第16版(民主与监督)
专栏：特别报道
让百姓健康奔小康
——四川省人大常委会《传染病防治法》执法检查综述
陈东
没有人民的健康，就没有全面的小康。近日，四川省人大常委会《传染病防治法》执法检查组对21个区（市）县进行了执法检查，旨在通过此次执法检查，推动全省认真贯彻实施《中华人民共和国传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》，把传染病预防控制工作纳入依法、科学、规范、有序的轨道，以法治来保障人民群众的生命安全和身体健康。
从政府到个人：依法防疫 建立长效机制
《传染病防治法》颁布14年来，全省传染病防治工作不断取得进展，特别是抗击非典取得胜利，初步形成了依法防范、依法控制、依法救治的良好法治环境。然而，面对传染病发病的严峻形势，从总体看，《传染病防治法》贯彻实施的广度、深度和力度都还不够。“如果不是今年突如其来的一场非典，许多人并不了解《传染病防治法》。”不少检查组成员深有感触。
实践证明，政府统一指挥，协调各方，职责到位；依靠专业力量，解决疫病防治的技术问题；动员社会力量，群防群控，把预防控制措施落实到全社会，这样的机制在全省几次重大疫情，尤其是抗击非典中发挥了突出作用，但由于长期以来对传染病防治认识上的偏差和法律意识的淡薄，使得这一机制还不够完善，存在不少薄弱环节。
在检查中，检查组发现，不仅普通老百姓的传染病防治意识和卫生习惯仍较落后，在领导中也普遍存在重经济建设轻公共卫生事业的倾向，一些领导对传染病防治的重要性认识不足，依法防治的责任意识不强，重治轻防的表现突出。一些基层医疗卫生防疫和卫生管理部门不能严格履行法律赋予的职责，有法不依，执法不严，法律的教育警示作用没有得到充分发挥。
从城市到农村：突出重点 构建防控网络
《传染病防治法》实施以来，四川省政府贯彻以预防为主的方针，分别建立了“病害及地方病防治工作领导小组”和省爱国卫生运动委员会，县以上政府普遍制定了传染病防治规划和疫情控制预案，基本建立起了覆盖城乡的全省传染病预防控制网络。然而，检查中发现的问题也暴露出防保、执法监督、救治三大体系的不健全和疫情报告信息渠道的不畅通：防保专业队伍业务素质低，装备差，技术水平落后；执法管理力度不够，执法监督体系建设进度与卫生综合执法的要求不适应，全省有5个市、116个县（市、区）尚未建立卫生监督执法机构；除成都等个别地区外，大多数市州还没有专门的传染病医院或病区；一些地方社会办医、个体诊所对疫情不报、漏报或报告不及时现象较为突出……
四川是农业大省，农村人口占了80％以上，农民因病致贫、因病返贫问题突出，县、乡、村三级预防保健网络成为检查组关注的重中之重。然而，检查的结果表明，乡镇卫生院普遍面临房屋破旧、设备老化、人员素质偏低和经营困难的问题，村卫生站防保工作难以落实，防保网存在“网底破裂”现象。检查组指出，要立足省情，以农村为重点，完善传染病预防控制网络。既要深化医疗卫生体制改革，健全防保、执法监督和救治体系，从传染病防治的各个环节严格“把关”，又要高度重视贫困地区和民族地区的传染病防治，结合卫生扶贫，从经费、技术和人员上给予支持，努力改变全省传染病防治不平衡的现状。
从观念到措施：不断创新 实现协调发展
如何才能实现公共卫生事业与经济的协调发展？这是检查组十分关心的问题，检查组一路检查一路与各地探讨。在广元市苍溪县，颇具特色的生态庭院经济“六个一”模式引起了检查组的兴趣。苍溪县把传染病防治纳入农村经济发展总体规划，结合农村生态环境建设改善农村卫生环境条件，建设一户一亩经济园、一口卫生井、一条硬化路、一个沼气池、一口蓄水池、一个硬化院坝的生态庭院经济，让农民饮上卫生井水，粪便做到无害化处理，既提高了农民的生活质量，又增加了农民的收入，深受农民的欢迎。检查组认为，这些经验值得借鉴。转变观念，创新思路，公共卫生事业与经济建设同步规划，同步实施，才能实现社会效益、经济效益和环境效益的统一。转变观念，不仅各级领导干部要树立卫生防病事业与各项事业协调发展的观念，普通老百姓也要树立科学防病的观念，大力开展爱国卫生运动，革除陋习，养成健康文明的生活方式和良好的个人卫生习惯。创新思路，包括深化公共卫生领域投资体制改革，吸引社会资金参与公共卫生设施建设改造；加强资源整合，综合利用计划生育、农经、电信、广电、社区技术资源，降低建设成本……
