第13版(民主和法制周刊)
专栏：监督广角
监督工作新形式
——记安徽省人大常委会立法规范审议意见书
本报记者 武侠
12月9日，安徽省人大常委会第六次会议上，常委会组成人员及列席的人大代表听取了省政府关于8个审议意见书办理情况的报告。内容涉及推进社区建设、发展民办教育、维护个体工商户和私营企业权益等等，件件都关乎人民群众的切身利益和经济发展的大计，引起社会各界高度关注。
审议意见书 立法明确地位
“审议意见书”一般是指由常委会专题审议所形成的集体意见的书面形式，是我国各级地方人大常委会在行使监督权的实践中探索出的一种监督新形式，但由于各地对审议意见书的性质特点、法律定位、产生程序等还存在着不同的理解，实施效果也各不相同。
今年6月，安徽省人大常委会在《安徽省人民代表大会常务委员会议事规则》中明确规定：“常务委员会组成人员审议议案和报告时提出的意见，经主任会议研究，可以采取‘审议意见书’的形式交有关机关研究办理；需要作出答复的，有关机关应当在两个月内将办理结果书面报告常务委员会。”
以地方立法形式对审议意见书的地位、作用、办理时限做出明确规定，在全国尚属首例。安徽省人大常委会副主任黄岳忠表示，这是安徽省人大常委会在规范议事程序、提高议事效率、强化监督实效方面作出的新探索。实践证明审议意见书的监督形式对提高常委会工作质量、提高“一府两院”的办理工作效率以及加大人大监督工作力度起到了十分积极的作用。
集体行使职权 提高常委会工作水平
今年5月，安徽省人大常委会就《安徽省个体工商户和私营企业权益保护条例》进行了执法检查，由此次检查形成的审议意见书指出，《条例》实施过程中还存在着认识不够、宣传不够、协调机制不完善、服务体系不健全等问题，并提出了四大改进意见。与此同时，执法检查中接到群众举报、投诉的10余起个案也被作为审议意见书附件转交有关部门办理。
据介绍，以前此类意见、建议，多是以《简报》的形式送“一府两院”研究办理。《简报》意见比较分散、针对性不够强，“一府两院”办理起来有难度，办理后如何反馈也不明确，人大常委会跟踪督办的手段也不强，影响了审议意见办理的效果，一定程度上削弱了人大常委会听取和审议“一府两院”工作报告这一监督形式的权威性。有些人民群众关心的重大问题，常委会组成人员多次在审议中提出来，却往往得不到有效解决的回音，不同程度地挫伤了委员们参政议政的积极性。
安徽省人大常委会对《审议意见书》的具体操作过程进行了规范，一是归纳整理。在常委会会议结束后，由相关工作机构对审议意见进行整理归纳，形成《审议意见书》初稿，提交主任会议研讨。二是确定办理。主任会议形成《审议意见书》，确定交由“一府两院”办理。三是跟踪督办。一般要求有关部门在两个月内办理完毕，并向省人大常委会报告办理结果。四是报告结果。《审议意见书》办理结果，一般要求办理单位要在常委会会议上进行报告，必要时可以对办理情况的报告进行审议。
安徽省人大常委会副主任黄岳忠告诉记者，将“审议意见书”通过立法形式固定下来，改变了对常委会审议意见的传统处理方法，提高了常委会的工作水平和实效，这正是安徽省十届人大常委会“继承、改革、创新”的宗旨的体现，是坚持集体行使职权的原则的具体体现。
加大监督力度 提高政府办理效率
《安徽省人民代表大会常务委员会议事规则》规定，审议意见书“需要做出答复的，有关机关应当在两个月内将办理结果书面报告常务委员会。”为了做好“审议意见书”的办理工作，安徽省政府制定了相应的办理工作制度，明确了拟办、呈送、承办、催办、审批、报结的工作程序。
