第9版(理论)
专栏：专家议专题
树立新发展观 积极扩大就业
中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员 蔡昉
胡锦涛同志在“七一”重要讲话中，把如何扩大就业和促进再就业提升到我国社会主义自我完善和发展的重要课题的高度，并指出解决这些重要课题，必须不断研究新情况、解决新问题，做到自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制的束缚中解放出来。不久前召开的中央经济工作会议要求，“全面贯彻十六大和十六届三中全会精神，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”。转变传统发展观，树立新的发展观，是解放思想，实现经济社会和人的全面发展的一个重要方面，也是扩大就业和促进再就业的基础和关键。
传统的发展观往往片面追求经济增长速度，把经济发展等同于GDP总量的增加。这样的经济增长很可能不是以人为本的。例如，如果增大的“蛋糕”不能比较公平地在全部的参与人群中进行分配，经济增长的成果不能共同分享，一部分人就会在增长过程中受到损害。从经济发展的历史来看，如果促成经济增长的产业结构是扭曲的，如在一个劳动力丰富的国家，反而以资本密集型的产业为主导，经济增长未能带来就业最大化，就会导致那些没有机会参与就业或就业不充分的人群不能从增长中获益，这样的增长就不可能实现经济社会和人的全面发展。发展经济学在总结和分析世界各国经济发展经验教训的基础上，逐渐形成了一些新的发展理念，如强调经济发展不仅意味着经济总量的增加，同时也要求产业结构的变迁，以及劳动者对经济增长过程参与程度的提高。作为这种发展理念的反映，20世纪90年代中期以来，联合国发展计划署开始编制人文发展指数。这个指数把人均国内生产总值、人口的受教育程度以及健康程度结合起来，考察各个国家和地区的发展水平。虽然还不能说这个指数完整地反映了经济社会和人的全面发展状况，但比起单一的国内生产总值指标，它更接近于反映发展的真实含义。
我国是一个人口大国，要把众多人口转变为人力资源充分的经济优势，有赖于走一条中国特色的新的发展道路。同时，我国又处于二元经济结构转变和经济体制转轨的双重过程中，树立和运用新的发展观，扩大就业和促进再就业，既有助于解决我们面临的现实难题，加快现代化步伐，也可以对整个人类形成正确的发展观念作出贡献。
在经济增长中实现经济社会和人的全面发展，一个直接的目标就是全面建设小康社会。在这个过程中，人均收入的提高可以有两种途径：一种是就业人口的工资水平不断提高，这虽然可以使总体收入水平提高，但由于另一部分人口没有就业或就业不充分，其收入提高缓慢，经济增长就不是成果分享型的；另一种是更广泛的人口参与就业，平均工资可能增长不快，但总体人均收入水平仍然可以快速提高，而且收入分配比较均等。城镇下岗和失业人员的再就业、城镇新增劳动力的就业以及农村劳动力转移到城镇就业，都是扩大就业、增加人均收入的基本渠道，应该统筹安排、积极促进。
实现发展观转变的一个重要内容是改变经济增长模式。为追求经济增长速度，不顾人口众多的特殊国情而片面发展资本密集型产业，这样形成的产业往往缺乏竞争力，产品的市场潜力不大，不仅其发展没有可持续性，创造的就业机会也比较少。劳动力丰富这个资源禀赋特点，是我国的比较优势所在。发挥这个比较优势而形成的产业，其产品在国际市场上可能更具有竞争力，因而也更具有发展潜力。同时，由于这种产业劳动密集程度高，可以最大化地吸纳就业，比较均等地提高整体收入水平，有利于推进经济社会和人的全面发展。可见，制定和实施有利于扩大就业的发展思路，就是落实科学发展观的一个重要体现。
根据我国的现实情况，要实现扩大就业的目标，在生产组织形式上有必要树立“小的是美好的”这样一种观念。这一观念实际上也是新的发展观的体现。具体地说，就是要创造有利于中小企业和微型企业发展的社会环境。我国20世纪90
