第2版(要闻)
专栏：
健全和完善社会主义市场经济下的公共财政和税收体制
——在全国财政、税务工作会议上的讲话
李岚清
（2002年12月26日）党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，部署了经济、政治、文化和社会各项事业发展的战略任务。财税工作要按照党的十六大精神和“三个代表”的要求，继续大力推进社会主义市场经济公共财政建设，不断完善税收制度，在实现全面建设小康社会奋斗目标的进程中发挥更大的作用。
一、五年来财税工作取得了显著成效
1998年以来，各级财税部门认真贯彻落实党的十五大精神
和党中央、国务院一系列方针政策，在有关部门的共同努力下，深化改革，开拓创新，立足全局，增收节支，财税工作取得了显著成绩，有力地支持了国民经济和社会各项事业的发展。
（一）财税收入持续大幅度增长。近几年来，我国财税收入增长一年一大步，财税实力明显增强。与上年相比，1998年增收1225亿元，1999年增收1568亿元，2000年增收1951亿元，2001年增收2991亿元。2002年尽管减收因素较多，增收仍超过2500亿元。1998—2002年财税收入年均增收约2000亿元，比前五年的年均增收额翻了一番，年均增长16％以上，是建国以来收入增长最快的时期。全国财政收入占国内生产总值的比重，已由1997年的11.6％上升到2002年的18％以上。其中，税收收入占国内生产总值的比重2002年已超过17％，五年提高了6个百分点。更重要的是，我国初步建立了财税收入稳定增长的机制和比较规范的财政支出机制，为健全和完善公共财政和税收制度，促进经济和社会协调发展，增强我国综合国力和竞争力，提供了有利条件。
（二）实施积极的财政政策成效显著。
1997年下半年爆发的亚洲金融危机，给我国经济增长也带来了较大的冲击。应对这种情况，党中央、国务院果断决策，实行了扩大内需的方针，实施积极的财政政策和稳健的货币政策。
积极财政政策的一个重要方面，就是通过发行长期建设国债，增加建设投资，加快基础设施建设、企业技术改造、生态环境保护和科技教育发展等。1998—2002年，国家共发行长期建设国债6600亿元，加上银行贷款和社会投资，共安排项目投资32800亿元，累计完成投资24600亿元。形成了一大批新增生产能力，其中包括投产铁路新线5498公里，复线2522公里，电气化里程1054公里；新增公路通车里程3.3万公里，其中高速公路1.2万公里；新建和扩建35个机场；全国农网低压改造覆盖面已达80％；加固大江大河大湖堤防3万公里，增加长江沿岸行蓄洪面积近3000平方公里；完成退耕还林5582万亩，荒山荒地造林5966万亩；建成中央储备粮库仓容1046亿斤；新建1100万平方米高校教育设施，改建5800所中小学危房；用355亿元国债贴息资金带动总投资4354亿元，支持重点行业、重点企业的技术改造项目2175个；还支持了城市轨道交通、超高压直流输变电和燃气轮机等设备国产化项目。西部大开发的步伐不断加快。2000年以来，西部地区新开工重点工程投资总规模6000多亿元，3年来长期建设国债用于西部地区达1600亿元。青藏铁路、西气东输、西电东送、南水北调等标志性工程相继开工。通过国债投入和财政转移支付的支持，有力推动了西部大开发的实施，使西部地区的基础设施建设、生态环境改造、科技教育发展、扶贫脱贫工作等都取得了明显成效。
在增加建设性投资的同时，注重培育和扩大消费需求，采取措施增加居民收入，促进消费增长。从1999年7月1日起，国家连续三次上调机关事业单位职工及离退休人员工资，月人均基本工资水平从1998年的400元提高到2001年的700元，增幅达75％，再加上实施年终一次性奖励制度及正常工资晋档等因素，机关事业单位职工人均月工资水平达到823元，增长105.8％。“两个确保”和“低保”工作不断加强，社会保障体系逐步完善。1998—2002年国家大幅提高企业离退休人员养老金、城市“两个确保”和“低保”的投入，其中仅中央财政就安排资金1934亿元，增加了企业离退休职工、困难职工和城镇低收入者的收入。通过退耕还林、调整农业结构、农村税费改革和按保护价收购农民余粮等措施，增加了农民收入。城镇居民收入的增加，有力地促进了消费。居民消费占国内生产总值的比重，由1997年的46.5％上升到2001年的46.8％。
