第15版(热点与对话)
专栏：社会聚焦
北京交通拥堵——是否管理滞后惹的祸？
本报记者 张涛
北京交通管理
一个城市交通拥堵，交通管理方面的原因究竟占了多大比重？10月8日本版曾以整版篇幅推出了“热点与对话”栏目《关注北京交通拥堵》，在社会上引起强烈反响。许多读者纷纷反映，交通管理的不到位是北京交通拥堵的一个主要原因，要求本报予以特别关注。
现实生活的一个巨大变化是：随着生活水平的不断提高，群众对公共服务等社会软环境的要求也越来越高。具体到堵车问题上，群众越来越关注交管部门的管理水平和服务质量。毕竟，硬件是随着投入的加大可以改变的，而改善管理，提升服务却绝非一朝一夕之功。——编者
在造成北京交通拥堵的诸多原因中，管理方面存在的问题所占的比重有多大？北京的交通管理，究竟存在哪些问题？记者在采访过程中发现，被采访对象普遍关注的是“交警罚款有任务”、“交通信号灯设置不合理”等问题。
六分钟的路九个红绿灯，修宽的路更堵了！
信号灯无谓设置，信号变化死板，这是众多司机反映强烈的一个问题。11月1日，记者来到朝阳区朝阳北路现场采访。
上午，记者骑着一辆自行车，从东四环的红领巾桥出发，以匀速向东三环路口骑去。在18分钟的自行车路程中，记者一共看到了9处设有红绿灯和信号灯的路口。而在这9处路口中，只有4处是十字路口，其余5处都是行人过街处。骑自行车要18分钟，开车不过五六分钟。在五六分钟的路程中间，就要设置9个红绿灯和信号灯，这样的密度实在让记者惊异。附近居民告诉记者，有的路口平时极少有人通过，信号灯设置完全没有必要。该路段修宽开通的时间不长，但是堵车问题已非常严重。
记者在其中的一个行人过街信号灯处停下来观察发现，在近20分钟的时间里，路口没有一个行人通过，但是信号灯依然不间断地红绿交替。记者敲开一位正在等待的司机的窗户，问他明明没有行人通过，为什么还不赶快通过？司机回答：“红灯啊，过去就违章了。”
有专家介绍，在路中间设置的信号灯，是专为行人设置的。只要按一按信号灯杆上的按钮，灯就会变绿，行人就可通过。而在没有行人的情况下，信号灯要保持对主路来车绿灯。
司机高先生告诉记者，他在开车的过程中不止一次遇到这种情况：十字路口的东西方向拥堵不堪，而南北方向却宽松得很，很少有几辆车，但是路口的红绿灯仍然保持固定变化。司机张先生则向记者反映：长安街一路不仅灯多，而且前一个灯和后一个灯变化时间不一致。往往是赶了一个红灯，就是一路红灯，非常浪费时间。
“其实问题很好解决，只要好好设置一下交通灯变化的时间，就可以解决很多问题。我就是不懂，交管部门为什么不改进呢？”张先生不解地说。
一个月一万六，我还能有心思疏堵吗？
10月28日，《道路交通安全法》在第十届全国人大常委会第五次会议上获得通过。因为该法规定了“任何单位不得给公安机关交通管理部门下达或者变相下达罚款指标；公安机关交通管理部门不得以罚款数额作为考核交通警察的标准”等，从而受到社会的广泛关注，也受到北京交警们的欢迎。
一位专门负责拖车的交警告诉记者：“每个月任务都规定死了，必须拖满80辆，一辆车罚200，一个月就是一万六。如果完不成，对不起，奖金没门儿了。”另一位在路口维持秩序的交警小袁也告诉记者，他现在每月必须开出100多张罚单。“每天最少要开5张。一天5张单子，说起来容易，但做起来很困难。而且总把眼睛盯在罚款上，我也就没心思去疏导交通了。”
在某机关开车的王师傅也给记者举了一个例子：在北京西城区的六部口，从西向东方向，由原来的4个车道变成了2个车道。因为车多道少，所以好多车就不得不走上了公交车道。交警这个时候不在路中间指挥交通，却远远躲在一个电线杆子后面，来一辆罚一辆。
交警出勤应以严格管理、疏导交通为目的，对一些目无法纪、严重违章的司机就是要重罚。应当看到，许多拥堵的出现与司机违规行驶有直接的关系。
依法罚款与下达罚款指标是不应有联系的。取消了罚款指标，交警会不会因此而不认真执法，让交通更加拥堵？中国政法大学教授张树义教授认为：“以前交警主动运用职权，有罚款的冲动，罚款额往往与经济利益相关。现在这个转变很可能产生该罚的不罚的现象。但行政权力包括两层含义。一层是职权，因为职位而具有的强制他人服从的力量。但同时还有一层含义是职责，因为职位而具有的责任——必须把秩序维持好。也就是说，职权可以强制别人，职责必须履行、负责。因此随着交警整体素质的一天天提高，这个问题最终将不会存在。”