安徽省人大常委会关于《安徽省本级2002年度预算执行和其他财政收支审计工作报告的审议意见》，对有关工作提出了三条审议意见，要求省政府及有关部门深入分析原因，制定有效措施，认真加以整改。审议意见引起了省政府的高度重视，要求有关部门迅速查找原因、制定具体措施、立即进行整改；对于资金账外运转、挤占挪用、管理不规范等问题，要立即拿出切实措施，限定时间，落实责任，坚决整改到位，杜绝问题再次发生。与此同时，省政府还印发了一系列制度规范，进一步加强预算管理，加强审计监督。
今年以来，省人大常委会会议和主任会议听取并审议了省政府有关工作报告和省人大常委会组织开展的有关执法检查报告，形成了8个“审议意见书”，目前，省政府已办结7件，余下一件将于近期办结。
安徽省十届人大常委会第六次会议上，安徽省人民政府秘书长张俊在谈到“审议意见书”时表示，省人大常委会对政府有关工作的审议意见，以“审议意见书”的形式交政府办理，是一项新的工作方法，是在闭会期间办理代表建议、意见的一种新的探索，也是对政府工作的依法监督和有效支持。
安徽省人大常委会副主任黄岳忠说，实践表明，“审议意见书”是人大监督工作的有效载体。推行“审议意见书”工作已经有了一个良好的开始，安徽省人大常委会将在实施过程中不断加以规范、改进、完善，为探索人大监督工作的新途径做出贡献。
第13版(民主和法制周刊)
专栏：法治论苑
法律草案谁主沉浮
宁雯
改革开放以来，随着我国民主法制建设的不断推进，每年都会有相当数量的新法律、法规面世。这些法律法规，逐步完善了我国社会主义法律体系，使我们在政治、经济、社会生活的各个方面，进一步做到了有法可依。然而，在法律草案的起草过程中，谁主沉浮？也就是说，由哪个部门负责最初的调查研究和框架搭构，却是大有“学问”的。
目前的法律草案起草工作，有相当多的一部分是由相关主管部门完成的。比如说，由税务部门起草税收方面的法律，由法院起草法官法，由检察院起草检察官法，诸如此类不胜枚举。这样做的好处是，相关的主管部门对这个系统的运作情况有着局外人难以达到的熟悉和了解，起草出来的法律不大可能脱离实际，跟现实生活中的实际状况更贴近、更接轨。但同时带来的弊端也是显而易见的：法律草案往往在主管部门和其他相关部门的关系方面，过多地考虑本部门的利益；在管理者和被管理者的关系方面，较多地考虑到了管理者的权力，而忽略了管理者的义务和被管理者的权利；很难对管理者实施监督，也就是人们常说的，自己的刀，削不了自己的把等等。
法律是什么？它是由国家强制力保障其实施的行为规范。法律并不是与人类共存亡的，而是人类社会发展到特定阶段的产物。它是一种社会契约，是人们自愿将自己与生俱有的一部分权利让渡出来，为的是使整个人类社会能够更加和谐地相处和发展。既然如此，人们就有权要求作为民意代表的立法机关通过的法律能够真正体现全体人民的意志，维护大多数人的利益而不是少数人或某些部门的利益。由某个主管部门直接负责起草的法律草案，往往很难真正体现法律的这一本质特征。
如何才能做到法律在孕育的第一个环节就有一个良好的开端，搭起一个合理的框架？目前各地都在对此进行积极探索，除了上述由主管部门起草的外，还有专家型的，有委托律师起草的，也有由立法机构工作班子起草的。总体来说这些选择各有各的好处，但也各有各的弊端。最理想的结构应该是，由主管部门、专家学者、立法机构以各占1／3的比例组成起草班子，这样强强联手，扬长避短，既熟悉实际情况，又有理论指导，还能跳出部门利益的小圈子，为一部良法的出台夯实第一道地基。
第13版(民主和法制周刊)
专栏：
英雄民警病房宣誓入党