年代后期以来的就业增长，主要是靠各种灵活就业渠道实现的。而这种就业渠道又主要是从改革中新生的各种中小企业、微型企业和自我雇用方式产生的。这种以“小”为特点的企业和其他生产组织，不仅是目前扩大就业、帮助下岗失业人员实现再就业以及吸纳农村富余劳动力的重要形式，也因其产业结构具有劳动密集型特征，符合我国的比较优势，因而也可以形成国际竞争力，从而具有发展的可持续性。当前，这类企业和生产组织形式的发展，在资金获得、政府服务、法律规范等方面的条件十分不利，需要通过解放思想、转变政府职能、完善法规政策、健全服务体系等予以改善。
第9版(理论)
专栏：专家议专题
“四个注重”是扩大就业的指导方针
中国人民大学副教授 黄燕芬 国家发展和改革委员会经济研究所研究员 杨宜勇
就业是民生之本，也是安国之策。随着我国社会主义市场经济的发展，过去的隐性失业逐渐转化为显性失业，而且每年新增劳动力数量庞大。目前，无论失业规模还是失业率都已经达到了一个必须给予足够重视的水平。中央经济工作会议要求，“各级党委和政府要把促进就业放在突出位置，实施积极的就业政策，把深化改革、促进发展、调整结构和扩大就业有机结合起来。”党的十六届三中全会《决定》提出，“在产业类型上，注重发展劳动密集型产业；在企业规模上，注重扶持中小企业；在经济类型上，注重发展非公有制经济；在就业方式上，注重采用灵活多样的形式。”这“四个注重”具有深刻的理论内涵和极强的现实针对性，是现阶段扩大就业和促进再就业的指导方针。
注重发展劳动密集型产业。在经济增长速度一定的前提下，不同产业结构对就业的贡献是不一样的。劳动密集型产业能够吸纳更多的劳动力，发展劳动密集型产业是缓解劳动力相对过剩的重要途径。据测算，每一单位固定资本所吸纳的劳动力数量，劳动密集型的轻纺部门是资本密集型的重工业部门的2.5倍。针对目前下岗失业问题突出的情况，只有在提高产业科技含量、提高我国经济国际竞争力的同时，特别注重发展劳动密集型产业，才能从根本上解决就业岗位短缺的问题。其中，第三产业就业增长弹性大，劳动密集、技术密集、知识密集并存，在吸纳就业上有独特优势。我国拥有丰富的劳动力资源和较低的人工成本，这是我国的比较优势。发展劳动密集型产业是扩大出口的重要举措，也是推进城镇化的关键。因此，发展劳动密集型产业是我国国情的客观要求，也是我国经济社会协调发展不可逾越的阶段。
注重扶持中小企业。企业有大小，作用各不同。大企业体现着一个国家的国际竞争力，可以维护国家经济安全，但大多数是资金密集、技术密集型企业；而中小企业不仅有活力，而且大多数是劳动密集型企业，可以提供更多的就业机会。一般而言，等量的资本投入，劳动密集型企业创造的就业机会是资本、技术密集型企业的10倍以上。积极扶持中小企业，也是维护公平竞争、促进企业优胜劣汰的需要。因此，必须进一步落实推动中小企业发展的各项政策措施，在投融资、税收、技术服务、市场开发、信息咨询和人员培训等方面加大扶持力度，支持它们在促进就业和再就业方面发挥更大的作用。
注重发展非公有制经济。目前，个体、私营等非公有制经济已成为推动我国生产力发展的重要力量。随着国家财政逐渐向公共财政转型，国有经济布局的战略性调整加快，未来非公有制经济的发展空间将更为广阔，作用将更加重要。非公有制经济发展的好坏，在很大程度上将决定今后一个时期就业形势的好坏。因此，在全面建设小康社会的过程中，要高度重视发展非公有制经济，消除非公有制经济发展的体制性障碍。通过改进对非公有制企业的服务和监管，使非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面，与其他企业享受同等待遇。与此同时，放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，并在提高非公有制企业管理水平、建立完善的社会信用体系等方面作出积极努力。
