第13版(民主和法制周刊)
专栏：立法聚焦
面对非典，上海市人大常委会在不到一个月的时间里，连续修改和制定了两部地方性法规：《上海市市容环境卫生管理条例》和《上海市控制传染性非典型肺炎传播的决定》。对随地吐痰等不文明行为加大处罚力度，罚款最高额从原来50元上升到200元——
非常时期的特别立法
本报记者 吕网大 王伟健
突如其来的非典改变了人们的生活，也带来了某些属于法律范畴的问题。上海市人大常委会为适应形势需要，在不到一个月的时间里，连续修改和制定了两部地方性法规：《上海市市容环境卫生管理条例》和《上海市控制传染性非典型肺炎传播的决定》。新法规的出台，符合实际和大众要求。
5月上旬，上海有关部门曾对一市民进行医学观察，但本人及其家人不配合甚至恶言相加。街道、居委会工作人员打了30多个电话劝说，救护车出动了3次，最后才将其接走。上海市政府有关防治非典的通告公布以来，一些单位和个人在执行过程中不予配合，甚至有人隐瞒疫情，给非典防治工作增加了难度，对公众健康造成了威胁。为此，不少市民和人大代表致信致电市人大常委会，要求通过立法控制非典的传播。
在认真调查研究和广泛听取意见的基础上，5月14日，市人大常委会通过了《上海市控制传染性非典型肺炎传播的决定》，据此，以下行为将受到严惩：拒绝隔离治疗者予以强制执行、隐瞒病情者予以警告并处罚款、逃避查验者予以警告并处罚款、扰乱社会秩序者依法予以惩处。这项决定着眼于上海实际，为防治非典工作提供了具有可操作性的法律依据。一些在社区基层抗击非典第一线的街道居委会委员、村干部认为，决定的颁布是在关键的时刻下了一场及时雨，为落实防治非典工作撑了腰。
此前，市人大常委会召开第三次会议，专门审议修改了《上海市市容环境卫生管理条例》，规定从4月25日起，对随地吐痰等不文明行为加大处罚力度，罚款最高额从原来50元上升到200元。这项规定实施以来，促进了人们的环境卫生意识和法制意识的提高，收到了较好的效果。
在上海市中心人民广场，记者见到了城市监管执法队队员吴晔，他和其他队员的工作职责是保证广场环境卫生，对违反市容环境卫生管理条例的行为包括随地吐痰等不文明行为进行制止和处罚。吴晔说，从4月25日到5月中旬，只处罚了十几例随地吐痰的行为，其中一例被罚款200元。
市人大法制委员会主任委员谢天放表示，此次罚款额度的提高是有立法和实践基础的。他认为，对随地吐痰这一不文明行为的罚款力度，是随着人们对它的危害程度认识的加深而不断提高的。据了解，上海1984年第一次将禁止随地吐痰列入政府规章时，规定的罚款是0.2元。到了1988年甲肝大流行时，禁止随地吐痰的规定也从政府规章升格为地方性法规的规定，处罚额度从0.2元上升为10元。去年4月，上海制定地方性法规，处罚增加到50元，充分体现了全市对文明习惯的重视。
上海市人大城市建设环境保护委员会主任委员关壮民在修改条例的说明中说：“为更加有力、有序、有效地做好非典及其他传染性疾病的防治工作，有必要对一些不文明、不卫生的行为，尤其是随地吐痰等易导致细菌传播的行为加大处罚力度。”他的提议得到了委员们的赞同。朱冰玲、孔长明等委员指出，在当前防治非典的工作中尤其要强调每个人都要养成良好的卫生习惯，罚款力度的加大，实际上是要向全体市民发出警示：预防疾病要从小事做起，从自身做起。
上海市建委城建监察处负责人也认为，新处罚标准执行以来，新条例得到了广大市民的支持，“从1984年到现在，市民的素质得到了提高，随地吐痰的现象越来越少。新条例实施以后，市民对随地吐痰的行为也愿意出来为执法人员作证。”
谈到在非典流行时期的立法工作，上海市人大法制委员会一位负责人特别指出，在应急情况下政府的行为有其正当性，面对未知领域法律的滞后有它的合理性，这在世界各国都是相同的。发生非典疫情以来，有的国家紧急修订了《传染病防治法》，有的没有发生疫情的国家也启动了相关法律的制订程序，所以法律的超前性和滞后性是相对的。（附图片）
图为一名行人从上海街头的“请勿随地吐痰”宣传牌前走过。（李江松摄）
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专栏：各界人士看条例
体现责任政府内在要求
国家行政学院研究室主任、教授 袁曙宏