第16版(民主与监督)
专栏：民主评说
应保证人大决定权的有效行使
沈峰
据报道，未经人大常委会决定，湖南衡南县人民政府就设立了川口办事处，并划出了20个村和一个居委会由该办事处管辖。日前，湖南省衡南县第十四届人大常委会第五次会议在审议县人民政府提出的《关于设立川口办事处的议案》时，部分组成人员就县政府在区域变更上采取“先上车后补票”的做法提出了尖锐批评。
决定本行政区域的变更是地方组织法赋予县级人大常委会的一项重要职权，不经县人大常委会讨论、决定，当地政府就自行设立办事处显然是一种违法行为。由此，反映出当地政府及有关领导缺乏应有的法律意识。
人大决定权是“人民当家作主”宪法原则的具体体现。决定权实质上是国家决策权，人大讨论、决定重大事项是最具权威、法律地位最高的决策形式，对于没有立法权的地方人大，决定权可替代立法规范，如果忽略了决定权，人大作为国家权力机关的性质不能得到完整体现。
多年来，决定权在一些地方曾被抛入“冷宫”，重大事项决策中行政首长“先拍脑袋，再拍胸脯，最后拍屁股走人”的现象并不罕见。一些地方把人大看作是监督机关，认为大事由党委决定、政府执行，人大只是居于监督的地位。有一种流行的说法：“党委是编戏的，政府是演戏的，人大是评戏的。”就是这种认识的形象表述。受这种认识支配，有的人大常委会一年甚至一届不决定任何大事也不觉得失职，同级政府也很少主动提请人大决定重大事项。另外，某些地方的行政管理权正在超越宪法扩张、扩大；地方国家权力机关的决策权被压挤在狭窄的“胡同”。
湖南省衡南县人民政府设立川口办事处后，才向人大提出的《关于设立川口办事处的议案》，这是典型的行政权力“越位”。本来，界定重大事项本来应体现“严格规则主义”，当地政府僭越人大决定权，“先上车后补票”的做法，是对宪法所确定的国家权力良性运行制度的干扰，对正常宪政秩序的破坏。
人大决定权的行使，必须严格按照法律规定的程序，由有提案权的国家机关、组织或代表、委员依法联名提出议案，经过深入调查论证，反复审议修改，最后交会议表决，形成相应的决议、决定。同时，要建立制度，保证人大决定权的充分有效行使。
第16版(民主与监督)
专栏：
写字楼缘何“自封家门”
12月15日，山东省青岛市时代广场写字楼前的工作人员用活动铁栏挡住未办理停车证的车辆。近年来，写字楼为解决车位严重不足而造成停车难的问题开始“自封家门”。国家在城市新建和改造项目中对写字楼的停车场用地标准进行过规范，但各地普遍存在没有规划停车场或有规划不落实等情况，写字楼前的停车难问题十分突出。 新华社记者 冯杰摄
第16版(民主与监督)
专栏：
依法治国尚需民众积极参与
殷志诚
随着现代社会的发展，市场经济逐渐建立，市民社会与政治国家二元分立，在此背景下，依法治国的理念渐趋走进人们的视野。国家提出依法治国的基本方略，市民社会自治作为一种越来越强烈的话语出现在理论界，民众参与依法治国成为市民社会自治的必然要求。
民众积极参与依法治国有以下几个方面的优越性：
民众参与本身是直接民主的表现，是依法治国的当然要求。民众参与依法治国，表达自身的诉求，有利于集中智慧，减少失误，改善政府管理，形成政府与公民对公共生活的合作管理，有利于推动经济发展和社会进步。
是实现利益兼得的要求。依法治国，实行法治，意味着政府治理应规范化、法制化，公共利益不再绝对本位，应切实尊重保护个体利益，应实现公共利益与个体利益的兼得。但我们的困境在于：随着计划经济向市场经济的转变，道德多元，利益多元，公共利益的判断日趋困难。且随着经营化思想的兴起，行政主体逐渐有了自身的私益，其在公益与自身私益发生冲突时的两难选择中，很难舍己为公。解决问题的路径在于：通过民众积极参与，确保自身利益得到维护和体现，同时通过民主讨论，形成公益，并使之最大化，实现公共利益与个体利益的兼得。
是国家稳定的要求。现代社会政治稳定取决于制度化参与的比例。社会中的利益按照功能分化的原则组织起来，有序参与到政府治理的过程中去。从这种制度化参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源和控制权。