积极财政政策的另一重要内容，就是在保持税收收入稳定增长的基础上，为推进经济结构战略性调整，对税收政策进行了科学、合理的结构调整，发挥了税收宏观调控的重要作用。为鼓励投资，从1999年7月1日起，减半征收固定资产投资方向调节税，2000年开始暂停征收，每年减收100多亿元；对符合国家产业政策的各类技术改造项目购置国产设备的投资，按40％的比例抵免企业所得税。为支持外贸出口，1998年以来，出口退税机制不断规范，1998—2002年累计办理出口退税4000多亿元。从2002年起，对生产企业自营或委托出口货物全面实行“免、抵、退”税管理办法。为鼓励居民储蓄向消费、投资转化，从1999年11月1日起，恢复对居民本、外币储蓄新发生的存款利息收入征收个人所得税，到2002年底累计征收700多亿元。为促进高新技术企业发展和西部大开发，支持国有企业改革和下岗失业人员再就业，先后出台了若干税收优惠政策。
积极财政政策的实施有力地拉动了经济增长。1998—2002年，我国经济增长分别为7.8％、7.1％、8％、7.3％和8％左右，其中国债项目投资对经济增长的贡献率分别为1.5、2、1.7、1.8和2个百分点左右。
（三）适应社会主义市场经济需要的公共财政体制框架初步建立。
建立适应社会主义市场经济需要的公共财政体制框架，是本届政府的一项重要工作。五年来，积极推进财税体制改革，不断完善财政收支机制，转变财政宏观调控方式，为健全和完善公共财政奠定了良好基础。
第一，公共财政收入体制逐步完善。1994年我国进行了包括分税制在内的财税体制改革，2002年又推出了所得税收入中央和地方分享改革，充分调动了中央和地方两个积极性，初步形成了财政收入稳定增长机制。1998年以来，进一步加强税收法制建设，深化税收征管体制改革，大力整顿和规范税收秩序，加快以“金税工程”为主要手段的税收征管信息网络建设，对加强税收征管，打击偷逃骗税等涉税违法犯罪行为，发挥了重大作用。新修订的《税收征管法》及其《实施细则》等一批法律法规相继颁布实施，税收征管力度加大，保证了税收持续大幅度增长。
1998—2002年，全国税收收入总计65000多亿元，比上一个五年翻了一番多。农村税费改革取得重要进展。2002年，试点范围扩大到20个省（区、市），一年减轻农民负担300亿元以上，减负率达30％左右，农村“三乱”问题得到有效遏制。车辆购置费改税从2001年1月1日起顺利实施，两年征税超过600亿元。非税收入管理改革取得明显成效。1997年以来，财政部门会同有关部门共取消收费1965项，减轻社会负担1300多亿元。
第二，公共财政支出改革取得进展。五年来，财政部门不断完善财政法制建设，着力推出一系列公共支出改革。（1）部门预算改革全面推行。从2000年开始，中央一级预算单位都编制了部门预算，许多省、市级政府部门也开始试编部门预算。（2）国库集中收付制度改革已在38个中央部门进行试点，取得较好效果，并受到社会和有关国际机构的好评。（3）政府采购规模不断扩大。今年集中采购规模有望突破1000亿元，节约资金100亿元以上。（4）“收支两条线”管理改革稳步推进。目前在中央34个部门进行试点，海关、国税系统的经费实行了预算制管理。这些改革，既提高了支出效率，节约了财政资金，规范了支出管理，又增强了财政保障水平，促进了部门职能转变和依法行政。
第三，公共财政宏观调控体系逐步健全。根据经济形势变化和宏观调控需要，正确把握积极财政政策的实现形式和力度，采取增加国债投资、灵活运用税收政策、合理调节收入分配、实行财政贴息、增加财政转移支付等措施，提高了政策实施效果，完善了财政宏观调控体系。同时，注重财政政策和货币政策的协调配合。这五年，国债项目的银行配套贷款达8300多亿元；银行5次降息，利率水平较低，降低了国债发行成本，也促进了银行经营状况的改善。五年来中央财政转移支付力度不断加大，增强了中央财政宏观调控能力，促进了各地区公共服务的协调发展。中央财政对地方的税收返还由1998年的2139亿元增加到2002年的3014亿元。中央财政对地方的转移支付由1998年的1032亿元，增加到2002年的4025亿元。在中央财政的转移支付中，1998—2002年用于“两个确保”、“低保”和增加对部分省、区机关事业单位人员工资补助达3534亿元。
几年来，财政、税务、海关等部门加快转变职能，改进工作作风，办事效率明显提高；坚持依法行政，加大反腐败斗争力度，自身思想建设、队伍建设和机构建设进一步加强；“金关”、“金税”、“金财”等基础性工程的信息化建设取得突破性进展。
