第9版(理论)
专栏：专家议专题
多样化：我国城镇化的基本特征
中国社会科学院研究员 牛凤瑞
由我国的特殊国情和世界经济社会发展的大趋势所决定，多样化是中国特色城镇化道路的基本特征。
城镇规模的多样化。我国幅员辽阔、人口众多，城镇体系的规模结构必然是大中小城市和小城镇协调发展。大中小城市与小城镇各自承担着不同功能，可以优势互补，而不可能相互替代。小城镇以其门槛低，与农业、农村、农民联系更为直接等特点，在吸纳农村剩余劳动力、推动农村经济社会发展等方面已经并将继续发挥重要作用。但小城镇规模小，集聚效益低，过高估计其作用将降低城镇要素整体配置的效率，使我国城镇化支付过高的分散化成本。所以，发展小城镇只能是城镇化进程的一个组成部分，应是有重点的发展，而不是重点发展。城市的规模取决于经济社会发展的客观需要以及自然资源的支持能力。当规模扩张的边际效益存在时，城市规模的扩张是不可遏制的。城市的规模效益和城市病都客观存在，但随着科学技术的进步、管理水平的提高和环保意识的增强，人类已经越来越有能力在取得城市规模效益的同时，根除或缓解城市病的负面影响。大城市不仅将继续是人居中心和经济增长的极核，而且仍将是知识、技术创新的中心和参与国际竞争的“航空母舰”。面对繁重的城镇化任务和经济全球化的挑战，我国不仅需要大大增加中小城市的数量，而且需要大大增加大城市的数量。
城镇布局的多样化。2000年我国设有建制市667座（不包括港、澳、台地区），平均每万平方公里国土面积设建制市0.70座。以云南腾冲至黑龙江爱辉之间的直线为界，西北地区每万平方公里建制市0.12座，东南地区1.40座，两者之比约为1∶12，城市空间密度呈极不均衡状态。但由于西北地区自然条件相对恶劣，人口稀少，东南地区自然环境较好，人口稠密，而且城镇布局与人口分布、经济发展水平呈密切正相关关系，因而若按每百万人口设置的建制市数计算，西北地区比东南地区高出1／3左右；按每百亿元国内生产总值设置的建制市数计算，西北地区比东南地区高115％。所以，若说我国城镇布局不均衡，更突出的表现是其与人口分布和经济发展水平的不均衡。在城镇化进程中，西北地区城镇数量当然会继续增加，但主要将是东南地区人口和经济大省城镇数量的增加。东南地区相对密集、西北地区相对稀疏的多样化城镇空间分布是经济社会发展和自然选择的结果，也是我国未来城镇布局的正常状态。在西北地区，城镇将沿河、沿江、沿交通干线呈串状分布；在东南地区，城镇除了沿海、沿江、沿交通干线呈带状密集分布外，还将呈现出不同层次的群状、圈状密集分布。
城镇化进程的多样化。城镇化进程大体上要经历初始、发展、成熟三个阶段。2002年我国城镇化率达39.1％，总体上处于城镇化加速发展阶段，但各地极不平衡。广东、辽宁等省已超过50％，甘肃、云南等省尚不足30％。由于各地生产力水平及其增长潜力、自然禀赋、人文历史的差异性极大，城镇化速度、发展阶段也将呈现多样化状态。综合分析各地支撑城镇化的条件，我国未来城镇化的大体进程是：京津沪已实现城镇化，并进入城镇化成熟阶段；广东、浙江等沿海经济发达省份在本世纪头20年将以高于全国平均水平的速度推进城镇化，并继京津沪之后成为较早实现城镇化的地区；东北三省城镇化基础条件较好，起点较高，实现城镇化的时间可能与东南沿海省份差距不大；河北、河南等人口大省的城镇化条件相对优越、潜力大，但起点低、任务艰巨，将在本世纪中叶实现城镇化；云南、贵州、甘肃等西部省份受自然条件和经济社会发展的制约，实现城镇化可能需要更长时间的艰苦努力。
农村人口进城方式的多样化。农村人口向城镇迁移是城镇化的基本内容。由于各地进城人口与城镇的其他要素配置的不均衡，在市场规律的作用下，农村人口就近进城与跨地区异地进城并存就成为必然。改革开放以来，东部地区的城镇快速发展，以劳务输出为主要形式的内地农村人口跨地区进入东部城镇已达数千万人，未来10—20年这种异地城镇化进程仍将继续。异地城镇化是劳动力在更大范围的流动，整体上优化了我国人口布局和城镇要素配置。与此同时，随着劳动力市场的形成，以小城镇人口向中小城市迁移、中小城市人口向大城市迁移为主流的城镇人口梯次和跨梯次迁移，也将成为城镇人口增加的重要形式。