上述分析表明依法治国尚需民众的积极参与，然民众如何参与？从参与的层面来讲：区分社会自治层面的参与、国家管理层面的参与。
对于前者即意味着民众在社会自治领域内，自我管理、自我教育、自我服务，自治参与的内容体现在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。社会自治并非排斥国家的指导，甚至在政务方面仍需接受国家的领导。社会自治不能滥用权利，需遵守和权利相对应的法律义务。现有的社会自治主要体现为：村民自治、城市社区自治、行业自治。
对于后者，国家管理层面的参与，从其流程来讲是指参与立法、参与决策、参与执行、寻求救济。参与立法、参与决策是抽象意义上的参与，旨在确保立法、决策维护体现自身的利益，相较于其后的行政权力运行过程具有特殊的意义，可防患于未然。参与执行、寻求救济则是比较具体的参与，民众需配合政府权力的行使，可对其执行行为提起异议，并可寻求进一步的救济：自身提起诉讼。
依法治国要求改进政府的治理方式，推动民众的参与。民众的参与需制度化的保障，否则民众的参与将流于形式。
第16版(民主与监督)
专栏：
坚持依法行政
促进跨越发展
徐向阳
安徽省淮北市紧紧围绕加快发展、城市转型、富民强市，建设现代化工业、商贸、旅游城市和百万人口城市的奋斗目标，实施依法治市，推进依法行政，有力地促进了“三大文明”的协调发展。
夯实依法行政、执政为民的思想基础。在领导干部学法用法方面强化“三个结合”，即把学习法律与不同时期的中心工作结合起来，把集中学习与个人自学结合起来，把学习法律与学习各种新知识结合起来，努力提高综合素质和执政能力。在执法主体学法用法方面做到“三个严格”，即严格执法人员执法资格，严格执法人员执法程序，严格执法人员执法行为。
通过制度创新规范行政行为、营造廉洁高效的政务环境。近年来，淮北市，认真清理有关政策法规，维护法制统一。目前，全市共清理地方性法规、政府规章和规范性文件400余件。围绕转变政府职能，提高行政效能，进一步深化行政审批制度改革，消减行政审批事项，减少行政审批环节，缩短行政审批时限。今年以来，先后消减市级审批事项246项，取消行政事业收费189项。与此同时，淮北市还讲一步理顺行政执法体制，相对集中行政处罚权，实行综合执法，特别是市容管理，实施“一支队伍”管理城市，推动了城市文明的新提升，继2002年获全国创建文明城市工作先进市后，今年又被评为“全国园林城市先进市”和“全国文明城市”备选市。良好的人文和法治环境，吸引了一批外企入驻淮北。
正确处理改革、发展、稳定的关系，通过依法行政，确保执政为民。在国有企业改革中，明确要求新的用工人必须使用原企业人员80％以上，破产企业变现资产首先偿还职工债务，并严格按照法定程序操作，职工利益得到保护，国有资产得到盘活。在城市建设中，拆迁直接影响人民群众的当前利益，市政府正确处理群众当前利益与长远利益的关系，实施德治与法治相结合的办法加以解决，抽调城建、土地、法制部门的同志，走家串户，讲解国家有关拆迁方面的法律依据和法规程序，使群众了解政策，熟悉法规，理解和支持政府抓城市化建设。在城市管理中，以优化人民群众生活和创业环境为目的，以治城育人为抓手，依法管理，文明执法，严格监督。在关系人民群众生活的煤气、自来水价格高等具体问题上，为提高人民生活水平、保证公用事业持续发展，政府物价等部门多次召开价格听证会，广泛听取群众意见，依法按程序适时进行调整，并进行追踪服务和监督，人民群众非常满意。与此同时，围绕建设“诚信淮北”，切实加大整顿和规范市场经济秩序的力度，依法对涉及群众利益的医药、食品等市场行为进行10个专项整治。
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专栏：
不服交通判罚
司机状告交警
法院判决公安分局败诉
吕华红
日前，河南省郑州市某区公安分局交警中队做出的一份行政强制措施决定，被郑州市中原区人民法院判决撤销。
2003年7月11日，原告王某驾驶面包车通过一交叉路口时，该区分局交警中队以“闯红灯，违章逃跑，不服管理”为由，扣留了原告的驾驶证副证，并给原告出具了一份公安交通管理行政强制措施凭证。