财税工作能够取得这样突出的成绩，主要是党中央、国务院正确分析国内外形势，及时作出一系列科学决策和部署，为财税工作指明了方向；国务院总理和全体领导同志对财税工作的领导、支持和关怀；也是财税部门广大干部职工认真贯彻落实中央的各项方针政策，开拓进取，扎实工作的结果。
在看到财税工作取得重大成绩的同时，我们也应看到当前财税工作中仍然存在一些需要进一步研究解决的问题：公共财政体制和税收制度不够完善；偷逃骗税问题仍比较严重；支出增长过快，损失浪费现象仍比较普遍。要高度重视和认真解决这些问题，继续深化财税改革，努力把财税工作做得更好。
二、不断完善适应社会主义市场经济需要的公共财政体制
1998年以来，我国财政体制开始逐步向公共财政体制转变。这是发展社会主义市场经济的必然要求，也是解决社会经济生活中各种矛盾和问题的迫切需要。党的十五届五中全会和“十五”计划纲要明确提出，要建立公共财政框架。党的十五届六中全会《决定》中，把公共财政改革的许多内容作为加强廉政建设和改进作风建设的治本措施。党的十六大提出：“完善国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系，发挥经济杠杆的调节作用。深化财政、税收、金融和投融资体制改革。完善预算决策和管理制度，加强对财政收支的监督，强化税收征管。”这些都为进一步深化财税体制改革，健全和完善社会主义市场经济公共财政指明了方向。我们必须从更高层次上深化对健全和完善公共财政的认识，加快完善公共财政体制，建立稳固、平衡、强大的国家财政，促进全面建设小康社会目标的实现。
（一）正确理解公共财政的内涵和基本功能。一般来说，公共财政是在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制模式；是国家以社会和经济管理者的身份参与社会分配，并将收入用于政府的公共活动支出，为社会提供公共产品和公共服务，以充分保证国家机器正常运转，保障国家安全，维护社会秩序，实现经济社会的协调发展。公共财政的核心是满足社会公共需要，其涵盖的范围主要有：行政管理、国防、外交、治安、立法、司法、监察等国家安全事项和政权建设；教育、科技、农业、文化、体育、公共卫生、社会保障、救灾救济、扶贫等公共事业发展；水利、交通、能源、市政建设、环保、生态等公益性基础设施建设；对经济运行进行必要的宏观调控等等。
从公共财政的性质及其在经济社会发展中的作用看，公共财政具有三大基本功能：第一，满足社会公共需要的功能。这是公共财政最基本的功能，其突出特征体现于它的“公共性”，而与市场经济中的赢利性、竞争性相区别。所谓公共需要，指的是社会作为一个整体或以整个社会为单位而提出的需要，具有非赢利性和非竞争性，同时也区别于个人或集团性消费。公共财政作为市场经济条件下的财政，主要是为全社会提供公共产品和公共服务，体现整体公众利益。这就是说，凡是市场机制能够完全调节的地方，财政一般不得介入，以免妨碍公平竞争，浪费国家财力；只有在市场机制调节不到或调节不好而影响社会整体利益的地方，财政才有介入的必要。
第二，法制规范的功能。社会主义市场经济是法制经济，作为市场经济条件下的公共财政必须以法制建设为基础。从公共财政的收入来看，最主要的形式是税收，同时辅之以少量必要的规费和罚没收入，还有为偿还债务本金和弥补财政赤字而发行的国债收入。组织这些收入，必须严格按照有关法律法规行事。从公共财政的支出来看，各项支出都要严格按照《预算法》等法律安排。在市场经济国家，政府制定的年度财政预算草案，一经国会或议会批准，就必须严格执行，政府不能随意超支或增设新的支出项目，如遇特殊情况需要临时追加预算，必须根据有关法律程序来批准。我国是由各级人大审议各级政府提交的预算草案。各级政府必须严格执行经同级人大审议通过的预算，如有特殊原因需要调整预算，也必须提交人大审议并接受监督。
