第12版(民主与监督)
专栏：执法检查
根据全国人大常委会的工作安排，日前，常委会组织6个检查组，分赴江西、辽宁、河南、广东、天津、安徽等6省、直辖市，对《中华人民共和国消防法》的实施情况进行检查，同时委托黑龙江、河北等6省、自治区人大常委会进行自查。检查组通过听取各级政府汇报、视察各种消防组织、抽查公众聚集场所、生产储存易燃易爆危险品单位和其他消防安全重点单位、召开座谈会、问卷调查等，了解了消防法的实施情况。
通过检查，检查组充分肯定了各地执行消防法工作的成绩，同时认为目前我国火灾形势仍然十分严峻，并对有关部门的工作提出了建议。
全国人大常委会执法检查组关于
消防法实施情况的检查报告
全国人大内务司法委员会副主任委员 束怀德
消防法实施情况良好
逐步形成消防安全管理网络。规划消防工作、制定消防安全制度、实行消防安全责任制，是消防法的基本要求。国务院有关部门和地方各级政府认真履行消防法赋予的职责，加强了对此项工作的领导。截至去年底，全国266个地级以上城市中，已有197个（占74％）编制了消防规划。接受本次检查的12个省、自治区、直辖市中，编制消防规划的城市占72.5％。初步形成了政府对本地区消防工作负全责、公安消防机构依法监督管理、单位法人代表对本单位消防安全独立承担责任的新机制。
提高城市抗御火灾能力。据统计，全国地级以上城市消防站、消防供水、消防车通道、消防通信和消防装备等基础设施的总体欠账已由消防法实施前的80％减少到目前的40％左右，接受本次检查的12个省、自治区、直辖市的总体防灾抗灾水平都有不同程度的提高。中央和地方财政还投入资金10亿元，在重点城市建成30个消防特勤大队、159个消防特勤中队，配备抢险救援、防化洗消等装备和器材，以处置化学毒气泄漏、建筑物倒塌等特种灾害事故。城市公共消防基础设施和装备条件的改善，提高了城市抗御火灾的能力和公安消防部队灭火救援的战斗力。
努力消除火灾隐患。近年来，各级公安消防机构认真履行消防法赋予的对建筑工程进行消防设计审核、竣工验收，对公众聚集场所等消防重点单位进行监督检查等职能，不断加大执法力度，消除火灾隐患。他们重点加强经常性的监督检查、开展专项治理行动、严肃查处火灾事故、依法追究事故责任单位和责任人。1998年至2001年底，各级公安消防机构共对违反消防法律法规的单位和人员实施警告处罚15万多人次，拘留5922人次。经过努力，近一年多来消防安全状况有所好转。
促进消防体制的社会化。近年来，以公安消防部队为主体的多种消防力量有了一定发展。目前，全国公安消防部队共有警力11.68万人，应对爆炸、纵火、投毒、生化袭击等恐怖特殊事件的消防特勤力量正在逐步建设中。为了促进消防工作的社会化，弥补公安消防部队数量的不足，各地还因地制宜，建立起企业、事业单位专职消防队、公安职业消防队、镇办专职消防队以及志愿消防队和群众义务消防队。九华山、峨眉山等还组织了僧尼义务消防队。目前，相对固定的社会消防力量已发展到9万多人，他们与公安消防部队密切配合，在防火灭火中发挥了重要作用。
增强消防安全意识和自防自救能力。各级政府及其职能部门按照消防法的要求，在有关部门、团体和新闻单位的配合下，广泛开展了多种形式的宣传教育。目前，全国已有50％以上的消防站对社会开放，成为消防宣传教育的基地。各地共举办培训班6万多期，培训480多万人次。这些形式多样、内容丰富的宣传教育和培训，为贯彻消防法打下了社会基础。
火灾形势依然严峻
执法检查发现，消防法实施四年来，尽管取得了很大成绩，但是随着经济和社会的发展，由于一些自然和人为的因素，火灾总体上仍然呈上升态势，形势依然严峻。
群死群伤火灾事故比较突出。1998年至2001年，全国共发生一次死亡10人以上的火灾34起，死亡861人。其中2000年“12·25”洛阳东都商厦特大火灾一次死亡309人，给人民生命财产造成严重损失，是新中国成立以来罕见的。