十二月十八日，在陕西省西安市红会医院一间病房里，西安市公安局雁塔分局长延堡派出所民警王宏山（左）举起仍打着吊针的左手，庄严宣誓加入中国共产党。六天前，王宏山在执行治安巡逻任务时，一人面对五名持刀抢劫的歹徒，挺身而出，在被歹徒砍伤右手的情况下，奋不顾身抓获一名歹徒。
袁景智摄
第13版(民主和法制周刊)
专栏：
依法保障亿万农民权益
——记全国人大常委会《农村土地承包法》执法检查
武英
土地是人类赖以生存的物质基础，是人类最为珍贵的自然资源之一。我国土地资源相对匮乏，农村人均耕地不到0.13公顷，户均只有0.53公顷，人增地减的矛盾仍在持续加剧。依法管理土地，切实保护耕地是关系国家前途命运和近13亿人口吃饭和子孙后代生存的大事。保障农民的土地权利，调动农民的积极性，是促进农业和农村经济可持续发展，维护农村社会稳定的关键。
9月20日至10月16日，全国人大常委会组成7个检查组，分别对福建、四川、河北、湖南、江苏、陕西等地实施《农村土地承包法》的情况进行了检查，同时委托山西、广西等11个省、自治区人大常委会分别对本省（区）实施该法情况进行检查。今年12月22日召开的全国人大常委会会议上，委员们听取了检查组的执法检查报告。
全国人大常委会副委员长、执法检查组组长乌云其木格强调，农民问题的核心是土地问题，土地是农民的重要生产资料，是我国农民最基本的生活保障。《农村土地承包法》一方面确认了土地承包者的市场主体地位，确认了家庭承包经营的法律地位，保证了家庭承包经营制度的长期稳定；另一方面规范了承包当事人的行为，保护了农民土地承包经营权，巩固了家庭承包经营制度，从而保证土地承包和土地承包经营权流转规范有序地进行。各级农业行政主管部门要切实肩负起《农村土地承包法》赋予的农村土地承包及承包合同管理的职责，促进农村土地承包管理制度化、法制化。
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专栏：
鹤岗建设“七型”看守所
被公安部评为“全国模范看守所”之一的黑龙江鹤岗市公安局第二看守所全体干警“立警为公、执法为民”，合力建设集“学习型、诚信型、教育型、家庭型、安全型、服务型、科技型”为一体的“七型”看守所，大大提高了监管工作水平，保证了在押人员应享有的各种权利，达到了让政府和社会各界人民群众尽可能满意的目标。
1、女警官吴雁飞（左）与在押人员谈心。
2、警官李树林（中）对在押人员进行法制教育。 新华社记者 周确摄
第13版(民主和法制周刊)
专栏：
上海市人大试行监督听证制度
本报讯 上海市人大财经委员会于12月18日就政府促进就业工作举行听证，广泛听取社会各界的意见，并欢迎公民报名参加。
与以往的立法听证相比较，监督听证在上海市属首次举行。市人大常委会试行将一些与人民群众利益密切相关的监督事项向社会公布并征求意见，旨在逐步扩大人大监督的公开度和代表与人民群众的参与度。
根据市人大常委会办公厅发布的公告，首次监督听证的内容是：在新形势下，政府如何进一步解放思想、拓宽思路，采取更有力的措施，广开就业门路，增加就业岗位，促进就业。（魏斌）
第13版(民主和法制周刊)
专栏：
青岛市人大修改燃放爆竹规定
本报讯 在12月16日举行的山东青岛市十三届人大常委会第八次会议上，市人大常委会法制工作室提交了关于修改燃放烟花爆竹规定的前期调研情况，65％的受调查者赞成限放。
据介绍，该法制工作室同市政府法制办、市公安局等部门，分别调查了市区机关、居委会、人大代表、政协委员、群众等不同层面，最终征求到近12000份意见。其中，赞成继续禁放的占24％，赞成限制燃放的占65％，赞成全面开禁的占11％。
在草案审议过程中，委员们提出了一些修改意见：将幼儿园、疗养院、各类学校也列入禁放场所范围；正月初三可全天燃放鞭炮等。（聂向锋）