第三，宏观调控的功能。财政政策是国家进行宏观调控的重要手段。在市场机制调节出现严重缺陷或不足时，国家可以综合运用预算、税收、国债、转移支付、政府采购、贴息、补助等手段，发挥财政政策见效快、导向作用大、配置资源较为合理的特点，对经济运行实施宏观调控。其主要作用：一是调控经济运行，促进经济健康稳定增长。财政政策对经济周期波动可进行逆向调节，当经济过热或发生通货膨胀时，主要采取紧缩的财政政策，通过减少财政支出或采取增税措施，相应减少财政赤字或增加财政盈余，遏制经济过热；当经济不景气或发生通货紧缩时，主要采取扩张性财政政策，通过增加财政支出或采取减税措施，相应扩大财政赤字，刺激经济增长。二是优化资源配置，促进经济结构合理调整。在市场经济条件下，市场对资源配置起基础调节作用，但鉴于市场机制本身存在的缺陷和不足，为了纠正市场配置资源的偏差，国家可以运用财政政策，把资源配置引向急需发展的产业和领域，不断优化经济结构。三是调节个人收入分配，保持社会的相对公平和稳定。初次分配注重效率，发挥市场的作用，鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来。再分配注重公平，国家可以通过税收、财政转移支付等手段，对收入分配进行合理调节，取之于富，济之于贫，防止个人收入差距过大。
（二）充分认识我国健全和完善公共财政的重要意义。市场经济国家的公共财政，有共性的地方。但由于各国国情、文化传统及市场发育程度不同，公共财政的具体模式和做法也不尽相同。我国不能简单模仿或生搬硬套西方国家的公共财政模式，必须立足本国国情，从实际出发，建立适应中国特色社会主义市场经济需要的公共财政。
五年来，我国建立公共财政体制的总体情况是好的，公共财政在实践中发挥了重要作用。大家对于健全和完善公共财政的认识总体上是一致的，但也有一些同志认识不足，在实践中产生偏差，甚至背离公共财政的原则和要求行事。主要表现：一些地方以满足社会公共需要为名，大搞脱离实际的“形象工程”、“政绩工程”，大手大脚花钱，而对干部、教师工资等支出该保不保，对许多满足社会公共需要的事情该办不办；用计划经济的思路继续大包大揽，把财政资金过多地投向生产性、赢利性的领域，政府大搞“招商引资”，大办“官商”企业，甚至财政资金不够了，就乱集资，由此背上沉重的债务负担；随意肢解公共财政职能，有的以“藏富于民”、“藏富于企业”为名，搞“先征后返”，变相减免税，公开越权制定减免税政策等。所有这些，集中反映了一些同志对建立公共财政的重大意义认识不足，必须切实加以解决。
应当指出，公共财政是一个经济范畴，也是一个政治范畴，事关治国安邦、强国富民。健全和完善社会主义市场经济的公共财政，具有重大的政治、经济和社会意义。
第一，健全和完善公共财政是全面贯彻“三个代表”重要思想的体现。“三个代表”重要思想是我们党必须长期坚持的指导思想，也是建立公共财政的重要指导原则。健全和完善社会主义市场经济公共财政的总体要求是：按照“一要吃饭、二要建设”的原则，努力促进先进生产力的发展，增加财政收入，用于满足维护我国最广大人民群众利益的社会公共需要，包括政治、经济和文化等方面的公共需要，做到“取之于民、用之于民”，不断提高国家的综合实力和人民的生活水平。只有不断深化财税体制改革，加快健全和完善公共财政，进一步做好财税工作，才能更有效地促进先进生产力的发展，更充分地为建设和发展先进文化提供财力支持，更全面地维护中国最广大人民群众的根本利益。
第二，健全和完善公共财政是全面建设小康社会的重要保障。党的十六大确立了全面建设小康社会的奋斗目标。这个目标不是单一的，除了要使经济更加发展外，还要使民主与法制更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。全面建设小康社会的一个重要方面就是不断满足社会公共需要，这是公共财政最基本的任务。公共财政不仅可以为经济发展提供必要的支撑，而且也可以为社会的全面发展提供保障；不仅可以促进物质文明发展，而且也可以促进精神文明发展。只有加快建立比较完善的公共财政，才能为全面建设小康社会提供强大的财力保障。
第三，健全和完善公共财政是构筑社会主义市场经济体制的重要环节。公共财政是与市场经济发展相适应的一种财政运行模式。社会主义市场经济越发展，越需要建立完善的公共财政体制。健全和完善公共财政体制，是市场经济发育和发展的重要条件，也是社会主义市场经济体制不可或缺的重要组成部分。上世纪90年代中期以来，我国相继对财政收支体制进行重大改革，财政运行机制不断改进和增强，初步建立了公共财政体制框架，促进了社会主义市场经济体制的建立。随着改革的不断推进和社会主义市场经济的深入发展，只有不断健全公共财政体制，才能进一步健全和完善社会主义市场经济体制。