城区扩展方式的多样化。城区是城镇发挥功能的核，我国实现城镇化要以现有城区的扩展为条件。从总体上看，因为我国人多地少，开发历史悠久，适合建设新城的区位已经不多，城区的扩展将主要是现有城区的扩张，同时伴有旧城改造。现有城区扩张，既有建设园区、开发区和卫星城以及组团布局等跳跃式扩张，也有现有城区“摊大饼”式向周边蔓延，从而形成城区扩展的多样化。新建城镇较易在高起点上起步，一步到位，但要有适合建城的区位条件，初始建设的成本较高，提高城市管理水平也需时日。旧城改造有利于节约城区占地，集约利用城区存量土地，但将增加单位建设投资，且需要协调好旧城改造与保持传统风貌以及文物保护的关系。卫星城、组团型的跳跃式城区扩张，有利于改善环境，提高居住质量，但要大幅度扩大城区占地，增加城镇运行成本。“摊大饼”式向周边扩张，对城区改善环境不利，但有利于减少用地增量。这些得失利弊，要求我们在选择城区扩张模式上必须针对不同城镇、不同时期的实际，进行全方位评估和多方案比较分析。
城镇产业结构的多样化。城镇产业要素禀赋的不同，决定了其产品（劳务）成本的差异。一个城镇的产业结构是各个产业依据自身要素禀赋发展的结果，而不是或主要不是政府设计的结果。在社会主义市场经济体制日益完善和经济全球化的背景下，由于生产地域分工规律的作用，并不存在普遍适合各个城镇的产业结构模式，各城镇的产业结构必然是多样化的。所以，城镇产业结构的调整既不能以第三产业比重的简单上升、第一或第二产业比重的简单下降为目标，也不能以发达国家和地区的现有产业结构为目标，而应以取得更高的比较利益为目标。是以矿产开发、加工制造业为主，还是以流通、商贸、旅游业为主；是以高新技术创新为主，还是以高新技术应用为主，一切应以各城镇自己的要素禀赋为转移。
第9版(理论)
专栏：专家议专题
既要积极推进 又要尊重规律
首都经济贸易大学教授 洪亚敏
十六大报告指出：“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”中国特色的城镇化道路“特”在哪里，为什么要坚持大中小城市和小城镇协调发展，如何认识推进城镇化过程中市场选择与政府规划的关系？今天刊登的这组文章，围绕这些问题展开了讨论。
——编者
改革开放20多年来，与持续快速健康发展的国民经济相比，我国城镇化的水平仍然较低，农村人口比重过大与农村劳动力过剩已成为制约我国经济发展的结构性矛盾。因此，积极推进城镇化，应成为全面建设小康社会的重要“抓手”。为了保证城镇化的顺利推进，必须做到既积极推进，又尊重规律。
城镇化是各种经济资源向特定空间聚集的过程。在推进城镇化的过程中，应当了解其对各种经济资源的需求，并在相关方面做好必要的准备。城镇化进程的快慢，首先取决于农村劳动力转移的规模与速度。按照规模经营的要求，我国实际需要的农业劳动力仅为4000万至5000万人。据此测算，在未来的20年中，将有3亿左右的农村劳动力流向城镇。若加上需要赡养的人口，则将有4.5亿—5亿的农村人口转入城镇。2002年我国的城镇化率达到39.1％，比前一年提高了1.4个百分点。这意味着当年新进入城镇就业的农村转移劳动力超过1500万人。与劳动力转移的规模相匹配，估计每年需要新投入3000亿—3500亿元的资金，新增城镇建设用地10万—15万公顷。对于如此庞大的资源需求，有关部门需要在政策和实施手段等方面做好必要的准备。