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专栏：法制在线
本期话题
青少年犯罪
编者按
“未成年人犯罪”在世界范围内已被列为吸毒贩毒、环境污染之后的第三大公害。我国未成年人的犯罪人数呈现逐年增多，并且向低龄化、团伙化、恶性化发展的趋势，对社会稳定造成了危害。
我国青少年法律知识水平、法律意识和法律素质有待提高，一项调查结果显示，我国中学生对未成年人保护法和预防未成年人犯罪法基本了解的分别只有24.7％和16.4％。青少年自控能力较差，如果法制意识薄弱，容易走上违法犯罪道路。
据统计，全国2.2亿青少年学生中，平均每分钟发生一起刑事案件。维护青少年合法权益，预防和减少青少年犯罪现象的发生，让法律在青少年的头脑中扎根，是全社会的重要任务。
新闻背景
中国青少年犯罪研究会的统计资料表明，近年来，青少年犯罪总数已经占到了全国刑事犯罪总数的70％以上，其中十五六岁少年犯罪案件又占到了青少年犯罪案件总数的70％以上。
一项由教育部、司法部、中央社会治安综合治理办公室和共青团中央联合发起的在全国城市中小学配备法制副校长的工作，目前正在全国许多大中城市展开。辽宁省沈阳、大连等城市已经做到全市每所中小学都聘请了法院、司法行政、法律服务工作者担任法制副校长，法制教育首次被纳入教学计划，兼职的法制副校长负责协助学校开展法制报告会、法制讲座、开辟校园“模拟法庭”，并协助学校净化校园周边环境。
一些学校片面重视知识教育
虽然我们国家也强调在中小学开展法制教育、道德教育、理想教育，但在目前追求升学率的情况下，很多学校还是片面重视知识教育，对法制教育和理想教育实际上是流于形式的。就家庭来讲，多数家长关心的也只是孩子的学业，至于孩子怎么为人处世，怎么和人相处，将来怎么成才立业，这些方面家长往往关心不够。（朱营周／河南省公安高等专科学校犯罪心理学副教授）
预防青少年犯罪要内外并举
预防青少年犯罪要内外并举，一方面要探索校园及周边治安综合治理的长效管理机制，另一方面要重视新形势下青少年的思想教育工作。应当看到，有的地区青少年文化活动中心较少，为青少年健康成长提供的文化娱乐、体育卫生、心理保健等方面的宣传和设施，跟不上形势发展和青少年求知的需求。而随着网络社会的到来，网络中的有害信息成为影响校园稳定的新的不安定因素，需要各级各类学校将网络安全教育摆在重要的位置，借助学校自身优势，在学生思想上、心理上建立一道防线。（王湛／教育部副部长）
未成年人犯罪往往不计后果
暴力犯罪、突发性犯罪、集团化犯罪是未成年人犯罪的特点。而且研究已经证实，违法犯罪开始的年龄越小，再犯率越高。由于少年身心不成熟，容易被污染，自律能力差、辨别能力差等原因，所以他们犯罪往往不计后果。从另一个方面讲，我们的教育就应该从他们的心理出发，减少他们犯罪的几率，比如说，从小抓起，讲法制、讲道德、讲文明。
（王牧／中国犯罪学研究会会长、中国政法大学刑事司法学院院长、教授）
净化社会整体环境十分重要
因为受一些电影、电视作品的影响，一些孩子私下里拉帮结派，相互讲哥们义气，有时为了“帮助”哥们出气，便糊里糊涂地跟着出去打架、抢劫。另外，从我们审理的所有有关未成年人犯罪的案子看，目前社会上一些不良风气对孩子心灵的毒害也非常明显，比如相互之间比有钱，比场面，比享受，造成一些孩子梦想一夜暴富而去抢劫、杀人。
（许莉／山东济南市历下区法院少年庭庭长）
下期话题：“我说洗钱”。欢迎广大读者赐稿。
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