第16版(民主与监督)
专栏：聚焦
谁有权撤换民选村官？
本报记者 石国胜
在广大农村，风起云涌的村民自治进行得深入人心。一大批有文化、有本领、热心为村民服务的能人被“海选”为村民委员会主任，带领村民致富奔小康。而目前全国已有28个省份制定或修订了《村民委员会组织法》实施办法，有25个省份制定了村委会选举办法。
然而，有极个别的地方乡镇党委政府却随意撤换、任免民选村委会干部，造成不良影响。人们不仅要问，究竟谁有权撤换村委会主任？
民选村官 屡遭撤换
近来，北京市房山区大石窝镇惠南庄村村民王华为自己的村官职务被“免”而苦恼和不解。在2001年度该村村委会换届选举中，他被选为村民委员会主任，其后大石窝镇人民政府向其颁发了任命书。然而，2002年8月22日，该镇党委、政府召集该村党员干部开会宣布停止王华村委会主任的职务。王华不服，将镇政府告上法庭。2003年夏，北京市第一中级人民法院却驳回其上诉。
像王华这样的“村官”职务被乡镇党委政府撤换的“遭遇”，在全国范围来说，已经屡屡发生过。
山东枣庄市台儿庄区泥沟镇小官村秦守华于1999年3月经合法程序被村民选举为村委会主任。但2001年9月9日却被镇党委、政府以未完成“三提五统”、农业结构调整不力等原因撤免了职务。秦守华后来将镇政府告上法庭。经几番调解，几番波折，最后以镇政府赔礼道歉、恢复其村委会主任职务，秦守华撤诉而结束。
湖北省潜江市人大代表姚立法曾于去年对该市第四届村民委员会作过调查，发现自1999年9月28日换届选举以来，截至2002年5月1日，全市329位选举产生的村委会主任被乡、镇组织及个人宣布撤换（含免职、停职、降职、精减、改任他职等）的达187人，占总数的57％。
民选村民委员会主任以及相关村委会干部被乡镇基层政府非法撤换事件的屡屡发生，引起了广大村民和选民的强烈不满。许多地方因为这样的事情而造成了村委会领导班子迟迟不能建立甚至是空缺，影响了农村基层的稳定和致富奔小康的进程。
非法撤换 原因何在
村民委员会组织法规定：1／5的选民联名提出罢免要求和理由，并经半数以上的选民同意，村民委员会成员才能被合乎程序地罢免职务。这是撤换村民委员会成员的惟一合法途径，除此以外，任何组织和个人，均无权决定村民委员会成员的任免。法律有明文规定，为何民选村主任仍然屡屡被撤换？
乡镇领导干部法制意识薄弱，工作方式单一和陈腐是主要原因。综观大部分非法撤换村主任的案例，乡镇政府随意撤换，归根结底是这些乡镇主要领导干部根本没有法律意识，对于村民自治法和村委会组织法缺乏应有的了解，甚至根本就不去履行法律所规定的权利和义务。
乡镇领导工作方法粗暴陈旧。村民委员会组织法第四条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。但实践中一些乡镇领导干部思想观念仍然“转不过弯”，仍习惯于以居高临下的“领导”身份去指挥、干预村委会的事务，对于不听话、不顺眼的人选采取直接撤换的手段。
有人曾经在总结村官被非法撤换的原因时说：民选村官上任后，要查账的、公开理财的，不积极配合乡镇分配的收税费的、手段不硬完不成任务的，基本上都会下台。而不是乡镇干部亲信的，也往往会被架空和闲置一边。被非法撤换的理由，基本上大同小异：“工作能力差、完不成任务”、“搞内耗、与村支书不团结”、“煽动村民闹事、不服上级政府管理”等。
依法维权 专家支招
民选村官被非法撤换后如何维护自身的合法权益？虽然村民委员会组织法等相关法律对撤换村干部有明确的规定，但对非法撤换村干部的行为并没有明确的法律惩处规定。