注重采用灵活多样的就业形式。灵活多样的就业形式，是相对于传统的、典型的、正规的全日制工作形式而言的一系列就业形式的总称，包括非正规部门就业、正规部门的灵活用工形式及自我雇佣等多种形式的就业。灵活多样的就业形式具有就业门槛低、就业时间灵活等特点，是以高年龄、低技能和女性劳动者为主要特征的下岗职工重新就业，以及农村富余劳动力在城镇寻找就业岗位的首选就业方式。这种就业形式有利于充分挖掘潜在的就业岗位，增加就业机会。目前我国城镇每10个从业人员中，就有3人以上选择了灵活就业方式。在未来相当长的时期，灵活多样的就业形式将继续在缓解就业的结构性矛盾和解决就业增量难题方面，发挥极为重要的作用。因此，应引导全社会转变就业观念，推行灵活多样的就业形式，鼓励自谋职业和自主创业；大力开发社区就业岗位，推行和规范非全日制、临时性、阶段性和弹性工作时间等灵活多样的就业形式。与此同时，建立与灵活多样的就业形式相适应的新型劳动关系，切实维护劳动者的合法权益，解除灵活就业者的后顾之忧。
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专栏：专家议专题
统一城乡劳动力市场对就业的影响
劳动和社会保障部劳动科学研究所研究员 郭悦
党的十六届三中全会《决定》提出，要取消对农民进城就业的限制性规定，逐步统一城乡劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度；加快城镇化进程，在城市有稳定职业和住所的农业人口，可按当地规定在就业地或居住地登记户籍，并依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务。这一政策的提出，必将对我国的就业形势产生重大而深远的积极影响，大大促进农村劳动力向城市转移。同时，实施这一政策，仍面临一系列需要深入研究的问题。
打破城乡分割、实现城乡劳动者平等就业对就业的积极影响
实现城乡劳动者平等就业，加快农村劳动力向城镇转移，是今后相当长一个时期经济和就业增长的引擎。我国长期形成的城乡二元结构已成为制约我国经济发展的瓶颈。目前，我国经济增长面临的最大问题是需求不足，而需求不足的根本原因就在于近8亿农民的收入太低，农民收入低的根本原因又在于城镇化水平低，农村聚集了大量富余劳动力。打破城乡分割，取消对农民工就业的不合理限制，实现城乡劳动者平等就业，必将大大加快农民向城镇的转移；大规模的城镇化和由此带来的数以亿计的农民生活方式和消费结构的改变，必将诱发出巨大的市场需求，从而成为推动经济发展和就业增长的强劲动力。如果因城市就业压力大而限制农民进城，或对他们实行就业歧视政策，从长远看只能使城市的经济发展失去空间，并使城市就业走入死胡同。
实现城乡劳动者平等就业，将在产业结构调整层面上对扩大就业产生积极影响。加入世贸组织后，我国产业结构调整的方向是发挥比较优势，而我国最大的比较优势就是劳动力资源丰富，劳动力成本较低。这一优势能否充分发挥，关键看能否建立起一个统一开放和公平竞争的劳动力市场，保证劳动力的自由流动。如果不彻底根除城乡和地区分割，不消除对农民工进城就业的限制和歧视，城市就业和工资的各种行政性保护就无法打破，就会出现一方面人工成本降不下来、另一方面存在大规模失业的局面，从而最终使我国的劳动力资源优势难以发挥，产业结构调整也就不可能取得成功，并会造成严重的失业问题。
统筹城乡就业带来的问题及其对策
打破城乡分割，建立城乡统一、公平竞争的劳动力市场，从短期和局部看，将有可能加剧我国就业的结构性矛盾。这是因为，从根本上废除城市的就业垄断和就业保护制度，会使城市低素质劳动者在竞争中落入失业行列，使城市失业者和贫困人口扩大。这就需要进一步加强城市社会保障制度建设，建立针对城市下岗失业人员的就业援助制度，使城市失业者和贫困人口能够得到有力的救助。