虽然还有半年法律才正式实施，交警小袁还是非常高兴，他情真意切地说：“任务少了，我们可以把心思花在疏导交通上面。交通通畅了，我们挨老百姓的埋怨也会少得多。”
无论是15％还是更多，北京交管水平亟待提升！
北京的交通拥堵，究竟是不是管理滞后惹的祸？“交通管理方面的原因，我想最少要占到现在堵车原因的50％吧！”在某国有电力企业工作，已经有3年驾驶经验的陈先生这样认为。
一位已经在某机关开了十几年车的王师傅告诉记者：“应该是最重要的一个原因。如果交警不是整天想着罚款，而是好好想想办法疏导交通，拥堵情况应该会好很多。”
一位正在路上指挥交通的交警告诉记者：“我觉得起码要占15％以上。”
由于缺乏量化的标准，对“管理不到位的原因要占多大比重？”这样一个感性问题，接受采访的群众很少能够给出一个明确的数字，都只是根据自己的感觉，给出一个大约的估计。严格来说，这个估计是不准确的。但从多位被采访对象的回答结果中我们可以看出，目前北京的交通管理确实存在很多问题，北京的交管水平亟待提升。
专家指出，对交管部门来说，要提升服务质量，尽快疏导交通，无非要从两个方面做文章：一是加强硬件设施投入，重点是加强智能化管理；二是改善交警考核制度，让民警把心思都放在疏导交通上。对前者来说，随着北京迎战奥运的临近，硬件设施的投入会逐步加大，这点会自然改善。而当前最重要的是提高交管部门民警自身的管理水平，这不是一天两天，也不是通过一个两个大整顿所能完成的。（附图片）
图①：在北京市朝阳区朝阳北路短短五六分钟车程的路上，就分布了9处红绿信号灯，其中5个是专为行人设置的过街信号灯。图为11月1日上午，在大约20分钟的时间里，记者没有看到一位行人从此通过。本报记者张涛摄
图②：违章停车往往摆脱不了被拖车的命运。但是从2004年5月1日开始，拖车的高额费用将被取消，车主不在场的时候也不用担心车被拖走。新法的实施估计可以给百姓带来不少人性化关怀。图为北京交警正在拖车。
（武铭摄）
第15版(热点与对话)
专栏：
以系统、动态的观念管理交通
——访中国政法大学教授张树义
宋臻
就北京交通管理中存在的问题，日前笔者采访了中国政法大学教授张树义。
问：张教授，您认为交通管理部门承担的城市的交通管理职能应该包括哪些方面？
答：交通行政管理的基本职能是维持交通秩序。具体职能有两方面，一是制订交通管理的各项政策、标准、规则。如，机动车与非机动车的关系，道路与车辆数目的关系，与行人的关系，这些都是复杂的系统关系必须要确立交通政策与交通规则。二是有了政策、规章、标准以后要按照这些政策、规章、标准去做，要进行管理。这里面又包含三个问题：第一是许可问题。机动车驾驶员要经过考核才能颁发驾驶执照，这就是许可问题，以此来防止不懂交通规则、不会驾驶的人员上路带来的危险。第二是检查监督问题。交通警察要进行巡视、指导。监督与交通有关的人员是否遵守规章、制度。第三是对违章人员进行处理、处罚。用一句话来说，交通管理的职能就是确立标准、规则，然后按照标准、规则进行管理。
问：对北京的堵车问题，有群众认为堵车的原因之一是在管理方面的缺乏，对此，您如何看？
答：交通拥堵的问题是多方面的。但我认为，当原因众多时一定与管理有关。这就好比当一个孩子因为多种原因犯了错误时，我们不能怪孩子，而应该考虑到他的父亲在管教方面一定有错。例如，运输公司都追求高效益，因而超载、违章现象严重。这是因为每个单位自然都追求自己的高效益。我们看的就不能只是个体，而只能把目光更多的盯在公共交通管理机关。因为公共交通管理追求的是公共利益。
我们之所以需要交通管理就是要维持交通秩序，所以堵车了首先要追究的就是管理问题，老百姓反映的也是这样。至少问题的解决要从管理入手，即使交通管理不是主要原因也是一个非常重要的原因，是一个最值得关注的原因。
问：您认为北京的交通管理存在哪些问题和缺陷？