在就村委会主任如何依法维护自身的权益进行探讨时，北京大学法学院姜明安教授认为，虽然现行的法律对村官被非法撤换后，没有明确的法律条文规定可以用来维护村官的合法权益，用来惩处为所欲为的乡镇干部。但是，现行的法律中，有众多的法律条款可以运用到这类案子上。这主要包括四项法律体系：（一）宪法。宪法第四十一条规定了公民对于违法撤换的行为有申诉控告、检举的权利。（二）行政监察法规定，行政监察部门对行政机关及其工作人员的违法行为，有举证监督的职责、受理和控告检举的职责、发现违法行为向有关政府的行政机关提出监察建议的职责和做出监察的权利和责任。（三）行政复议法有关于公民合法权益受损后的明确的规定。（四）行政诉讼法第二条、第十一条规定行政机关侵犯其合法权益可以提起诉讼。该法第五十四条规定：对于超越职权、滥用职权的具体行政行为，人民法院经过审理，判决撤消或者部分撤消，并可以判决被告重新作出具体行政行为。
但是，由于行政诉讼法、行政复议法的受案范围多局限在公民人身权利、财产权利的保护，而对公民民主政治权利尤其是村民自治权利却没有明确的规定。例如村官被非法撤换是否属于政治权益被侵犯等，都没有明确的规定，且缺乏相关的司法解释。
因此，姜教授还提出，如果要切实保障村官的合法权益，还需要对现行的法律体系进行修改，包括对村委会组织法中的条文进行修改，明确非法撤换村官的责任和处罚措施等。
第16版(民主与监督)
专栏：有感而发
基层政府要依法行政
中玉
近几年来不断发生的乡镇基层政府非法撤换通过村民民主选举出来的村民委员会主任等民选村干部的事情，从法律层面上来说，充分暴露了一些基层政府的依法行政观念的欠缺和薄弱。
长期以来，一些乡镇基层政府在处理村级事务时，一向是以上级组织和行政命令来行事的，不论决策正确与否，服从最重要。乡镇政府与村级组织形成的关系就是领导与被领导、管理与被管理的关系。
然而，随着村民委员会组织法的颁布实施和村民自治在全国范围内的广泛实践，广大村民的民主和法制观念的不断增强，我国的村镇级管理方式已经发生了很大的变化，有了很大的改观。法律明确规定，乡镇一级对村委会是指导、支持和帮助的关系，而不是领导与被领导的关系。
面对这种新的变化，一些地方的乡镇政府的领导干部思想都还没有转过这个弯来，没能随着管理方式的变化而调整自身的行政管理模式，仍然遵循着过去那种行政命令、直接领导的方式，从而导致了诸如非法撤换民选村委会干部的事件的屡屡发生。
要杜绝这种现象的发生，最根本的就是乡镇基层政府要树立新的依法行政的观念。依法行政，就必须熟悉并深刻领会、贯彻实施像村民委员会组织法、村民自治法等与基层行政密切相关的法律法规，在群众中树立良好的依法行政的形象。只有这样，非法撤换民选村干部等违法现象才能从根本上得到杜绝，农村基层民主自治也才能真正扎实有效地开展起来。
第16版(民主与监督)
专栏：
救助站遭遇尴尬
在黑龙江省哈尔滨市，救助站的收容遣送职能取消后，大门敞开了，来的人却少了，救助站遇到了前所未有的“尴尬”。原因是很多单位和地方不太重视救助站的工作，致使乞讨人员重新流入社会，成为困扰救助站正常运行的最大障碍。专家认为，只有实现社会联动，才能保证救助工作良性运转。上图：两名流浪少年在哈尔滨救助站里接受救助。右图：救助站的床铺大部分闲置。
新华社记者 崔峰摄
第16版(民主与监督)
专栏：
地方立法——力戒照搬上位法
王邺