建立城乡劳动者平等就业制度，给予在城市有稳定职业和住所的农民工以平等待遇，意味着城乡利益格局和地区利益格局的重大调整，意味着城市必须为农民工及其子女等承担提供公共服务的费用。可以预料，这种利益调整不会轻而易举地实现，必将遇到各种形式的阻力。正像打破商品市场的地区分割、消除地方保护主义主要是中央政府的职责一样，在消除劳动力市场的城乡分割和地方保护、建立统一的劳动力市场方面，也主要依靠中央政府来推进。国家应就农民工的公平就业、享受社会保障和公共服务的权利以及在城市参加政治生活和社会生活的权利等方面，制定法律法规，以保障城乡统一的劳动力市场的建立。
解决进城农民工的社会保障问题，将他们真正纳入城市社会保障体系，需要解决一系列复杂问题：一是在设计对农民工开放的社会保险体系、将农民工纳入社会保险体系的同时，应大大降低目前居高不下的社会保险缴费水平。我国目前养老保险待遇的水平大大超过了我国的实际承受能力，企业负担过重。可行的做法是，在保证目前退休职工养老保险待遇不大幅度降低的条件下（这需要政府适当加大养老保险的支出），降低保险费率，降低新进入保险体系人员的待遇水平，使我国的社会保险真正实现“广覆盖、低水平”，这样也可以使我们走出保险费率太高导致收缴率低、收缴率低又使费率难以降下来的恶性循环。二是建立适应劳动力全国性流动特点的社会保险转移支付的体系和制度。建立全国联网的社会保险信息网络和转移支付网络，在技术上已不成问题，目前的主要障碍是养老保险的统筹层次只设定在省一级，而统筹基金又由当地政府负责兜底，同时各地的缴费比例又不同。
与农村劳动力转移和建立针对农民工的社会保障制度相联系的另一个问题，是土地承包经营权的有偿转让。要建立市场化的土地流转机制，从而既有利于土地的适度规模经营和农业的现代化，又使农民获得合理的土地流转收入，补偿其在城市安家落户和实现稳定转移的费用。
城市建设和管理也需要做相应的调整和改革。城市要有农民工的生存空间，既要建设适应农民工需要和承受能力的住房以及相应的基本生活设施，如水、电等；也要建设适应农民工需要和承受能力的公共服务设施，如医院、学校、幼儿园等。
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专栏：学者论学问
古代怎样治理诚信问题
江西财经大学教授 龚汝富
我国古代社会是非常重视道德责任的，把诚信道义列入“三纲五常”之中，使之成为维护社会秩序的根本性要求。与此同时，为确保人们遵守诚信道义，还根据人们的社会资源网络构建了一道道抑制欺诈的防线，这集中体现在通过形式多样的保约对欺诈行为进行法律责任追究，从而把对诚信问题的治理从道德教化转变为德法兼治。这对当前我们治理社会诚信问题颇有启发。
保约是以人格保证或以财产担保的契约，是古代社会防范信用风险的基本方式。从帝王勋臣间的“丹书铁券”到民间各种形式的书契，无不反映出人们对规避风险的强烈诉求。我国在西周时就有刻在钟鼎上的邦国盟约和买卖契约，后来随着私有财产制度的发展，契约制度也越发完善和丰富起来。秦汉以后契约涉及的范围更广，处分的自由度也更大。如“官有政法，民从私契”、“民有私契，急急如律令”这些约词，不仅是汉唐时期契约书券中的惯用套语，而且是古代契约责任制度的基本传统。尤其是宋元以后，契约的规制范围已远远超出买卖、典当、雇佣、租赁、借贷等一般的民事日常行为，更加广泛地应用于处理各种复杂的社会问题。在传统农业社会，因为人们的生活圈子相对狭小封闭，财产形式也非常单一，建立在明确的血缘、地缘、业缘等社会关系或者土地房屋等财产之上的保约，其违约责任的追究非常便捷，要么以财产作抵，要么拿中保人是问，俗语说“跑得了和尚，跑不了庙”。这反映了人们对于建立在比较明确的社会资源基础上的责任风险，持有一种稳定可靠的心态。