原告起诉后，被告该区公安分局在答辩状中曾提出了张某、秦某、秦某某三人关于“原告于2003年7月11日上午11时10分左右，闯红灯，违章逃跑，不服管理”的证言，但未能提出这3名证人的具体情况，3名证人也未能到庭作证。
2003年8月15日，被告又提供了当时执勤民警申某某、姚某某、冯某某所写的事情经过的书面材料。
中原区法院审理后认为：
（一）做出扣留驾驶证副证决定的主体不合法。交警中队系被告的内设机构。本案中交警中队无权以中队的名义对原告做出公安交通管理行政强制措施的决定，而依法只能以公安分局的名义才能做出。同时本案被告亦未能提供出交警中队能以自己的名义对外做出该具体行政行为的依据。
（二）做出处罚决定的程序不合法。本案中适用的是一般程序，而依照《交通违章处理程序规定》第四十七条第一项的规定，按照一般程序予以处罚的，需报经县以上（含）或者相当于同级的公安机关交通管理部门批准后，开具凭证，交付当事人。但在诉讼中，原告提供、被告认可的公安交通管理行政强制措施凭证
系交通民警当场开具交付原告的，上面加盖的也只是该区公安分局交警中队的印章，不能证明已报经该区公安分局批准。被告在诉讼中提供的证据，因三名证人均无出庭作证，不能作为认定事实的根据。
（三）被告的事后取证不合法。被告在诉讼中提供的当时执勤3位民警所写的事情经过，是被告在诉讼中自行收集的，违反了法律规定，亦不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据。
（四）被告在做出行政强制措施时适用法律不正确。本案中的行政强制措施的内容是“滞留驾驶证副证”，其依据是《郑州市城市道路交通管理条例》第五十二条的规定。该条的内容是：“驾驶机动车闯红灯或在禁鸣区内鸣喇叭的，处以二百元罚款，并可吊扣二个月以下驾驶证。”显然该规定没有赋予被告有权“滞留驾驶证副证”。
综上所述，该区公安分局交警中队于2003年7月11日做出的公安交通管理行政强制措施不合法，原告要求依法撤销这一行政强制措施的诉讼请求，符合法律规定，应予以支持。
第16版(民主与监督)
专栏：依法治税大家谈
锻造合格执法队伍
孙宝山
如果没有一支高素质的执法队伍，依法治税的实现必然大打折扣。严格依法治税，必须先从队伍建设着手，首先锻造一支合格的执法队伍。
以制度管理队伍。我们的经验是有针对性地建立健全规章制度，强化制约机制。我们对税收工作的方方面面，进行了系统梳理，找出问题易发环节和易发部位，在易发问题的税务登记、发票发售、一般纳税人认定等环节，细化措施，责任到人，健全制度。另一方面，制定了管理规范和关于违反规范化管理项目的处理规定，对国税人员实行岗位目标管理，使每位国税干部都按制度办事，使行风建设寓于大家的执法行为之中，实行了目标责任制，完善了干部岗位轮换离任审计制度，并对工作目标、工作要求、工作程序都逐一进行了规范管理。
以学习教育队伍。通过制度学习将各项规章制度明白无误告诉每位工作人员。通过“警示”教育，使执法人员多给自己设几条“高压线”和“警戒线”。通过榜样学习，大树廉洁奉公，严格执法的行风。
以监督促进队伍建设。我们的主要做法是，把日常工作的每一环节都纳入监督的范围，包括政治学习、着装等36项。在监督方式上，成立纠察队，进行不定期的检查，深入各科室、分局检查制度落实情况，发现制度中出现梗阻及时提出整改措施，督促落实。对违反规定的个人和单位进行处罚，进行通报批评。同时，强化外部监督，聘请义务监督员对国税人员行业作风状况进行监督。我们所发放的征求意见信回收率达到84％。
作者单位：山东省垦利县国税局
第16版(民主与监督)
专栏：
2003年12月14日，河南省洛阳警方从兰州开往广州Kl24次列车行李托运车箱内查获国家二级保护动物大雁30只，国家重点保护动物鸬鸱33只及其它保护动物共计600多只。据了解，这次查获的国家保护动物运输手续齐全，但证货不符，偷运者将野兔与大雁混装，鸬鸱、野水鸭、野鸡及不知名的飞禽与斑鸠混装，用鸽子名托运，具有一定欺骗性。警方呼吁有关部门应从源头抓起，彻底堵截偷运国家保护动物的犯罪行为。
曹福川 牛磊摄影报道