城镇的布局与发展进程主要是市场选择的结果。城镇的形成是各种经济资源高度聚集的过程，这些资源之所以会集聚于此区域而非彼区域，是基于对预期经济效益的比较。众多的资源拥有者对城镇区位优劣的判断与偏好，成为影响市场选择的重要因素，既会促使城镇的勃兴，也会无情地否定有违市场经济规律的城镇布局规划，并在很大程度上决定城镇的兴衰。有的地区盲目扩大城镇规模，随意兴建开发区、工业园，以至造成城虚、区荒、园空的事实，就是对此的最好注解。
城镇发展需要产业支持，企业对经营区位的选择与城镇产业的形成，又是市场选择的结果。在市场经济条件下，市场选择可以赋予城镇经济以旺盛的活力，并有助于其实现高效运营。换言之，市场通过比较筛选，能够选择具有潜在优势的企业乃至产业进入城镇市场，并促使城镇将潜在的资源与信息优势迅速转化为现实的经济优势，进而有更大能力吸纳更多的生产要素，特别是吸引相对廉价的农村剩余劳动力进入城镇，从而在良性发展中迅速扩大城镇规模，提高城镇经济的运营效益。反之，如果没有优势产业的进入与快速发展，城镇的运营就缺乏足够的动力，也就无法提供更多的就业机会，无法吸纳农村剩余劳动力到城镇就业。因此，在推进城镇化过程中，应正确处理市场选择与政府决策的关系。政府应当在规范市场经济秩序中扮演重要角色，尊重市场选择，为企业的顺利落地、生根和发展并最终形成强势产业提供优质服务，并依法管理城镇，使之规范发展，减少因市场无序而增加的交易费用。各级政府在制定城镇发展规划时，需要认真了解各类经济资源所有者的评价及选择意向，了解的对象不仅包括资金的所有者，也包括劳动力和土地的所有者，因为他们的选择同样关系到城镇的兴衰。政府城镇规划的作用，在于正确把握市场选择的机理，创造良好的经营环境与发展条件，实施适度的政策引导，切不可凭主观臆想任意布局，也不可操之过急、揠苗助长。
城镇化需要新增建设用地。我国土地分为国家和农村集体两级所有。集体土地不仅是农民的主要生产资料，而且还具有一定的社会保障性质。随着城镇的扩大与新建，客观上需要将一部分农村用地转为城镇建设用地。以往城镇新增建设用地的取得都是采取国家征用，并支付相应的征地补偿款，然后将土地从集体所有转为国家所有，再以有偿出让或划拨的方式交给企业或单位使用。改革开放以来，城镇发展加速，对建设用地的需求日趋增大，一些城镇郊区的集体农地相继变成繁华的城区。城镇建设用地的市场价值与征地补偿款之间现实存在的价差，使得部分地区特别是城乡结合部的农民不愿将集体所有、个人承包的土地，以国家征用的方式让与开发商或其他工商企业经营获利，而希望以本集体自营或与其他经济组织合作经营的方式，分享土地改变用途后的增值收益。在部分城镇郊区，因征地补偿引发的矛盾日益增多。由此导致的直接后果是地价越来越高，征地拆迁的难度越来越大，土地前期开发的周期也越来越长。此外，由于土地征用补偿费普遍偏低，在农村剩余劳动力的就业与社会保障方面也存在难以回避的问题。因此，如何改革和完善现行征地制度，就成为推进中国特色城镇化过程中需要认真思考的一个问题。
第9版(理论)
专栏：专家议专题
实行多元协调发展的城镇化模式
中国城市发展研究会副理事长、教授 朱铁臻
加快城镇化进程需要正确的战略指导。关于中国特色的城镇化模式问题，理论界争论颇多，其焦点在于是以发展大城市为主还是以发展中小城市或小城镇为主。我认为，崇小抑大或崇大抑小都不符合城镇化规律，我国的城镇化模式必须从我国人口密度要求，工业化、信息化发展要求，服务业成长要求，国土利用效率要求以及经济全球化要求出发，适应自然条件和经济社会发展的需要，宜大则大，宜小则小，大中小城市和小城镇并举，多元协调发展。
过去我们曾长时期强调严格控制大城市发展，甚至中等城市的发展也受到制约，这使一些具有良好发展条件的大中城市得不到应有的发展，并造成城镇化滞后。实际上，大城市、特大城市的超前发展是世界城镇化的一般规律。大城市、特大城市是推进现代化的主体，是国民经济的精华所在，也是一个国家参与全球经济竞争的支撑力量。当前，我国大城市的发展还有相当大的空间，特别是中西部地区还缺少足够的大城市和中心城市。所以，应适当加快大城市的发展，增加大城市的数量及其比重。