那么，当人们走出封闭的乡土社会，进入流动的商业社会，用什么方式来落实商贾间的彼此责任，从而规避因相互缺乏了解所带来的信用风险呢？仍然是用保约，就是在流动的人际关系中寻求稳定的社会资源，把它作为中保来化解信用风险，并通过中保的连带责任关系来追诉缺乏诚信者。作为古代流动社会的代表，商人背井离乡，长途跋涉，从其商旅安全便可以反映出社会诚信问题的真实情况。在古代，贸易行程不外水陆两路行进，途中借宿歇店。因此，商旅安全与否，依赖于陆路的脚夫、水路的船户和歇脚店家的可靠性。对此，宋元以后的律令都有明确的责任追究规定。清代光绪年间由江西臬司编刻的《西江政要》，制定了一系列确立社会诚信的规范性要求，形成了一个从法律上防范商旅欺诈风险的屏障：在水路货运中，客商首先要在船户登记入册并签领船契，以备官方稽查。经过官方注册的船户有稳定的居所，客商在货运途中的风险因有其出具的格式化租船契约，可以直接追诉船户的法律责任。船户还要约束招募的水手，对他们盗窃客货的行为承担连带责任。在陆路货运中，要保障脚夫承运货物的安全性，关键是抓住脚夫所在的夫行，由夫行对商人先行理赔，然后再向脚夫的保人索赔，保人因为熟悉脚夫的行迹居址，可以再行追赃。防范歇店诈害商旅，则主要是通过严格规定歇店的法律责任。在这一连串的法律责任追究背后，贯穿着共同的保约链接，每一个环节都以某种稳定的社会资源作为防范行为人非诚信行为的牵制力。
今天，为促进社会诚信方面的法制建设，我们应在借鉴国外先进经验的同时，充分利用本土资源，吸取传统保约方式的长处。身份与契约相结合的保约方式，不仅是抑制欺诈、提高诚信的重要途径，而且也是实施社会综合治理的理性选择。契约源于人们的理智判断和自由意志，如果人们因其身份的复杂性而有更多的犯罪成本需要考量，即个人的行为是以其亲密社会关系作为担保的话，抑制欺诈以保持诚信的力量就会更加充分。其实，现代社会的人们不也在寻求身份与契约的默契么？身份也可以理解为广泛的社会关系和社会资源。流动的商业社会有其复杂的关系链接，采取身份与契约相结合的做法，对于诚信者来说是一种保护，对于社会欺诈者来说则是一种具有制约作用的“罗网”。
第9版(理论)
专栏：
政府转变职能须充分发挥行业协会的作用
李建兴
实现政府职能转变的一个重要前提，是建立健全行业协会等自律组织。政府转变职能，从管理微观经济事务中解脱出来，实现政企分开、政事分开、政社分开，一些职能要相应地还给企业或转移给市场、社会，这就需要有相应的市场、社会组织来承担。在完善的市场经济体制中，行业中介组织和社会自律组织具有行业自律、维护竞争、行业管理等功能。因此，为了实现政府职能转变的目标，必须加快建立健全各种市场化的行业协会，并充分发挥它们的功能。
深化行政审批制度改革，将一些职能转移给行业协会
深化行政审批制度改革是行政管理体制改革的突破口。目前，行政审批制度改革已取得阶段性成果，取消或改变管理方式的行政审批项目达1300多项，约占全部项目总数的33％。但也应看到，行政审批的精简任务仍相当繁重，其中有相当一部分审批项目具有法律、法规或各种具有法律效力的文件、命令的依据，许多不尽合理的项目却是合法的。改革越深化，所涉及的行政审批的“合法性”就越强，改革的难度就越大，越需要有大的勇气和决心。
改革行政审批制度，必须坚持合法原则、合理原则、效能原则。这三个原则是统一的整体，不能割裂开来。我国社会主义市场经济的发展速度相当快，一些法律、法规不可避免地会出现滞后的情况，如果抱住“合法原则”不放，行政审批制度改革就无法深入。正因为如此，“合理原则”、“效能原则”就变得相当重要。所以，国务院要求，设定行政审批要符合社会主义市场经济发展的要求，有利于政府实施有效管理。凡是通过市场机制能够解决的，应由市场机制去解决；通过市场机制难以解决，但通过公正、规范的中介组织、行业自律能够解决的，应通过中介组织和行业自律去解决。对虽符合合法原则，但不符合上述要求的行政审批项目，应当予以取消。