第四，健全和完善公共财政是转变政府职能的需要。政府职能与财政体制密切相关。建立公共财政，必须转变政府职能。建立公共财政和转变政府职能二者相互作用、互为促进。在市场经济条件下，政府该干什么，不该干什么，必须界定清楚。凡是市场机制能够解决的问题，政府就不要介入，不要“越位”；对满足社会需要而必须提供的公共服务，政府则要积极介入，不能“缺位”。只有把公共财政建立健全起来，才能从体制上解决政府职能的“错位”。同时，也有利于从源头上防止腐败，使政府行政机关真正做到依法行政，做到反腐倡廉。有些同志认为公共财政改革是财政部门要“收权”或“集权”，这种认识是片面的和错误的。我们推进部门预算、国库集中收付制度、深化“收支两条线”管理、政府采购制度等公共财政体制改革，就是为了规范财政预算制度，依法加强对各部门使用财政资金的监督，使各部门从分钱分物的琐碎事务中解脱出来，彻底转变职能，为社会提供良好的公共服务。总之，加快建立公共财政体制，对于转变政府职能是十分重要的。
（三）按照公共财政的要求，不断深化财政体制改革。从当前情况看，健全和完善公共财政体制的任务还很重。要坚持按照社会主义市场经济的原则和要求，建立一个具有“严格的预算、合理的收支、规范的操作、严密的监督”体系，进一步健全公共财政体制。今后一段时期，需要在以下几个方面继续深化财政体制改革。
第一，加快推进预算管理改革，编制综合财政预算。综合财政预算的实质，就是把现行预算内和预算外的资金统筹起来，统一编制部门预算和国家预算，取消预算外资金。所谓部门预算，概言之就是一个部门一本预算。先由政府各部门按照规定编制预算，细化预算，财政部门汇总审核，经政府同意、人大审议批准的反映部门所有收入和支出的预算，是便于监督、便于决算审计的预算。过去是一个部门同时编制多个预算，部门内一个司局甚至一个处室把持一块预算，整个部门没有一个完整的预算。预算编制不规范，随意性大，难以有效监督。实行部门预算，就是要增强预算的完整性、统一性，部门的各种财政性资金（包括预算内外资金）全部在一本预算中编制，所有收支项目都必须在预算中完整反映出来。部门预算经过人大批准后，对该部门的收支项目安排就具有法律效力，从预算执行到资金使用的全过程都必须接受法律监督。财政部门严格按标准进行审核和拨付资金，可以增强预算的透明度和规范化，完善财政监督机制，提高财政资金使用效益，防止腐败。从2000年开始，我国逐步推行了部门预算，目前中央各部门都按照新的要求编制部门预算，各省、地市、县级政府也要稳步推进部门预算的改革。实行部门预算为综合财政预算奠定了良好的基础。我们要积极创造条件，加快建立统一、规范和完整的国家公共财政预算体系。
第二，实行国库集中收付制度。就是将所有的政府性财政资金全部纳入国库单一账户，所有的财政支出必须由国库直接支付。国库集中收付制度的核心是单一账户制度，取消各部门和单位在银行设立的收支账户。各种政府性收入直接缴入国库。各部门和单位根据自身履行职能的需要，在预算确定的范围内，决定购买商品和支付劳务费用，但付款过程均由国库单一账户支付。国库管理部门可以直接对各部门和单位的收支活动实行全程监督。这样做，有利于规范预算执行程序，方便预算单位及时用款；有利于提高预算收支过程的透明度，保障财政资金安全有效运行，从源头上预防腐败；有利于合理调度资金，提高资金使用效率，增强政府调控能力。目前一些部门和地方的改革试点进展顺利，效果很好。要及时总结试点经验，尽快在全国逐步推开。
第三，着力深化“收支两条线”改革。进一步落实“收支两条线”规定，所有行政事业性收费都要实行收支脱钩，并逐步纳入预算。“收支两条线”管理改革，从收入的角度看，要做到“取之合法、规模适当、收缴分离、纳入预算”，防止乱收、滥罚以及坐收坐支；从支出的角度看，要实行“收支脱钩”，执收单位上缴收入不再与其支出安排挂钩。这样，可以有力保证执收单位的公正执法。目前，深化“收支两条线”改革已经取得重要进展，34个中央部门进行的“收支脱钩”试点进展顺利。各部门要按照国务院已作出的部署，进一步规范“收支两条线”管理，并尽快在省市县等各级政府部门逐步推开。财政部门要增强服务意识和保障意识，确保部门正常经费的足额安排与及时拨付。实行“收支两条线”管理是从制度上防止腐败的重大举措，有利于执收执罚部门转变职能，从收钱、分钱等繁杂事务中解脱出来；有利于保证公正执法，杜绝乱收、乱罚、截留、挪用和坐收坐支现象；有利于统筹安排预算内外资金，深入推进部门预算、国库集中收付制度等方面的改革。要研究建立“制定政策法规、综合执法、监督执法”三者合理分工和相互制衡的新机制，更有效地实行“收支两条线”管理。
