势和人为创造的优势，前者如区位优势、资源优势等，后者如人才优势、政策优势等。
优势影响生命力和竞争力。在中华民族五千多年文明发展的不同历史阶段，由于中华儿女的辛勤劳动和创造，我国在科技、经济和文化等许多领域都形成了自己的优势，从而使中华文明在很长时期内一直走在世界前列。清朝末期，封建政权腐败，西方列强入侵，中国逐步沦为半殖民地半封建社会，导致优势丧尽，备受欺凌。今天，我们要实现中华民族的伟大复兴，从一定意义上说，关键是要在科技进步日新月异、综合国力竞争日趋激烈的形势下，努力形成并发挥自己的优势。同样，在社会主义市场经济条件下，一个地区和部门竞争力的高低固然取决于多种因素，但由人才优势、技术优势、产业优势等构成的经济发展优势则是最重要的。只有不断形成自身的经济发展优势，竞争力才会得到不断提升。
优势在于发现和利用。有优势而不能发现或得不到利用，等于没有优势。发挥优势，前提是发现优势。优势存在于事物的内部结构和发展过程中，很多优势并不是自然呈现的，不是一下子就能发现和认清的。优势具有可变性和比较性：一方面，它是变化发展的，原来也许没有多少优势，但随着事物的发展，优势可能变得多起来；也有一些方面现在是优势，将来也许不是优势。另一方面，它又是相比较而存在的，和某一对象比是优势，和另一对象比可能就不是优势；在一定范围内是优势，在更大范围可能就不是优势。所以，发现优势，必须具有辩证全面的思维和与时俱进的观念，不能坐井观天、自以为是，而要跳出自我、善于比较，在发现的基础上加以利用。
优势可以创造和创新。优势既然是发展变化和相比较而存在的，在于发现和利用，那么，通过主观努力，就可以取长补短，形成优势。没有优势可以创造优势，有了优势还应创新优势，在不断创造中形成优势，在不断创新中发展优势。在解放战争中，我军的装备远不如国民党军队，但在人民群众的大力支援下，通过集中优势兵力、各个击破等战略战法，最终打败了国民党军队。这是创造优势的典范。在改革开放初期，一些地区的优势并不明显，但他们善于抓住机遇，不断创新优势，进一步形成了人才、环境等新优势，推动了经济社会发展。这是创新优势的例子。当然，无论创造优势还是创新优势，都必须在认识和把握客观规律的基础上进行。否则，违背规律，一味蛮干，不但不能创造和创新优势，可能还会受到规律的惩罚。
认识和发现优势，创造和创新优势，目的是发挥优势、促进发展。充分发挥优势，有三个条件是必需的：首先是正确领导。一个地方优势发挥得好不好，关键在领导。高素质的领导干部和领导班子总是善于认识和发现优势，努力创造和创新优势，靠优势赢得主动，促进发展。领导干部不断提高科学判断形势的能力、驾驭市场经济的能力、应对复杂局面的能力、依法执政的能力、总揽全局的能力，这是发挥优势的基本条件。其次是聚集人才。发挥优势必须有大批的优秀人才作支撑。千方百计地吸引和集聚人才，积极营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的良好氛围，这是发挥优势的关键环节。再次是形成合力。发挥优势是一个系统工程，充分调动各方面的积极性和创造性，凝聚广大群众的智慧和力量，这是发挥优势的重要保证。
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专栏：
正确理解创新 科学进行创新
李升泉
创新是一个民族兴旺发达的不竭动力，也是人类历史发展的一个鲜明轨迹，人类社会艰难前行的历史就是一部不断创新的历史。正是一代又一代人不断进行的理论创新、科技创新、制度创新和其他创新，推动着人类社会的不断进步。凡是社会处于大发展时期，必然是一个提倡创新、崇尚创新并且需要创新的时期。当前，我国已进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，党中央向全党提出了不断创新、推进改革、加快发展的要求。这就需要正确理解创新的内涵，理清创新的思路，激发创新的动力，科学地进行创新。