目前一些地方人大在制定实施性法规时，大量照抄照搬上位法条文，并且随意性很大，抄哪些，不抄哪些，抄多少，往往因人、因部门的“兴趣”而定。照抄照搬国家法律条文，使一些符合本地实际、有特色、能解决问题的内容反而被忽略了，严重影响了地方立法质量的提高，并且存在越权、越位的现象。
为此，要解决以上问题，必须破除贪大求全、面面俱到的观念，要坚持：
地方立法应遵循同国家法律法规相统一的原则。地方制定实施性法规，既不能照抄照搬上位法条文，也不能脱离上位法的精神立法。应按照上位法的精神，结合本地的实际，针对所要解决的主要矛盾和问题制定法规。只有这样，制定的实施性法规才能符合本地的实际需要，才能提高地方立法的质量。
地方立法要坚持在“拾遗补缺”上下功夫。地方立法是国家立法的补充和细化，应当在补充和细化上下功夫。对所要规范的事项尽可能地作出具体明确的规定，需要几条就规定几条，这样看起来似乎内容不够完整、配套，但却突出了地方特色，是对国家法律法规的补充和完善，从整个法律法规体系看，是完整配套的。
地方立法要坚持“少而精”的原则。地方立法必须注重质量，应当从经济发展的角度，认真选好、选准立法项目，不能贪多、求全，对立法条件不成熟的，地方特色不突出的，不能急于立法，待条件成熟后再行立法。要有的放矢，要少而精。只有这样，才能使制定的地方性法规产生更大的经济效益和社会效益。
要进一步规范地方立法工作。近年来，一些省市人大常委会“若干规定”式的立法形式不断增加，收到了较好的社会效果。“若干规定”式的立法形式，起草快、审议快、出台快，针对性和可操作性强，能突出地方特色，适应市场经济发展的需要，能起到事半功倍的效果，应当提倡并使之不断完善。同时，国家应当对地方性法规的体例和引用上位法条文有一个统一的规则，以保证和促进地方立法工作走上规范化、制度化轨道。
第16版(民主与监督)
专栏：探源与思考
如何行使重大事项决定权
施并章
讨论和决定本行政区域内各方面工作的重大事项，是人大及其常委会的一项重要职权。对于没有立法权的地方县市级人大及其常委会来说，行使好重大事项的决定权尤为重要。这些年来，我市人大常委会在讨论和决定重大事项方面，做了许多工作，取得了一定成效，但也存在认识不到位、机制不健全等问题。针对上述问题，我们认真实践，努力探索，采取措施，不断提高行使重大事项决定权的水平。
在紧紧围绕中心，突出重点，着眼于维护人民群众的根本利益中行使决定权的情况下，决定权的行使过程要公开、透明，实现决策的科学化、民主化。我们在讨论、决定重大事项时，对群众利益有直接影响的，都要通过调研论证、咨询协商等形式，广泛听取人民群众、人大代表和社会各方面的意见，开门而不是关起门来作决定。实践证明，开门作决定可以有效地提高行使重大事项决定权的科学性和准确性。我们还考虑今后将通过建立议题公示、社会听证、公民旁听、专家参与、引入辩论机制等形式，不断提高常委会讨论、决定重大事项的水平与质量。
我们还将行使决定权与行使监督权相结合。市人大常委会注意把讨论、决定重大事项同开展执法检查、评议、个案监督和人事任免紧密结合起来。本届四年多来，我们先后对《土地管理法》、《乡镇企业法》等25部法律法规的实施情况进行检查，对两院工作进行专项评议。在执法检查和评议的基础上，对群众反映强烈、社会影响大等重大案件，实施个案监督，分别作出了相应的决定或发出督办函。讨论和决定重大事项同监督工作相互结合，既可以增强前者的针对性、初衷性，又可以使监督事项经过法定程序上升为具有法律效力和普遍约束力的规范，维护国家权力机关的监督权威，促进问题的根本解决。
（作者系福建省晋江市人大常委会主任）
第16版(民主与监督)
专栏：依法治税大家谈
提高税收执法公信度