公众聚集场所特大火灾事故时有发生。在最近四年里，有72起特大火灾发生在商场、饭店、歌舞厅、网吧等公众聚集场所，死亡564人，伤175人，直接财产损失3.2亿元。今年6月16日凌晨2时30分，北京市海淀区未经审批非法经营的“蓝极速”网吧发生重大火灾，死亡25人，烧伤12人，被消防队撬开加锁的防盗门和3个铁栅栏窗户后救出17人。死亡的25人中，现已查明身份的22人，其中北京科技大学学生3人，中网联教育咨询中心租用科大校舍、聘请科大教师办的“高考辅导班”学生10人，矿业大学附中学生1人，社会青年8人。经现场勘查、科学检测和社会调查，现已查明，这起火灾是中国矿业大学附中两名初中辍学学生因对他们钱不够、网吧服务员不予接待不满，而骗购汽油泼在网吧下楼的楼梯地毯上纵火引起的。现纵火嫌疑人和网吧的非法经营人已被依法拘留。对这起重大火灾国务院领导和公安部很重视，公安部于火灾发生的当日上午即向全国公安机关发出“紧急通报”，要求各地立即采取有效措施，对包括网吧在内的公众聚集场所进一步加强安全检查特别是夜间检查，坚决杜绝这类火灾的发生。
个体、私营企业以及租赁、承包的作坊特大火灾呈多发趋势。四年里，这类企业发生特大火灾起数、死亡、受伤人数、直接财产损失分别占总数的29.1％、62.4％、25.5％和29.8％。
城乡居民家庭火灾和非消防重点单位火灾比重较大。城乡居民家庭火灾平均数比20世纪80年代初期翻了近两番，而非消防重点单位火灾统计的4项数据比重点防火单位分别多4至20倍。
火灾隐患大量存在。去年全国公众聚集场所专项治理中发现的火灾隐患至今还有30余万处整改难度较大的尚未得到整改；随着用电、用火、用气、用油领域不断扩大，应用于日常生活和建筑装修方面的新型可燃材料不断出现，火灾隐患还在不断增多。
存在的主要问题
出现严峻的火灾形势，从实施消防法的角度看，主要存在以下一些亟待解决的问题：
公安消防警力严重短缺，社会消防力量有所削弱。目前，我国公安消防警力占总人口的比例仅为万分之零点九一，远低于其他发展中国家占人口万分之三至五的比例。在广东省珠江三角洲地区，一名消防监督员平均要承担四千家企业的防火检查任务。一些企业撤销或者大幅度裁减了本单位的专职消防队。义务消防队也不同程度地有所削弱。
城市公共消防基础设施建设欠账较多。按照国家规划的标准，全国消防站、城市消火栓和消防车的欠账率分别为百分之四十一点七、百分之二十九点二九和百分之二十一点二九。消防站布点少，消火栓缺乏，消防装备量少质差，消防通信设施滞后，消防水源不足等，是影响灭火救援，导致小火酿成大灾的重要因素。
公众消防意识淡薄，有些单位和个人违法经营、违章作业。有的建筑工程不经消防审核就擅自开工，不经消防验收就擅自开业；更有一些个体、私营企业不经注册登记就擅自经营，逃避防火责任。公众防火意识不强，特别是一些进城务工人员，缺乏消防知识，麻痹大意，违章用火、用电、用气、用油，违反操作规程，因此而引起的火灾占百分之八十以上。
法制不够完备，措施不够有力。消防法在消防安全管理方面规定的行政措施多，经济措施少；强调公安消防部队作用的规定多，对其他专职消防队和社会力量参与消防工作的规定少；规定了行政处罚，但缺乏具体、明确的程序和强制措施；有的处罚条款相互矛盾，给违法者留下空子；一些规定过于原则，不易操作。存在上述问题的原因是多方面的，如认识不到位、消防投入不足、管理机制滞后、警力不足、顾此失彼。既影响严格监督检查，严格执法，使一些违反消防法律法规的行为有禁不止，肆无忌惮；又影响广泛深入地开展宣传教育，提高全民消防意识和自防自救能力。
执法检查组建议
为了进一步实施消防法，经与各地研究，提出如下建议：
第一，运用多种形式充实消防力量。（一）建议国务院指示有关部门商中央编委，研究制定具体措施，有计划地充实公安消防力量。“十五”期间可先给中央直辖市、省会市和经济发展快、外来人口多，而消防人员奇缺的城市增加消防警力，再逐步解决其他地区的问题。（二）鉴于深圳市的特殊性，建议国务院批准该市适当增加现役兵员，组建一支消防特勤大队，以应急需。（三）借鉴国外的成功做法，总结我国的已有经验，大力发展社区志愿消防组织和义务消防组织。（四）在大中型企业特别是火灾危险性大的企业，普遍建立保安与消防相结合的专职保安消防队，保证灭火救援的快速反应，减少损失。
第二，多渠道筹集资金，加快消防设施建设。（一）国务院和地方政府将公共消防基础设施和装备建设单独列入财政总预算。（二）中央财政拿出部分资金，用于补贴中西部省份和国家重点扶贫地区的公共消防基础设施和装备建设。（三）实行单位消防安全强制保险制度，鼓励保险公司介入消防工作，利用市场经济机制调节火灾风险，同时从保险公司的保费收益中提取一定比例，用于公共消防基础设施和装备建设。