创新的基础必须真实。创新的过程在本质上是一个求真和求实的过程，真实是创新的基础。在某些情况下，创新并不表现为在形式上的某种超越，而是表现为用真实去纠正虚假，用科学去克服谬误。这种创新同样是对现实的变革，它实现的是真实的回归，因而是一种更加需要勇气和胆识的创新。在求真求实的基础上推进事物的发展，不仅要对事物的发展方向和前进道路有正确的认识，而且需要改变人们业已形成的对事物许多不正确的认识，改变人们的某些思想观念和习惯做法，这就需要有更加敏锐的眼光和大无畏的精神。这种创新更为曲折、更为艰难，其意义也更巨大。事实上，在许多时候，创新表现为对那些虚假过时而与实际不相符合的认识、观念和行为的反思与纠正。人类社会的发展，曲折前行是它的常态，径情直遂的通衢大道是不存在的。因此，一切创新的行动都必须建立在真实的、符合实际的基础之上。只有这样，创新才是切实可行、真实可靠的，这样的创新才能对事物的发展和前进起到积极的促进作用。
创新的动力是发现问题和解决问题。创新不是凭空的主观臆想，更不是随心所欲，而是客观事物发展的必然要求。也就是说，创新虽然对人的主观能动作用提出了很高的要求，但它在本质上是唯物论的反映论而绝不是唯意志论。其具体体现就是，创新必须首先是为了解决问题，或者说是以解决问题为出发点的。创新所面对的问题，是一种包含和反映着新的因素的问题，只有对这类问题加以切实解决，才能使事物的发展出现一个崭新的面貌。这就需要我们对面对的各种问题进行全面而深刻的分析，找出事物发展过程中的根本症结，有针对性地采取措施去克服阻碍事物发展的旧的因素，培育和壮大有益于事物发展的新的因素，从而实现创新的目的。
创新的着力点是促进事物发展的阶段性嬗变。如果一个事物循着它的本来的发展路线进行，排除了人的主观能动性的话，那是谈不上创新的。创新既不能离开事物发展的规律，但同时更体现在通过人的主观能动性来促进其发展，加速其从量变到阶段性质变的过程。这个过程，体现了人们对事物规律性的深刻认识，体现了对事物发展方向的把握，体现了对事物发展的阶段性量变速度的洞悉。在此基础上作出促进事物在量变中实现质的升华的决策或措施，就是创新的着力点之所在。
创新的关键是要尊重事物发展的条件性和局限性。任何事物的发展和进步都有一定的条件性和局限性，正确地认识和科学地利用这种条件性和局限性，也就是科学地把握事物发展的度，是决定创新是否正确、能否成功的关键性因素。创新的实质是抓住事物内部的某种体现着发展规律的新的因素，通过促进这种新的因素的成长，来实现事物发展的阶段性嬗变。当条件已经具备时，要抓住时机，采取果断措施，加快事物的发展速度，否则就可能失去加快发展的机遇而陷入被动。但如果事物正处于一个相对稳定的发展时期，还不具备促使其发生阶段性嬗变的条件时，硬性地采取一些所谓的创新举措，不仅不能加快事物的发展，而且可能破坏事物发展的正常进程，延缓其发展，得到与初衷相反的效果。同时，明确事物发展的条件性和局限性的意义还在于，创新必然是一个渐进的、不断的过程。条件性决定了创新的渐进性；局限性则决定了创新的连续性，创新意味着局限的不断被打破和事物的不断向前发展。
创新的方法论原则是着眼整体、注重系统。任何事物都是由多层次、多要素、多方面相互联系而构成的有机系统。创新的目的是推进事物的发展，这就要求注重事物的整体性、系统性。一定要看到，我们面对的世界是一个整体性的，相互联系、不断运动的世界。经济工作、科技工作、文化工作、军事工作等都是一个个系统工程，其中涉及的各部门、各方面、各项工作，都是有机联系、相互制约的，都是整个链条上的环节，每一方面都与其他方面相互影响，各个环节都十分重要。所以，进行创新必须着眼于整体，着眼于系统。否则，不仅不能促进事物的发展，反而会使事物发展的内在规律被打破，出现更加混乱的局面。
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专栏：
建设先进的企业文化
孟凡驰
建设先进的企业文化，是大力发展社会主义文化、建设社会主义精神文明的重要组成部分，也是学习贯彻十六大精神与“三个代表”重要思想的必然要求。先进的企业文化，能够激发员工的积极性主动性，促进企业的发展进步和人的全面发展。
实施人本化管理，充分发挥员工的主观能动性。建设先进的企业文化，应以人为中心，在企业内部努力营造有利于员工充分发挥创造才能的文化环境。企业文化建设要关注人在生产经营过程中的地位与发展，注重启发人的能动性和自觉性。在现代企业管理和人力资源开发工作中，应着重从尊重员工、分权经营、善待顾客等方面，体现人本化管理的原则。当然，进行人本化管理，并不意味着否认企业对物质利益的追求，它强调的是企业在追求利润与产值的同时，充分尊重员工的意愿和利益，发掘员工从事生产经营的积极性与主动性。