在强调发展大城市的同时，有条件的中小城市合理地扩大规模也是必要的。不同规模的城市是一个有机整体，城市规模结构是具有等级、共生、互补、高效和严格“生态位”要求的开放系统，大中小城市都应在统一规范下得到合理发展。我国需要建设一批具有国际竞争力的大城市、特大城市和大城市圈，同时也需要建设一批富有特色、专业性强、人居环境适宜的中小城市和城市群、城市带。应当看到，不同类型的城市具有不同的功能和吸引力，大城市具有中小城市不可替代的作用，中小城市和小城镇也具有大城市所没有的特色。由于各地资源、环境、经济、科技、文化等条件不同，城镇化模式和城镇发展规模不可能千篇一律，特别是不能盲目追求城市规模的扩大。城市做大做强，关键在于提高城市的实力和竞争力，完善城市功能，搞好产业发展。
城市圈的发展模式，在我国未来城镇化发展中可能成为最有效率和效益、最切合实际的一种形式。它是指以大城市为核心带动周边众多中小城市、小城镇发展，形成具有紧密互动关系的城市群或城市带。通过建立若干城市圈，可以实现经济发展在空间上的多极带动，使大中小城市合理分工，协调发展。在城市圈范围内，中心城市发挥辐射和带动作用，中小城市为大城市提供功能配套和支持；既保持城市群落中每个城市的相对独立性，又打破行政区域的分割与封闭，组成紧密联系的社会经济网络，优势互补，资源共享，协调发展；依靠经济的、市场的手段来配置资源，减少行政和人为因素的干扰，使城市系统灵活而有生命力。在形成城市圈的过程中，应避免以大吞小的现象，不要把周边城市都强行划进中心城市的管辖范围，大中小城市之间应是独立、平等的。
对城镇化还有一个认识误区，即认为城镇化的结果是全国城镇要均衡分布、均衡发展。因此，有的地区出现了不顾条件，盲目铺摊子，小城镇遍地开花的现象。城镇化滞后于工业化固然不好，但片面追求城镇化的速度和城镇数量也不行。首先，规模经济、集聚效应是城市的根本特点。不同地区由于自然资源条件、经济发展水平和发展阶段、区位条件等存在较大差异，城镇布局在时间、空间、速度等方面必然是非均衡的。有研究表明，小城镇的镇区人口至少要达到3万人以上，才能正常发挥集聚功能。十六大报告指出：“发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础，科学规划，合理布局，同发展乡镇企业和农村服务业结合起来。”这就是说，小城镇的发展应当有重点，因地制宜，相对集中，形成规模。其次，城镇化不能依靠行政性措施，而应充分发挥市场机制在人口向城镇迁移、要素向城镇集聚以及城镇内部结构调整和外部扩张等方面的基础性作用。城镇化不是单纯的农民进城和户籍问题，不是简单的人口转移，不能互相攀比，更不能下硬性指标。第三，城镇化不能单凭热情和主观愿望，它是需要成本的，要精打细算。小城镇的发展必须靠产业推动，兴镇先兴业，兴业才能强镇。城镇化的本质在于经济生活空间的转移、经济增长方式的转变，是文明的进步过程。人口集中是城镇化的表面特征，生产方式的变更才是城镇化的内在动力。只有解决好产业发展和就业问题，让农民进城后有事可做、有钱可赚，而且比种田赚得多，他们才可能在城镇定居下来，城镇化才能顺利推进。
第9版(理论)
专栏：学习通信
党内民主是党的生命
张山
党的十六大提出“党内民主是党的生命”这一重要论断。这一论断把民主视若党的生命线，进一步深化了我们对党内民主极端重要性的认识，必将对全面推进党的建设新的伟大工程产生重大作用。