《突发公共卫生事件应急条例》对政府责任做出了明确规定，体现了建设责任政府的内在要求。一是行政信息报告、公开和发布制度。行政信息公开是政府取信于民，高效有力地处置突发公共卫生事件的前提和基础。处置突发公共卫生事件，既要求政府必须及时、充分、准确地掌握疫情及其相关信息，也要求政府必须让公民及时、充分、真实地了解。二是行政紧急处置制度。为了最大限度地保护绝大多数公民的生命安全，以及维护国家利益和公共利益，必须授予行政机关以紧急处置权，并对一些公民、法人的某些权利进行必要的限制甚至暂时剥夺。当然，行政机关行使紧急处置权必须以有效控制突发公共卫生事件为限度，不得滥用权力，必须依法行政。三是严格的行政责任制度。这次抗击非典过程中各级政府强化行政责任，严厉惩处违法失职者的举措深得人心，有力地证明了各级政府对人民的高度负责，充分反映了责任是行政权力的核心和本质的正确理念。
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专栏：各界人士看条例
建立相关法律法规体系
中共北京市丰台区委政法委常务副书记 杨永华
《突发公共卫生事件应急条例》的制定和实施，充分体现了依靠科学、依靠法制的精神。条例对传染病防治法等有关法律规定作了进一步的明确和细化，为政法机关严格依法防治非典、维护社会稳定提供了更具可操作性的法律依据。如条例规定，在突发事件中需要接受隔离治疗、医学观察措施的病人、疑似病人和传染病病人密切接触者在卫生行政主管部门或者有关医疗机构采取医学措施时应当予以配合，拒绝配合的，由公安机关依法协助强制执行；再如传染病防治法中追究刑事责任是按照旧刑法的规定，而条例作出了依照现行刑法执行的规定。近日，最高人民法院、最高人民检察院又出台了相关司法解释。由此看，包括传染病防治法、条例和司法解释等，我国已初步形成了处置突发公共卫生事件相对完善的法律法规体系。
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专栏：各界人士看条例
责权利相统一的法规
湖南邵阳市人民政府 曾定保
作为一名参加防治非典的地方政府工作人员，我认为《突发公共卫生事件应急条例》的颁布十分必要，非常及时。一是有规。条例使人民群众进一步增强了法制观念，使各部门在处理突发公共卫生事件时有法可依；政府及其执法人员能果断处置，避免疫情的扩散和蔓延。二是有序。应急医疗卫生队伍和应急处理机制的建立，使突发公共卫生事件的处置更加规范化、制度化，具有可操作性。三是有责。条例明确了政府及其有关部门的法律责任，增强各级政府及其部门依法行政的责任感；明确了公众应当履行的职责和义务，不依法办事就要承担法律责任，使广大人民群众知道怎样配合和支持政府依法行政，确保突发公共卫生事件处置的顺利进行。
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专栏：各界人士看条例
维护人民健康的“防火墙”
解放军三○九医院护士 弓艳
作为战斗在抗击非典一线的医务人员，一直非常关注条例的制定和实施。
《突发公共卫生事件应急条例》的颁布非常及时，是维护正常社会秩序，战胜非典强有力的法律武器。条例的内容，在有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害方面，体现了一定的科学性、前瞻性和可操作性，为公众身体健康与生命安全筑起了一道“防火墙”。
在此次抗击非典的斗争中，虽然也暴露了我们在应对突发公共卫生事件方面存在的一些不足，但凡事皆有利弊。我们坚信，有了条例和传染病防治法这样的有力法律武器，社会各界与卫生部门一起相互配合，集中力量进行科学研究，群策群力，防微杜渐，那么，“偶然”和“突发”都将会在最小范围内得到解决。
目前，北京的非典患病人数正在不断下降，但抗击非典的形势依然严峻，我们要总结经验教训，深入贯彻条例，夺取最后的胜利。
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专栏：法治视窗
儿童节的祝福
图①、3岁的小雨桐住在北京市天坛西草市社区。父亲是民警、母亲是护士，都工作在抗非典一线，已经20余天未回家了。“六一”儿童节前夕，社区民警赵亮给他买了礼物，和他共度快乐时光。（吴宁摄）