培养团队精神，实现个人聪明才智与集体创造能力的和谐统一。在建设先进企业文化的过程中，应强调平等原则、团队精神、民主管理。在现代化大生产的条件下，企业内部的分工越来越精细。这就要求现代企业的管理者和员工必须具备较强的合作能力，而合作能力只有通过相应文化氛围的培育和相应价值观的陶冶才能养成。团队精神的养成是形成合作能力的基础。在知识经济的条件下，企业员工只有相互协调，才能整合各类知识资源，形成合力。没有团队精神的支持，团队不可能成功，个人也可能失败；没有个人的首创精神，团队就会失去发展的动力和主体。团结协作是完成工作最有效的形式之一，团结协作的工作环境可以使人们的心情更加愉悦，可以促使个人的进步，加快人的全面发展。
提供良好的个人发展条件，促进组织与个人和谐共进。积极为员工提供良好的发展机会与条件，会使企业与个人保持良好的协调关系，促使员工的潜在积极性得以充分释放，实现人力资源的自主开发，降低管理成本，提高管理效率。有些企业只考虑组织的利益，对个人的成长漠不关心，与员工的关系只建立在有形的经济契约之上，员工也就只满足于完成与自己利益相关的那部分工作。如果企业缺乏良好的个人发展环境，员工们就会在心理和感情上与企业格格不入，也就没有主动进取精神，甚至会与企业“毁约”，“跳槽”而去。反之，如果企业主动地为个人设计前程，个人积极地为企业献计献策，就会形成高效率的环境与和谐共进的局面。
启发企业家的文化自觉，优化企业内部文化环境。文化自觉，是指企业家对企业存在价值和经营管理的终极目的的思考，是对企业经济工作的文化内涵和文化意义的理解，是运用文化规律于管理之中的理性自觉。企业家的文化背景是企业文化形成的基础之一。有文化自觉的企业家，会把自己在人生旅途中形成的价值意识以及自己的文化背景引入企业之中，他的价值观和人生哲学会成为企业价值观和经营管理理念的重要组成部分。企业家的个性和作风，企业家的信念和行为方式，都会影响企业文化特色的形成。一个优秀的现代企业领导者，应该熟悉市场经济的运行规律和法则，诚实经营，依法纳税；应该具备良好的专业素养和人文素养，善于在企业内部营造和谐统一、团结向上的文化氛围，形成鲜明的企业文化特色。
建立科学的分权机制，在企业内部形成积极的合作关系。对大多数企业来讲，上下级之间的冲突与紧张关系并不是来自外部因素的影响，而是来自内部的权力分配。权责过于集中，使下一级人员往往将责任推到上级身上，而上级总是责备下级人员的能力和水平有限。企业家要善于实施分权化管理，这样能有效地避免冲突和紧张关系。实施扁平式管理体制，减少管理的层次，避免对下级管理的过多干预，有利于在上下级之间建立积极的合作关系，鼓励全体员工参与管理，做到人尽其才。
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专栏：书刊评介
研究中外行政制度的新成果
——评《中外行政制度比较》
朱立言
张立荣撰著的《中外行政制度比较》一书，最近已由商务印书馆出版。该书具有以下特点：
分析框架有创新。新中国成立后，特别是改革开放以来，学术界推出了不少有关中外行政制度比较研究的成果，为促进中外行政制度相关问题的研究作出了积极贡献，但在分析框架上尚需进行新的探索。该书从“行政制度类型”、“中央行政制度”、“地方行政制度”、“中央与地方的行政关系”、“政府行政过程”、“行政制度改革”等六个方面确立分析框架，是比较科学合理的，具有一定的创新性。
研究视野较开阔。理解中国行政制度的特色，进而把握其本质，需要把它置于世界各国行政制度的大背景之下。作者认为，世界各国的行政制度具有社会政治现象的共同特征，因而是可以进行比较的。该书在每个章节都把中国行政制度与外国行政制度详加比较，借以阐明中国行政制度的特点。这种以外国行政制度为参照的研究方法，为科学揭示中国特色行政制度的本质特征提供了较为广阔的研究视野。
理论探索有突破。该书从绪论到正文各章所讨论的问题，几乎都是当前学术界所关注的重要理论问题。对于这些问题，作者提出了自己的见解，其中一些结论是对已有成果的突破。例如，作者认为，比较研究中外行政制度的起点和基点，是对众多而复杂的行政制度加以分类，而已有的几种分类法都存在一定的缺陷，即只对某些行政制度进行了分类，而没有形成统一的分类标准。鉴于此，作者提出应根据国家元首、立法机关与行政机关的关系以及行政组织形式上的特征，把行政制度划分为内阁制、总统制、半总统制、委员会制和人民作主制等五种类型。这一见解，具有一定的独到性。