党内民主是加强和改善党的领导的根本之策。建设中国特色社会主义事业是一项崭新的伟大事业，这一事业的成功离不开党的领导。实现党的领导就必须改善党的领导，提高党的领导水平和执政能力。民主是解放思想的重要条件。只有发展党内民主，才能在全党形成认真学习的风气、民主讨论的风气、积极探索的风气和求真务实的风气，广大党员才能敞开思想、畅所欲言，敢讲真话、讲实话、讲心里话，充分表达新的见解、新的观点、新的思想，从而形成生动活泼的政治局面。民主是凝聚力量的强大纽带。只有发展党内民主，才能把全体党员的积极性、主动性、创造性充分调动起来，把全党的智慧集中起来，把全党的意志凝聚起来，使广大党员积极投身于党的事业，形成推进中国特色社会主义事业的强大力量。民主是决策科学化的重要一环。只有发展党内民主，充分听取党员和下级党组织的意见，才能集思广益，群策群力，使决策科学化、民主化，保证党所制定的路线、方针和政策的科学性，使党和国家的事业始终沿着正确的方向前进。民主是实行党内监督的有力武器。只有发展党内民主，才能形成良好的氛围，使全党始终拿起批评和自我批评的武器，开展积极的思想斗争，对领导干部实行切实有效的党内监督，不断提高解决自身问题的能力，从根本上预防和解决腐败问题，从而保证党对国家经济建设和其他各项事业实施正确的领导。
党内民主是实现和发展人民民主的前提和导向。十六大报告指出，党内民主“对人民民主具有重要的示范和带动作用”。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是我们党始终不渝的奋斗目标。发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求。共产党执政，就是领导和支持人民掌握和行使管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，就是发展人民民主。而发展人民民主，首先必须发展党内民主。我们党是执政党，执政党内的民主状况会对全社会的民主状况产生极大的影响。党内民主生活正常，党员领导干部有民主意识、民主习惯和民主作风，以身作则，就会影响和带动自己所在的工作领域形成良好的民主风气。相反，如果党内民主生活不正常，领导干部搞一言堂、个人决定重大问题、家长制，势必处理不好与党外干部和群众的关系，更谈不上保证和发扬人民民主的问题。从这个意义上说，党内民主是发展人民民主的关键。只有积极发展党内民主，才能有力地推动人民民主的发展，建设高度的社会主义政治文明。
党内民主是党的事业兴旺发达的重要保证。党内民主是党的生命，这是总结党的历史经验教训得出的科学结论。在我们党80多年的历史上，不乏重视发扬党内民主，善于集中全党集体智慧，形成既有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面，从而使党的事业不断从胜利走向胜利的成功经验，但也有党内政治生活不正常，权力过分集中，家长制作风盛行甚至破坏党内民主，从而给党和人民的事业带来惨重灾难的教训。事实表明，什么时候党内民主坚持和发扬得好，我们党和党所领导的事业就充满生机与活力；反之，党的事业就会遭受严重挫折。能否发扬党内民主，直接关系到党和国家政治生活的全局，关系到党和人民事业的兴衰成败。没有党内民主，就没有党的兴旺发达。
第9版(理论)
专栏：
实现政府管理现代化的必由之路
——关于电子政务建设的几点思考
朱步楼
党的十六大对加快推进信息化特别是电子政务建设提出了新要求，明确提出要“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务”。加快电子政务建设是贯彻落实十六大精神、深化行政管理体制改革的重要内容，也是实现政府管理现代化的必由之路。
以战略眼光看待电子政务随着信息技术的发展，特别是互联网技术的普遍应用，电子政务建设已成为提升一个国家或地区综合竞争力的重要因素。我们必须以战略的眼光看待电子政务建设，把它摆上重要议事日程。