图②、四川成都市锦江区人民法院和区教育局联合启动“校园法制辅导员”活动，法院选派了13名法官担任全区37所中小学及幼儿园的校外法制辅导员，指导和帮助未成年人提高法律意识与防范意识。5月21日，区法院法官王东（中）在给莲新中学的学生讲解法律知识。（新华社记者 孙恕摄）
图③、安徽省合肥市认真贯彻传染病防治法，加强预防，切实保护儿童身体健康。这是该市安庆路幼儿园小朋友们在老师指导下认真洗手。
（新华社记者 程华芳摄）
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专栏：法治论苑
由重典治痰说开去
沈峰
为防治非典，上海市最近出台市容环境卫生管理条例，对随地吐痰、便溺等一些不文明、不卫生的行为将加大处罚力度，罚款最高额将从以前的50元上升到200元。上海市此次出台的重典治痰的办法，目的是为了更加有力、有序、有效地做好非典及其他传染性疾病的防治工作，通过立法手段，完善机制，保护广大群众的身体健康，促进市民养成良好的卫生习惯，创造文明、卫生的城市环境，从而更加有效地防治非典。对于这一主张，笔者举双手赞同。
人的行为习惯有一个养成的过程。好的习惯，固然要靠教育灌输，但也要靠严格的管理和法律约束。只有做到执法必严，违法必究，而且令出法随，才能使安分守法者得到鼓励，欲行不轨者不敢越轨。久而久之，习惯成自然，遵章守纪也就会成为人们的自觉行为。
目前，我国部分地区发生非典疫情，党和政府高度重视，已投入大量人力、财力和物力进行防治。由于人体对非典型肺炎病原体没有免疫力，因而非典具有极强的传染性，严重危害人民生命健康。因此有效阻断非典的传染途径，刻不容缓。
据一项抽样调查显示，我国2／3的人承认有随地吐痰的习惯。随地吐痰不卫生，传染疾病，污染环境，这是基本常识，大多数人都知道，人们也不是不爱惜自己的生命，不是不想生活的环境整洁。但是为什么还是有那么多人明知故犯呢？年近八十的著名记者、旅美华人赵浩生先生在一篇文章中写道：随地吐痰好像是一种古已有之、于今尤甚的“国粹”。从我能认字的那天起，我就看到“请勿随地吐痰”的标语，至今七八十年还没收到效果。我以为，这其实是缺少重典治痰的手段。
据报道，香港特区立法会2001年7月通过《定额罚款（公众地方洁净罪行）条例草案》，规定对乱丢垃圾、随地吐痰、非法张贴和允许犬只粪便弄污街道的违法行为，实施定额罚款600港元，使港人对不随地吐痰有很好的自律。20世纪90年代初，韩国汉城市政府决定对吐痰者处以约合300元人民币的罚款，并增派大量警察监督。那时，只要随地吐痰者被抓住了，就要被处以约合人民币300元左右的罚款。结果，只一年时间，汉城随地吐痰的现象就几乎被杜绝了！而人们也逐渐懂得了保护环境的必要，纷纷开始自觉遵守不随地吐痰的行为准则。
看来，重典治痰有成功的先例。虽然国情不同，但我们也不妨从保护广大群众的身体健康为出发点，发动一个全民性的反对随地吐痰的运动，大张旗鼓的宣传教育伴以毫不手软的罚款措施。对随地吐痰的人，不妨罚得狠一点，罚得让他心疼。相信，重典治痰定会收到良好效果。
如今，我国防治非典工作正在进行，随地吐痰的不文明的“习惯”，直接成为非典的传染源。我以为，上海市在当前非常时期出台重典治痰的办法，无疑是正确和负责任的，值得借鉴。对于不道德的行为从严治理，遵纪守法就会成为人们的自觉。
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专栏：
合肥 开征集立法项目
本报讯 安徽合肥市人大常委会日前通过新闻媒体发出通知，公开征集未来5年地方立法建议项目。此举在社会上引起了强烈反响。一位市民在信中写道：“这一举措体现了新一届人大常委会改进和加强立法工作、提高立法质量、集中民智、体现民意的决心。”
此项活动收到有关立法建议项目33件，内容涉及维护市场经济秩序、城市建设管理、社会保障、教育、依法行政、公正司法、保障人民群众合法权益等方面。
经审议，在立法建议项目中确定了3项，即大气污染防治条例、控制义务教育阶段非正常辍学规定、中介组织条例列入了今后5年立法规划。（柳荐）
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专栏：
重庆 视察非典防治工作
本报讯 重庆市人大常委会5月上中旬组成视察组，分别对涪陵、武隆等17个区、县农村防治非典工作的情况进行视察。