第三，努力提高消防人员的执法水平，进一步落实消防责任制。积极推进消防监督机制和管理方式的改革。建议国务院和有关职能部门，在实施行政审批制度改革中，进一步强化各部门、各单位的消防责任制，使之真正落到实处。坚持把公众聚集场所和生产储存易燃易爆危险品的场所作为消防重点，坚持专项治理，重点整治，严查严管，防止回潮。建议公安部在今年第三季度将全国尚未整改的30余万处火灾隐患分别情况，确定整改措施和期限，下达指令，并向全国人大内务司法委员会作出专题报告，内司委将追踪整改情况。
第四，改进消防宣传教育形式，增强针对性、实效性。宣传教育既要有声势，更要讲实效，要抓住重点对象、重点内容，广泛宣传，反复教育。要号召群众举报火灾隐患和违反消防法的行为。发现和查实上述行为，及时通过媒体予以曝光，有的还可以就地召开现场会，以警示众人。
第五，修改消防法，进一步完善与社会主义市场经济体制相适应的消防法律体系。在执法检查中，各地普遍反映，现行消防法对执法主体和消防安全责任主体的职责规定不够明确；对违法行为处罚的前置条件过多，不利于及时给予惩治；对一些严重违法行为和重大火灾隐患缺少相应的处罚种类和强制措施，惩戒和整改难以落实；行政审批制度改革后，法律没有对消防监督管理工作的权限予以调整等等。执法检查组建议常委会将修改消防法列入立法计划。（附图片）
检查小组在企业检查消防法执法情况。
第12版(民主与监督)
专栏：探源与思考
以防为主 防消结合
——对消防法贯彻实施的几点思考
全国人大内务司法委员会主任委员 侯宗宾
自古都说“水火无情”，这是经验教训的概括。消防是一项减少灾害损失、保障社会稳定、促进经济发展的重要工作，我们要以江泽民同志“三个代表”重要思想为指导，以深入贯彻落实消防法为主线，进一步推动消防事业的发展。
以防为主，重点放在消除隐患上
消防工作的重点应放在检查整改隐患和防范火灾发生上，可以从三个环节入手，一要尽量少用易燃物质，二是避免引起火种，三是避免易起火的东西与易燃物质接触。显然，与火灾可能造成无法估量的损失相比，预防火灾的成本并不高，防范胜于救灾，意义就在于此。
据公安部分析，近几年发生的重大火灾的直接原因，80％以上是由于违章用火、用电、用油、用气和违反消防安全操作规程等人为因素引起的。部分领导干部在认识上，不能正确处理经济建设、发展第三产业和消防安全的关系，错误地认为存在的隐患不会出问题，心存侥幸，对消除隐患下不了决心。还有一些企业的负责人，消防法制观念和消防安全意识淡薄，不能认真履行消防安全职责。一些个体、私营企业单纯追求经济利益，冒险非法生产经营。从领导者所负责任来看，责任制还不够落实，或者说是领导责任追究还不够有力。从公安部提供的七次特大火灾典型案例分析，有的明知存在重大火灾隐患，未经整改就签发消防安全许可证；有的是违规使用火灾隐患设备，几乎不整改；有的指使无证人员进行易燃作业；有的擅自点燃易引起火点又不加看管，等等。这些教训是深刻的。
以防为主就要把消防工作重点放在消除隐患上。由于中国的第三产业处于迅猛发展时期，私营企业又较多，消防意识与投入都较薄弱，火灾隐患大量存在，占所有隐患的90％左右。我们要抓住这些重点问题和薄弱环节，进行专项治理，以专项治理带动全面治理。
“专”“群”结合，进一步发挥群众的作用
无论是防火，还是救灾，都要坚持消防法所确立的这个“专”“群”相结合的原则。从这次检查中发现一个问题，就是家庭火灾上升较快，所到之处近几年发生的火警，有80％是家庭发生的。据公安部分析，全国火灾发生在家庭的占50％，城乡居民家庭火灾数量年平均比上世纪80年代初翻了两番。其原因除了家庭电器的普及、居民用电、用火、用气量的增加、易燃可燃材料大量在家庭装修中使用等因素外，居民缺乏消防安全知识也是重要原因。
居民家庭火灾严重威胁着人民生命财产安全，严重影响着人民生产、生活及社会稳定，要加强群众性的自防自救工作。江西省南昌市西湖区从1998年开始组建社区消防自救点和义务消防队，宣传动员群众提高防火自防自救能力，取得了较好的效果，值得总结推广。一方面我们要充分发挥消防专门机关的主力军作用，另一方面要把专门机关和群众自救结合起来，预防火灾和减少火灾危害。也就是说，消防工作要以专业队伍为主体，群众消防为基础，“专”“群”结合。