王良喜
多年来的基层税收工作实践使我体会到，实现依法诚信纳税关键在于提升税收执法公信度和培育依法纳税遵从度。其中，税收执法公信度是前提和基础，依法纳税遵从度是重要保障。
税务机关作为重要的执法部门，只有严格依法履行职责，规范执法行为，才能体现人民的根本利益，真正实现社会主义税收取之于民，用之于民。同时，依法诚信纳税与社会主义民主法制和公民道德建设密切相关，它从法律和道德两个方面来规范、约束税务机关及纳税人的涉税行为，是依法治国和以德治国在税收工作中的集中反映，是“爱国守法、明礼诚信”在经济生活中的生动体现。
征税机关是执法机关，必须牢固树立依法治税的观念和依法征税的责任感，讲法不讲情、恪尽职守、执法如山，做到应征尽征。同时，征税机关也应该是服务型机关，要增强为纳税人服务的意识，情系纳税人，千方百计为纳税人提供方便、快捷的服务，两者缺一不可。当务之急是，要提高征税机关的服务质量和服务水平。既要加强税收信息化建设，实行科技加管理，提高工作效率，又要加强税务干部队伍建设，根据新形势、新任务的要求，不断努力学习，改进工作作风，造就一支思想过硬、作风过硬、本领过硬的好队伍。
当然，真正实现纳税人依法诚信纳税的目标，还需要付出更大的努力。按照必须紧紧抓住发展这个执政兴国的第一要务的精神，进一步提升税收执法公信度和培育依法纳税遵从度，营造公开、公正、公平的依法诚信纳税环境，确保税收收入的可持续增长。为了实现这一目标，当前，我们一方面要营造依法诚信氛围、加强依法诚信规范、推进依法诚信实践，切实做到立言、立德、立信，促使执法行为公信度的不断提升；另一方面要规范税收秩序，严厉打击不法行为，并运用科技手段完善纳税人信用平台，建立有利于激励诚信纳税的税收制度和失信处罚制度，为纳税人创造公平竞争的环境，最大限度地保护纳税人的合法权益，进一步培育纳税人依法纳税的遵从度，从而充分发挥税收职能作用，加快全面建设小康社会的进程。（作者单位：山东省高唐县国税局）
第16版(民主与监督)
专栏：“12·4”全国法制宣传日征文
普法——现代化的基础工程
——广东省以普法促发展工作纪实
吕如亮 张金虹
2002年，广东省实现国内生产总值11674.4亿元，与此同时，市场经济秩序和社会治安明显好转，精神文明建设得到了加强，社会各项事业全面发展。广东省根据“市场经济就是法制经济”这一客观实际，采取多种措施以普法促建设，以普法促发展，体现了广东人民求真务实的岭南风格。
领导干部学法用法蔚然成风
广东省领导深深感到：市场经济就是法制经济，实现法制经济的关键，首先是要提高各极领导干部的法律素质。为了做好领导干部学法工作，广东省规定了各级领导干部学法的内容、任务、要求和目标，把学法考核成绩作为提拔任用、评选先进和立功受奖的重要条件。
通过学法用法，全省各级领导干部执政和管理社会事务的观念和工作作风发生了很大的变化，过去靠行政手段来开展工作，你不听我的，我该批给你的不批，现在则逐步依靠法律手段来开展工作，由人治向法治前进。由于广东省各级领导干部多年坚持学法，思想观念和领导方法也有了根本的转变。现在，领导干部每做一项决策，都要问合不合法，每处理一件事情，都要依照相关的法律法规。政府管理经济、管理社会事务的方式迈入了法制的轨道。
中小学生犯罪率逐年下降
广东现有中小学生1500多万人，多年来，全省各地从中小学生的实际出发，采取多种形式持之以恒地开展中小学生法制教育，取得明显成效。