人大常委会主任黄镇东指出，重庆市农村人口多，密度大，流动性强，外出务工人员多达530万人，目前返乡趋势明显，加之农村医疗卫生资源非常有限，防治非典的物资储备、基础设施和医疗条件相对较差。市人大常委会必须把防治非典工作作为当前的头等大事来抓，积极协助政府依法推行农村非典防治工作，要从“抓稳定、抓检测、抓监控、抓治疗和抓爱国卫生运动”入手，严防疫情向农村扩散。进一步严把入口关，着力健全和完善各项预防措施，加强农村非典防治工作，建立健全公共卫生突发事件应急处置机制和责任追究制。
（雷平）
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专栏：特别报道
呵护明天
——北京海淀法院少年法庭开展司法预防启示录
尚秀云 温小洁
未成年人犯罪逐渐成为突出的社会问题。实践证明，未雨绸缪，预防为主，才能有效地减少未成年人犯罪。北京市海淀区人民法院少年法庭成立15年来，在开展司法预防方面进行了有效的探索。
重在治本，坚持“教育、感化、挽救”方针
——15年来，少年法庭共审结未成年人刑事案2212件，依法判处少年被告人3456人，其中绝大多数后来自强自立，成为遵纪守法的公民，缓刑少年犯重新犯罪率不到1％。
根据《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》的规定，未成年人刑事案件的司法工作，实行“教育、感化、挽救”的方针；在刑法适用上，坚持“教育为主、惩罚为辅”的原则。海淀区法院一贯重视少年刑事审判工作。法官们怀着一片爱心，对失足少年像父母对孩子、老师对学生、医生对病人那样，教育、感化、挽救，使他们幡然悔悟，走向新生。
寓教于审，给孩子改过自新的机会——
15年来，少年法庭共判处5年以下轻刑的少年犯2142人，占未成年犯的62％。其中判处缓刑778人，占未成年犯总数的22.5％；定罪免刑60人，占1.7％；单处罚金38人，占1.11％。
在这些未成年犯中，有25人考上了包括清华大学、中国人民大学、北京理工大学、北京科技大学等大专院校；2人考上研究生；80多人考入了各类专业学校。
少年法庭特别注重与未成年被告人的法定代理人、学校以及所在街道的沟通，了解犯罪的主客观原因，并选准“感化点”作为突破口，使庭审教育成为有源之水、有本之木，促使犯罪的未成年人认罪悔改。少年法庭还主动邀请心理专家为未成年人提供心理咨询、辅导，帮助他们解开心中的疙瘩。
我国刑法规定：“已满十四周岁不满十八周岁的人犯罪，应当从轻或者减轻处罚。”据此，少年法庭提出了“大幅度轻判”的量刑原则，对未成年人犯罪比照成年人犯罪，体现出明显的量刑差距。从总体上讲，对已满14周岁不满16周岁的未成年人犯罪的刑罚，比照成年人犯罪裁量其刑罚的一半。对已满16周岁不满18周岁的未成年犯，比照成年人裁量其刑罚的1／3。
少年法庭对那些罪行较轻，主观恶性不深，偶然失足犯罪的少年，尽量判处非监禁刑如罚金刑、免刑、缓刑等，使他们在熟悉的环境中接受教育改造。同时，少年法庭还实行回访考察制。如对判处缓刑的少年坚持“十日悔罪书和缓刑少年接待日”制度，建立记载“犯罪原因、帮教情况、悔改表现、社会效果及跟踪回访情况”的缓刑帮教档案，召开缓刑少年汇报会，为确有突出悔改表现的缓刑少年减刑，为他们重新走向新生创造条件。
延伸视角，积极参与综合治理——
我国《未成年人保护法》实施以来，对于保障未成年人的合法权益，教育、挽救失足未成年人发挥了积极作用。但还需要制定配套法律法规，进一步强化这一法律的实施，尽快建立中国特色的少年司法制度。
为了从根本上预防未成年人犯罪，少年法庭将视角延伸至审判之外，充分发挥在社会治安综合治理中的优势。1996年以来，少年法庭先后与中央民族大学附中、北京105中等6所中学建立了法学共建关系，由少年法庭的审判人员担任学校的法制副校长。法庭还与报刊合作，开办“少年与法”、“警钟长鸣”等栏目，长期进行有针对性的法制宣传，增强中小学生的法制意识。
1999年和2002年，少年法庭还先后与海淀街道、西三旗街道办事处共建了“少年与家庭法制教育基地”，通过法官深入社区讲授法制教育课，举办“青少年法律知识教育夏令营”，参观少管所，举办模拟法庭，旁听审判，开展法律知识竞赛，召开“告别黑网吧，争做守法小公民”座谈会等，提高未成年人的法制观念和道德修养，增强其遵纪守法的自觉性和自我保护意识。