第四，认真清理和规范政策外补贴，严禁设立“小金库”，继续整顿和规范行政事业单位的银行账户管理。多年来，“小金库”游离于财政预算与财务监督之外，是必须认真解决的一个问题。许多单位私设“小金库”，用于单位小团体滥发钱、乱花钱。其收入来源多种多样，有的通过搞名目繁多的“创收”活动，有的乱收费、乱罚款，有的私设账户、私自截留财政资金等。这些做法不仅严重违反财经纪律，扰乱收入分配秩序，滋长腐败，而且还造成国家税收的大量流失。对此，要通过建立公共财政，特别是要结合部门预算、国库集中收付制度和“收支两条线”的改革，整顿和规范银行账户管理和现金管理，包括推行信用卡和支票支付制度，彻底清理部门和单位存在的多个账户、多头开立账户问题，结合实行国库单一账户，控制大额现金提取；严禁各种乱收费、乱罚款，加强会计、审计监督，真正从制度上、源头上铲除“小金库”现象。
第五，推行政府采购制度，规范政府公共工程管理。过去，政府的采购行为是分散进行的，弊端非常明显。主要是采购资金的分配和使用脱节，采购过程不透明、不公开，财政无法实施有效监督，容易产生腐败；采购行为强化了地方保护主义，不利于全国统一市场的形成。我国政府的采购规模发展很快，迫切需要大力推进政府采购改革，严格实行招投标制度。需要强调的是，提高公共工程的效益，防止公共工程中的腐败行为，也应借鉴国外的先进管理经验，将公共工程纳入政府采购范围，实行国库集中支付。要根据《招投标法》的有关规定，增强监管透明度，对这些工程实行公开、公平招投标的办法。从国外的经验和我国的试点情况看，推行政府采购制度有利于节约财政资金，防止腐败，强化政府宏观调控能力。
第六，明晰各级政府的财权和事权，进一步规范财政转移支付制度。我国现行的分税制财政体制，主要是划分了中央和省一级的财权，但对事权界定不够明晰，财权和事权不统一。省以下的财政体制改革也有待完善。目前对省、市、县分别有哪些财权，应对哪些事情负责，还规定得不够明确，各级之间扯皮很多。从根本上解决这些问题，必须进一步调整和完善财政分级管理体制。要进一步深化和完善分税制财政体制，合理界定各级政府的财权、事权范围和财政支出责任。属于省、市级政府承担的财政支出，省、市级财政应积极筹措资金予以保障，不得以任何形式转嫁给县乡财政。同时，要根据各级政府的财政支出责任划分收入范围以及收入分布结构，合理划分省以下各级政府财政收入，凡是由县乡政府承担的事权要有相应的财力保障。
除明确划分各级政府的财权和事权外，还必须建立规范的转移支付制度，这也是加强国家宏观调控，促进地区协调发展的必然要求。受各方面条件、政策等因素的影响，我国地区经济发展差距在不断扩大，这种现象不能任其发展下去，政府必须采取有效措施，调节地区发展差距。其中一个重要手段，就是要逐步加大财政转移支付力度。但要看到，目前转移支付制度还不很规范，一些转移支付措施是应急实施的，特别是地方财政的转移支付力度还比较小。为此，要建立健全财政转移支付的各项规章制度，加强财政转移支付的法制化建设；在逐步增强中央财政转移支付手段的同时，特别要完善省级、地（市）级财政向下的转移支付制度，确保中央财政和省、市财政安排的转移支付资金及时足额地落实到县乡政府。要继续深化所得税收入分享改革。2002年中央和地方对所得税收入增量实行五五分成，中央通过这项改革增加了对中西部地区的转移支付资金；2003年要改为中央与地方六四分成，中央从所得税增长中多分享的收入，全部用于增加对地方主要是中西部地区的转移支付。
第七，健全国有资产保值增值机制。党的十六大报告提出：“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”要按照十六大提出的任务和方向，抓紧制定法律法规，依法规范，稳步推进，建立和健全国有资产管理机构和机制，做到既有利于国有资产保值增值，又有利于政企分开，搞活国有企业，优化国有经济的布局和结构。要根据中央的统一部署和要求，研究在新形势下如何行使财政监管职责，发挥财政职能作用的问题，积极探索有效的国有资产经营体制和方式。要研究对国有资源的管理办法，用市场经济手段，对土地等经营性的国有资产和资源进行规范的公开拍卖，其所得收入作为财政收入的重要组成部分，有关部门要加强对这些收入的管理。这样做，有利于强化监督管理，防止内部交易和腐败行为，避免国有资产和资源的流失。