答：首先是思想观念方面的问题。缺乏系统管理和动态管理的观念。交通的方方面面，如机动车与非机动车的矛盾、车与路的矛盾、车与人的矛盾、生产车与使用车的矛盾、经济利益追求与交通秩序的矛盾等面对的都是一个系统工程。因而，从宏观上管理交通秩序必须是系统管理。例如五环路收费的问题。由于五环路收费使得很多车压在四环、三环，系统的来看，这造成的损失远远大于五环收费的收益。作为公共管理部门应该考虑是否能够取消收费，减小四环、三环的压力，这样拥堵至少能够减轻。
交通又是个车流，是流动的。面对流动的东西应该进行动态管理。比如，马路上有一辆车违章，交警就让他停下来进行罚款。这样路上就产生了一个静止的车辆，必然容易造成拥堵。管理部门只有从根本上转变观念才不至于因为管理而造成交通拥堵。我去过澳门，澳门人口密度也很大，汽车拥有量也很大，但在澳门很少有拥堵现象。这是因为在澳门，单行线非常多，这样就可能减少红绿灯。车流主要要流，要动不要静，如果我们也增加一些单行线，把各种导致静的因素都减少，北京的交通状况将会改善。
问：有人提出，提高罚款来加强管理，您认为是否可行？
答：我不主张以罚款来解决问题。被罚款的人可能会产生两种心态，一种就是认识到自己错了，而另一种可能产生逆反心态，产生报复心理。下一次在有人监督的时候不违章，但在不会被发现的时候就会违章。重罚作为一种管理手段往往是没有办法的办法。惩戒应该与教育相结合，道理、规章要讲清楚，这样被处罚者才会心服口服，下次才会避免违章。
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专栏：
重在科学管理
——段里仁教授谈北京交通管理
梁芸
问：有人把交通拥堵归咎于车太多，也有人说是路太少，您认为造成拥堵现状的深层原因在哪里？
答：我觉得这两种观点都不太全面，因为北京市的机动车辆虽已达到203万辆，但与国际相比并不算多；而且目前北京的快速道路网络已经包括了已通车的4条环路、7条放射性高速公路以及多条快速联络道所组成的快速路系统，这在世界上都是比较完整而突出的。究其原因，我觉得管理和规划上的滞后及不协调是深层原因。
问：那么您认为北京交通管理上的症结是什么？
答：交通管理是一个社会系统工程，并非交通管理局一个部门的事情。它包括正确的政府决策、合理的交通规划、科学的道路设计、高效的建设施工以及科学的执法等多个方面。北京交通总体来说是管理的系统性、协调性还不够强。采用科学有效的手段，加强智能交通管理，进一步健全和加强快速反应机制，让人们随时随地都能得到交通信息很有必要。
问：有什么办法可以缓解北京交通拥堵的状况吗？比如一些现实可行的方案？
答：除了大力发展轨道交通以外，科学管理上要务实。首先要树立公交优先理念。规划、设计以“公交优先理念”为前提，管理者把路权优先分配给公交，在全社会形成“乘车以乘公交车为荣，开车以让公交车为荣”上下互动的局面。
同时，政府要加强综合管理能力。全面考虑资金的投入、公交本身建设、路口公交信号以及换乘等各方面因素，大力增加对城市道路系统交通工程基础设施的投入。如果市政府增大投入，使其基础设施能够比较完善，那么花巨资修建的北京市道路系统就有可能最大限度地发挥作用。其它具体措施还有：
1.控制出租车总量，减少出租车空驶率。北京市挂牌的出租车有6.7万辆（还不包括非法经营的小汽车），这个数量几乎是香港或纽约的4倍，而且空驶率也太大，白天超过40％，晚上要超过50％。我国可以采取很多办法来控制出租车总量，也可以有许多办法降低出租车空驶率，如按劳动法保证驾驶员有休息日；充分发挥“电话叫车”的作用等等。如果把出租车空驶率降低到20％以下，那么相当于路面上的车流减少3％—8％。
2.进一步搞好停车管理，尽量减少路面停车，增加道路通行能力，要促使停车业进入市场。
3.重视交通微循环的作用。北京市由窄街、胡同和人行道等组成的交通微循环系统，其总长度和密度要比交通主次干道所组成的主循环系统大得多，发挥其作用，可使主次干道的车流有所减少。
4.要大力改善行人交通，建议在较长人行横道中间因地制宜地设置行人安全岛和二次过街信号等等。
5.鼓励市民参与关于北京交通拥堵问题的讨论。