电子政务建设是引领政府管理体制变革的创新工程。电子政务建设，不是简单地将政府面向企业和公众的服务移到网上就可以实现的，而是通过运用现代信息技术推进政务改革和政府管理体制变革的创新工程。实践证明，在信息时代，电子政务是现代政府治理不可或缺的工具。当前，我国已进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，市场化、城镇化、国际化、信息化相互促进，迫切要求发展电子政务，逐步形成新型政府管理模式，降低行政成本，提高工作效率，加强管理，增强服务功能，全面提升行政能力。
电子政务建设是提高应对加入世贸组织挑战能力的基础工程。经济全球化的发展和我国加入世贸组织，对政府管理体制及行为方式提出了新要求。按照世贸组织的非歧视原则、透明原则和法制统一原则，政府必须提高政策透明度和公众对政务的参与度，建立良好的法制环境和投资环境。加强电子政务建设，有利于更好地适应世贸组织规则，建立更加廉洁和开放透明的政府、更有效率和服务能力的政府、更负责任和依法行政的政府，从而更好地发挥政府的公共职能。
电子政务建设是推动国民经济和社会信息化的龙头工程。信息化是世界潮流，也是我国加快实现工业化和现代化的必然选择。政府是最大的信息拥有者和电子信息技术的最大使用者，电子政务几乎覆盖了信息技术、信息内容、信息服务等产业的所有领域，是我国实现信息化的一个重要方面和推动力量。
电子政务建设是造福群众的民心工程。执政为民是党和政府工作的根本出发点。加强电子政务建设，服务型政府的理念将借助网络手段得以实现，以更有效率的行政流程为人民群众提供更广泛而便捷的信息和服务，政府在公共管理中的服务者的角色将得到强化。公众可以通过互联网快捷方便、及时准确地了解政府机构所制定的相关政策法规以及一些重要的信息。政府在制定政策、做出决策的过程中，也可以通过网络让更多公众参与，推动政府决策的科学化、民主化。电子政务的开放性还能大大减少腐败现象的滋生，有效堵塞管理漏洞，进一步密切党群和干群关系。
以全局观点发展电子政务20世纪80年代以来，我国各级政府机构积极推进电子政务建设，取得了可喜成绩。但从总体上看，我国电子政务建设尚处在起步阶段，存在一些急需解决的问题，如电子政务建设目标不够清晰，电子与政务存在脱节现象；缺乏统一规划，标准不统一；没有互联互通，安全可靠性差；数据库建设滞后，信息共享基础薄弱；法规、标准、培训等基础工作跟不上网络和应用发展的需求；等等。对此，应采取切实有效的措施加以解决。
坚持统一规划，分步实施。立足全局和长远，制定总体规划，科学设计电子政务整体构架。要明确工作重点，分清轻重缓急，对那些社会需求大、经济和社会效益明显以及基础性、全局性的项目，集中人力、物力、财力，加快建设步伐。正确处理上下左右的关系，充分发挥各方面的积极性，确保互联互通、资源共享，避免重复建设，防止各自为政。
把握需求导向，以应用促发展。电子政务的生命力在于应用。必须紧密结合政府职能转变和管理体制改革，着眼于政府业务和人民群众的需求，把网上办事、政务公开作为门户网站建设的重点，对面向公众服务的办事项目，规范业务流程，简化工作环节，让企业和群众享受到电子政务的便利。
应加强数据库建设，提高信息资源的开发利用水平，为社会提供有价值的信息咨询服务。
强化辐射功能，拉动信息产业发展。电子政务建设为信息产业的发展带来了巨大的市场空间。各地应抓住机遇，制定相关政策，推动电子政务建设走产业化运作之路。要注意把重大建设项目与培育骨干企业、应用开发与振兴软件产业、信息资源开发和政务系统运行维护与发展信息服务业结合起来，在符合标准的条件下，优先使用国产设备和软件，以带动我国信息产业的发展。
注意防管结合，保障安全运行。正确处理发展与安全的关系，综合平衡成本和效益。一手抓电子政务建设，一手抓网络与信息安全；一手抓安全技术手段开发，一手抓安全规章制度的建立与完善。根据电子政务建设的不同阶段，采取相应的安全措施和手段；按照政务公开和国家安全的要求，科学合理地划分信息保密等级。