第八，继续完善会计委派制度试点。现在不少地方，如河南的焦作、云南的楚雄等地，改革基层财政管理体制，取消了行政事业单位银行账户，建立会计核算中心，集中办理资金结算，取得了明显成效。希望各地针对县（区）基层单位比较集中，业务量相对较小的特点，继续完善会计集中核算和会计委派制试点。从一些地方的经验看，推行会计委派制，有利于强化会计人员的独立地位，加强会计监督，强化行政事业单位和企业的内部约束机制，促进预算内外资金管理，加强廉政建设，整顿财经秩序。
以上几项重大财政改革，首先要进一步完善有关法律法规和制度，培训有关领导和干部，弄懂、搞通其意义和运作方法，把“经”念“正”，把好事办好。
三、继续完善社会主义市场经济条件下的税收制度
（一）进一步提高对税收重大意义的认识。继续推进税制改革，首先必须统一思想认识，树立正确的税收观念，深化对税收及税收意义的认识。
第一，税收是保证国家机器运转的经济基础和宏观调控的重要手段。税收是国家为了向社会提供公共服务，凭借国家权力依法向居民和经济组织进行强制征收而取得的一种固定收入，是国家机器运转的经济保障。组织财政收入，保证政府各项经费开支的需要，是税收最基本的职能。只有依法征收足额的税收收入，才能保证国家政权的正常运转，保证经济建设和社会各项事业发展，维护社会稳定。税收具有强制性、无偿性和固定性三大特征。只有规范的税收制度，才能给政府带来稳定的收入，才能与公共财政的支出格局相对应。税收与经济要形成良性的互动机制。经济是税收的基础和源泉，经济发展是决定税收增长的根本因素，同时，税收也反作用于经济。在社会主义市场经济条件下，税收的宏观调控和调节分配作用越来越重要，涵盖了生产、流通、分配、消费各领域的经济活动。只有充分发挥税收在筹集财政资金、调控经济运行、调节收入分配等方面的重要作用，才能保持国民经济的稳定健康发展。
第二，税收法律法规和政策具有高度的统一性、权威性和严肃性。所谓统一性，就是税收法律法规和政策一经制定，对全国各地方、各部门都适用，必须无条件遵守。所谓权威性，就是税收法律法规和政策的制定权在中央，各地无权随意制定有关税收的地方性法规和政策。所谓严肃性，就是各地方、各部门必须严格执行税法和税收政策，任何不执行或变相违反税法和税收政策，都要承担相应责任。但是，一些地方往往忽视税法的统一性、权威性和严肃性。比如：有的地方随意出台税收优惠政策，侵蚀国家税收；有的以招商引资为名，滥开减免税口子，不仅导致地区间的恶性竞争，而且破坏了税制的统一，破坏公平竞争条件，破坏全国统一市场的形成，造成税收的流失；有的地方仍采取随意性“包税”的做法，严重违反税法要求，不少企业动不动以各种借口要求财税部门给予减免税或缓税；有的地方甚至采取“先征后返”方式，帮助企业逃避税收等等。对这些问题及其危害性，不可小视，要坚决刹住。
第三，依法征税是税务部门应尽的神圣职责。税收是组织财政收入的基础，是调节经济的重要杠杆。所有税务机关和税务人员的天职就是四个字：“依法征税”，不能多征，也不能少征，根本没有随意减免税或缓税的权力；如果企业和个人确实有困难，可以向有关方面及时反映情况和问题，但绝不能以感情代替政策，以体谅困难为借口，越权减免税或缓税，或收“关系税”、“人情税”等。税收执法部门必须加强自身队伍建设，牢固树立依法治税的观念和依法征税的责任感，讲法不讲情，恪尽职守，执法如山，做到应征尽征。同时，要增强为纳税人便捷纳税服务的意识，切实加强纳税服务工作。
第四，依法纳税是每个公民应尽的义务。税收来源于人民群众创造的财富，又通过财政支出服务于不断增长的人民群众物质文化需要。只有保证税收收入的稳定增长，才能为公共财政支出提供资金保障，实现广大人民群众的共同利益。每个公民都要自觉依法缴纳税收，谁不依法纳税，谁就损害了全体人民的共同利益。现在一些地方，对纳税人义务存在模糊认识。有的片面地将纳税人称为“衣食父母”，还重奖纳税大户，这种认识和做法是错误的。公民依法纳税天经地义，对依法纳税应予鼓励，而不能随意给予什么“重奖”，变相给予税收返还。
第五，中央和地方在税收的根本利益上是完全一致的。实行分税制后，有的地方认为地方和中央的利益分开了，地方政府在税收政策上无自主权，就通过各种方式收费，一些地方甚至以费挤税，致使乱收费的问题相当严重。应该指出，以费代税是违法的，是以局部利益损害整体利益。中央政府和地方政府在税收上的利益是完全一致的。尽管各级税收入库不同，但最终都是国家的财政收入，而且中央财政收入一半以上通过转移支付给了地方。也有一些经济比较发达、税源充足的地方，在提前完成当年征税任务后，以“涵养税源”为名，不再征税，搞所谓“藏富于民”。从局部和表面看，似乎有利于一方百姓，但从全局和长远看，不仅会严重损害国家整体利益和广大人民群众根本利益，最终也会损害局部利益。