最后，段教授说，缓解城市交通拥堵是一个十分复杂的、巨大的社会系统工程，它需要所有交通参与者按照“各定其位，各负其责，各尽所能，各得其所”原则，从决策者、规划者、设计者、建设者、管理者到每一位驾驶员、骑车人和行人齐心合力为缓解北京交通拥堵作出贡献。
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专栏：
共话交管 你一言我一语
贾建东（北京市公交车司机）北京交通拥堵，责任不全在交管方面。社会各方面也应该承担相应的责任。比如政府部门，要是早有点远见，对事物的预见性强些，在没有发生拥堵状况之前提早预防，就不会出现这个局面。现在可好，社会把全部责任都推到交管部门了。
其次，就是交管部门的问题了。北京交通的拥堵，是和北京的发展息息相关的。北京的私家车、出租车每天都在大量的增长，导致了北京道路的拥挤。交管部门应该有计划地限制北京市车辆的增加特别是出租车的增加。李淼（首都师范大学研究生）
北京太大了，想一下子处理好交通拥堵这样一个很棘手的问题，对交管部门来说是很勉强的。
北京的路不窄，够宽，但有些不合理；北京的自行车和机动车的道路分行不明确，有的地段分行，有的不分行，由于这种分行的不明确性，导致了车辆的混行不畅，限制了行车速度；北京的车多，但相关的管理太少；北京的公交车多，但直达的少；北京的私家车多，但停车的地方少……北京交通的现状让它很难和一个国际都市的身份相匹配。马芳馨（中国人民大学社会学系硕士研究生）
交通管理缺乏“社会公平”的理念。
目前的实际情况是管理者和被管理者之间有一种类似上下级的从属关系。这种不平等的管理模式导致了交通管理部门缺乏平等和服务的意识，其政策法规的透明度和承诺信任度也明显不足。
另一方面，交通管理对于道路交通中的各种利益群体，尤其是“弱势群体”的认识与重视程度也明显不足。值得提出的是，在交通法规的制定和管理过程中，很少有针对相关利益群体而进行社会影响评估分析，这就加剧了管理体制中的不合理程度，忽视了对交通中的“弱势群体”利益的维护，在某种程度上造成了社会的不平等。目前，由于管理不公平、不合理而引发的社会矛盾冲突越来越多，比如在交管部门与被管理者之间、行人、非机动车驾驶者和机动车驾驶者之间，甚至在机动车内部如出租车、公交车、私人轿车等各个群体之间也发生了各种利益冲突。
余鹏（北京一名大学生）我认为目前道路交通的管理缺乏全局性，头痛医头脚痛医脚的现象普遍存在。
一个路口堵车，很快会有交警赶到疏通，但周围的路口很少有其它交警配合，容易导致东西向好不容易放通，南北向又排起长龙的尴尬局面。
造成这种状况的重要原因之一，是遍布各地的监控摄像头并没有充分发挥应有的作用。
每到一个路口会发现各方向的摄像头全都对准路口中央，越线闯红灯的肇事车辆倒是插翅难逃，但长长的车龙却全然不在视野之内。这就使得交警对道路堵塞的处理带有比较明显的滞后性，只能“亡羊补牢”，不能“防患于未然”。
如果监控系统在车辆较多、行驶缓慢时就进行合理的调整和管制，只付出很小的代价，甚至不用付出什么代价就能防止堵塞。而一旦堵塞发生，管制的规模就要扩大许多，疏通起来也很缓慢，可谓事倍功半。
交通事故是引起堵塞的重要原因，而现在两辆车因小刮小蹭双双横在路中央的情形仍随处可见，这就有待于北京市交管局关于“损失轻微的交通事故可由司机自行协商解决”办法的有效实施了。谭昕（北京移动公司职员）
哪条路堵死了，就说明那儿肯定没有交警。
你想啊，这道儿上这么多交通事故，如果没有交警及时处理，不堵车才怪呢。高峰的时候，车流量大，交警可以起到疏导交通的作用，那也可以缓解堵车现象。
还有就是一些旧的交通设施我觉得也是导致拥堵的原因吧。比如说复兴门桥，它是北京最早的一个桥了，刚建的时候肯定没有预料到多年以后的北京，机动车增加这么多，所以现在的复兴门桥根本应付不了这么大的车流，堵车也正常。边强（出租车司机）
在路口窄的地方不要设置交通灯，那车就可以顺畅地走下去。
道路设计不合理也是一种情况。就比如说三环、四环，为什么大家都把它们叫做停车场，就是因为进出口儿设置得太少了，车都没地儿进出怎么能不堵呢。（辛阳 宋谊斌 涂晓整理）