为了增强学生法制教育的实效性，广东依照学生心理和生理的实际，采取形象生动的教育方法实施教育：组织学生参观未成年犯管教所和劳教所，请未成年犯或劳教人员现身说法；举办学生模拟法庭让学生亲自参与审判活动；组织学生旁听法庭审判；参观法制图展；开展法制知识竞赛等，1996年以来，全省共组织了14万多人次的中小学生参加了这类活动。这些活动生动活泼，寓教于趣，学生入脑入心。
近几年，全省各学校还成立了普法领导小组和法制教育办公室，并普遍建立了法制副校长制度，各学校从当地政法部门聘请从事法律工作的领导兼任学校法制副校长，负责学生的法制教育工作，为学校的法制教育创造了较好的法治环境。
农民学会依法解决纠纷矛盾
湛江市遂溪县有两个相邻的村，过去100多年来不通路、不通婚、不通水，常年宗族械斗不断。通过挨家挨户地进行普法宣传，终止了100多年的宗族械斗，实现了“三通”，今年两村开始了各方面的共建。两村的村民深有感触地说：“是普法令我们化干戈为玉帛，变仇人为兄弟。”这样的例子在农村普法之后比比皆是。
省里每次镇村换届，都要开办乡镇干部学法示范班。各地都根据省普法办编写的《广东省镇村干部法律学习辅导读本》对镇官、村官进行普遍培训。平时，则利用基层党校、夜校、以会代训等办法对基层镇官、村官进行经常性的学法培训。通过这些年的普法，一个最大的变化就是镇村干部从以往的以“我”为中心管理镇务村务，变为现在的依法管理镇务村务。
外来员工拿起法律武器维权
这些年，广东针对外来人员在广东工作、生产、生活须知的和必须要遵守的法律法规，在外来人员中广泛开展“三个一”（学一本外来工法制教育读本，考一次试，发一个证）系列活动，全省千万外来人员积极踊跃参加了学习和考试，领了学法合格登记本，形成广东民主法制建设一道亮丽的风景线。
经过多年努力，越来越多的外来人员通过学法，懂得运用法律武器来维护自己的合法权益。据不完全统计，1996年以来，全省外来人员运用法律武器，通过劳动仲裁、人民法院、新闻媒介等途径维护自身合法权益的案例近万起，成为广东民主法制建设发展的一个重要标志。
第16版(民主与监督)
专栏：
法制宣传需要把握“四个基点”
法制宣传工作是我国民主法制建设的基础工作，应从宣传工作的出发点、着重点、落脚点、考评点上进行探索和把握。
一要把执法为民作为出发点。法制宣传工作是为人民服务的，必须以人民群众利益为重，以体现和维护人民利益为最高标准。只有坚持这样的出发点，法制宣传工作才有坚实的群众基础，才会受到人民群众的拥戴。
二要把领导干部作为着重点。江泽民同志在为《社会主义法制建设基本知识》一书所作的序言中指出：“各级领导干部要努力学习法律知识。”法制宣传工作只有从各级领导干部抓起，先正党风、再正民风，才有威望，人民群众才愿意接受。所以，把着重点放在领导干部身上，有利于率先垂范，有利于依法行政，有利于执政为民，有利于立党为公，扩大和延伸法制宣传工作的效果。
三要把经济发展作为落脚点。发展是执政兴国的第一要务。法制宣传工作是经济发展和各项工作的生命线，这就要求法制宣传工作必须紧密联系市场经济就是法治经济的实际，始终服从、服务于经济建设这个中心，引导人们正确处理改革、发展和稳定的关系，为经济发展提供强有力的思想保证和法治保障。
四要把群众反馈作为考评点。评判法制宣传工作的好与坏、优与劣，人民群众最有发言权。法制宣传工作的对象和主体是人民群众，法制宣传工作给人民群众带来的帮助、解决的问题和各项活动取得的效果，人民群众最有发言权。法制宣传工作的效果只有让人民群众去评估、检验，以群众接受不接受、满意不满意、喜欢不喜欢为标准，才能得到最客观公正、实事求是的评价。
江苏省盐城市城区司法局 王厚祥