（二）继续深化税制改革。
党的十四届三中全会以来，按照《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》的要求，1994年我国进行了以公平税负和简化税制为核心的工商税制改革，实施了以增值税为核心的流转税制，统一了内资企业所得税，改革了个人所得税，撤并和开征了一些地方税，税种由原来的32个简并为18个，结构趋于合理，基本建立了与社会主义市场经济相适应的以流转税和所得税为主体的税制，形成比较完善的收入保障机制。进一步改革了财政包干体制，实行了分税制。根据财权与事权相结合原则，按税种统一划分中央税、地方税和中央与地方共享税，并建立了中央和地方两套税务机构。近年来我国税收收入每年保持1000亿元—2000亿元以上的增收，是财税体制改革成效的重要体现，也是全国各级税务干部共同努力的结果。
当然，我们也要清醒地看到，与发展社会主义市场经济和全面建设小康社会的要求相比，与我国加入WTO以后的客观需要相比，现行税制还有许多不完善地方。必须按照党的十六大精神，继续深化税制改革，在流转税和所得税双主体并重、其他税种辅助配合的税制结构基础上，建立一个符合社会主义市场经济体制要求，与世贸组织规则相衔接，能够适应经济波动并进行有效调节，体现国家产业政策，充分发挥税收职能作用，促进经济持续快速健康发展，满足国家财政预算正常需求的税制体系。主要思路是：在保持税收收入稳定增长的基础上，继续对税制进行科学、合理的结构调整，扩大税基，调整税率，公平税负，强化调控，搞好税费改革，规范分配关系，提高征管效率，增加财政收入，进一步增强税收组织收入、促进公平竞争和推动经济发展的能力。税制改革涉及重大的利益关系调整，一定要周密部署，加强专题研究，妥善制定方案，并根据经济和社会发展的需要，把握好时机，做到成熟一个择机出台一个。
要进一步完善税收优惠政策。我国在促进西部大开发和高新技术产业发展等方面，制定了一些税收优惠政策，发挥了重要作用。现在的问题是，一些地方和部门擅自出台税收优惠政策，实际上是保护了落后；一些税收优惠政策难以适应世贸组织规则和形势发展的需要。对此，要坚决纠正和废止各种越权制定的税收优惠政策，要进一步清理和取消不规范的优惠政策，按照对世贸组织的承诺，实行税收的国民待遇。要完善涉外税收政策，对于一些到期的税收优惠政策，有的要废止，有的要按照世贸组织规则加以调整。
（三）大力推进税收征管改革。
按照“加强征管，堵塞漏洞，惩治腐败，清缴欠收”的税收工作方针、“依法征税，应收尽收，坚决不收‘过头税’”的原则，要大力推进依法治税、深化税收征管改革、切实加强税务干部队伍建设，通过科技加管理，继续认真搞好税收工作。
严格贯彻《税收征管法》，认真抓好新《税收征管法》，认真抓好新《税收征管法》及其《实施细则》的学习、宣传、贯彻工作。全面推行税收执法责任制，加强内部执法监督，规范税务干部的执法行为。
要加快“金税工程”的建设和完善，使其覆盖所有税种，所有税收工作环节，覆盖国、地税局，并与有关部门联网，形成一个严密税收征管，预防和打击涉税犯罪行为的“天罗地网”。要大力推进税收征管改革，加快税务部门重组业务，精简机构，改善服务，提高征管水平。
随着“金税工程”的实施，要更新管理观念，创新管理体制，优化管理模式，完善管理手段，把技术创新和管理创新有机结合起来。按照推进税收信息化的实际要求，着力完善税收征管业务工作流程和岗责体系，合理配置税收征管资源，逐步建立以信息化为依托的税收征管工作新格局，全面提高税收征管质量和效率。
“金税工程”建设，一半靠机器，一半靠人。科技加管理，既要实现“机器管人”，更要实现“人管机器”，最终实现人机的最佳结合。要大力加强税务干部队伍建设，建立一套科学而严格的干部管理和监督制约机制。加强税务干部教育培训工作，多层次、多渠道、大规模地培训税务干部，全面提高税务干部素质。
2003年是贯彻落实党的十六大精神的第一年，做好经济工作和财税工作十分重要。要按照中央经济工作会议的部署，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，进一步推进公共财政体制建设，强化税收征管，加强增收节支工作，依法严厉打击各类涉税犯罪活动，堵塞各种税收跑冒滴漏，确保财政收入的稳定增长；同时要进一步按照公共财政的要求，大力压缩一般性支出，确保重点支出需要，保持国民经济持续快速健康发展。