改革行政审批制度要与完善中介组织和发挥行业协会的作用结合起来，通过推进社会中介组织和行业协会建设，向市场、向社会转移政府的社会职能。
加快公共服务型政府建设，强化行业协会作用
行政审批制度改革必将推动政府从全能型转变为有限型，从权威行政转变为服务行政，从部门性转变为公共性。实现“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的政府体制改革目标，应以合理界定政府职能为前提。
公共行政是国家对公共事务的组织与管理，包括政府公共行政与非政府公共行政。政府公共行政的权威直接源于国家权力，而非政府公共行政的权威源于社会，尽管这种权威在市场经济条件下一般须由国家法律认可，但其本质却是社会性的。因此，建立公共服务型政府，必须摒弃公共行政等于政府行政的狭隘观念，树立一种更民主、更开放的服务型的公共行政观，加快体制创新和制度创新。
行业协会作为政府与企业以外的“第三部门”，既是沟通政府、企业和市场的桥梁与纽带，又是社会多元利益的协调机构，也是实现行业自律、规范行业行为、开展行业服务、保障公平竞争的社会组织，其功能是非政府公共行政的重要内容。行业协会公共行政的权威，或源自组织成员的集体委托与授权，或源自法律的授权，或源自社会公认的、与专业能力相联系的公共信任与认可，具有较强的公共性。在政府和非政府组织均能履行的许多功能上，依靠社会自治机制往往能取得更好的效果，如在行业管理的许多方面，政府依靠行政手段也可以达到维护市场秩序的目的，但若依靠行业协会实行行业自律管理，更有利于促进行业的发展和降低行政成本，收到更好的社会效果。
在公共服务型政府建设过程中，一定要重视发挥行业协会的作用，实现政府与社会的合理分权，把一些权力下放给社会。目前，我国在这方面已取得一定进展，但政府部门依然包揽了不少本应或可以由行业协会行使的职能，比如会计师事务所等执业机构的审批权仍由政府部门行使和控制。行业协会公共行政职能到位还有很大的空间，政府下放非政府公共行政职能还有很大的余地，这需要各级政府部门不断解放思想、大胆创新，还权给社会，轻装上阵，建设好公共服务型政府。
健全行业协会的自律机制，强化自律管理和监督的有效性，为政府转变职能提供支撑
行业协会在建立从业规范、强化资格管理、开展自律监管、维护运行机制、推进行业制度和服务创新等方面发挥着重要作用，行业协会自律已成为市场机制作用的重要表现形式。行业自律与行政监管相比有许多优势，比如，行政监管大多针对结果，行业自律则关注过程、贴近市场，更具敏感性、针对性、及时性和灵活性，能够解决正在出现的问题，更有效率且成本较低。
应该看到，在传统计划经济体制下，政府无所不包，几乎垄断了所有的社会公共权力，行业协会缺乏生存的土壤与发展的空间。目前我国的行业协会大多带有半官方的性质，它们的组织架构和运作方式也染上了浓厚的行政色彩，依靠政府，借用政府的管理职能去行使协会有限的职能，并习惯于听从行政命令，不能创造性地开展工作，发挥其应有的职能作用。如果不对行业协会管理体制进行改革，下放的公共权力就会缺乏良好的受托者。因此，在完善市场组织结构、发挥行业协会作用的过程中，要推动其加强规范发展、自我管理的能力，构建合理的管理机制，加快自律体制建设。比如，健全理事会、专业委员会和日常职能部门的架构，引进社会公众成员参与，充分体现行业管理的代表性和会员的参与性，提高协会自律的公正性、客观性、自主性和独立性，以弥补公信度的不足。同时，政府要大力培育和扶持行业协会的发展，推动相关行业的立法进程，通过立法确保行业协会公共行政职能的确立和到位，并加强对行业协会建设和管理的引导与监督，以保证其行业行政的社会公信度。