消防工作要严格执法，推进责任制的落实
邓小平同志指出，“有法必依，执法必严，违法必究。”认真实施消防法，事关人民群众生命财产安全和公共财产安全，必须严格执行。
严格执法，要提高执法水平，加强科学管理，排除干扰，公正执法，依法全面加强消防工作，努力消除火灾隐患。现在存在着执法难，有庇护的、有说情的、有各种借口和理由相推脱的。从这次执法检查看，还存在着大量的火灾隐患，公安消防机构要进一步加大执法力度，该处罚的坚决处罚，该责令停止施工、停止使用、停产停业的坚决责令停止施工、停止使用、停产停业。对责令限期整改的，到期要进行检查，逾期不改的应当依法查处。对于发生火灾事故的，要依法追究有关责任单位和责任人的法律责任。必须本着“隐患不消除不放过、事故原因不查清不放过、事故责任不追究不放过、事故教训不吸取不放过”的原则，严格执法。
严格执法，重点是做好三方面的工作。一要加强消防队伍的自身建设，公正执法。二是各级地方政府要切实负起责任，将消防工作纳入国民经济和社会发展计划，保证消防工作与经济建设和社会发展相适应。现在有的火灾隐患整改的难度在资金和就业，这个问题只有政府用计划来调节解决。三是各机关、团体、企业、事业单位要认真履行消防法第十四条规定的六项职责。具体来讲，就是要落实今年公安部刚颁布的第六十一号令《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》。要把这三个方面的执法活动结合起来，才能把严格执法落到实处。
要通过严格执法，进一步明确各责任主体的责任，推动责任制的落实。消防工作是一个社会系统工程，社会方方面面都与之有关，都有责任，防火灭火，人人有责。把消防责任制落到实处，切实认识到“责任重于泰山”，消防工作才能取得实实在在的成效。
第12版(民主与监督)
专栏：
全国人大常委会执法检查组关于消防法实施情况的报告由国务院办公厅批转公安部，引起公安部领导的高度重视，公安部部长贾春旺、副部长杨焕宁分别作出批示，要求认真贯彻落实。针对报告中所提的问题和意见，公安部迅速会同有关部门认真研究了落实意见，表示要以此为契机——
不断改进消防工作
公安部消防局
继续深化公众聚集场所消防安全专项治理。7月4日，公安部专门发出通知，要求各地公安机关要在政府的统一领导下，集中一段时间打攻坚战，开展遗留火灾隐患的整改工作。截至目前，去年专项治理遗留的30余万处火灾隐患已整改了15万余处，对尚未整改的火灾隐患，公安部正在会同有关部门跟踪督查，确保整改工作落实到位。
大力推动社会单位消防安全责任制的落实。公安部进一步指导各级公安机关及其消防部门加大了宣传贯彻和实施力度，及时总结、推广吉林等地实行单位消防安全责任人消防责任权利告知制和重大火灾隐患告诫制的经验，推动各地宣传贯彻工作深入开展。
公安部积极会同有关部门研究金融、保险与消防的关系，找准三者结合的切入点，借鉴国外的成功经验，探索、制定相关的政策规定，使金融信贷、保险承保与借贷、投保单位的消防安全条件互相联系，互相促进，互相制约。
进一步规范和加强经常性的监督执法工作。针对当前火灾形势和特点以及消防工作中存在的薄弱环节，公安部采取措施加大工作力度，要求各地公安消防部门加强经常性的消防监督工作，尤其对易造成群死群伤火灾事故的公众聚集场所、学校、医院、幼儿园以及“三合一”厂房、家庭作坊式企业等要加大监督检查和执法力度，对人为堵塞疏散通道和安全出口，采用易燃有毒材料装修等违法违章行为依法从严查处。针对重特大火灾特别是群死群伤火灾大多发生在夜间的规律，推广了黑龙江、山东等地实行夜间消防监督巡查制度的经验，加强了夜间对重点单位消防安全状况的监控工作。
加快健全和完善消防法律法规体系。随着社会主义市场经济的发展，消防法在某些方面已出现了与经济、社会发展和消防工作实践不相适应的发展。公安部已制定了工作计划，正在抓紧组织调研，争取尽快提出消防法修改意见。
针对当前消防工作面临的新情况、新问题，公安部抓紧当前急需的消防规章和消防技术规范、标准的制定、修订工作。正在组织修订《消防监督检查规定》、《建筑工程消防监督审核管理规定》等规章，力争年底前出台。
积极巩固和发展多种形式消防队伍。针对消防警力严重不足的问题，公安部正会同有关部门提出增加现役消防编制的具体意见和方案，力争逐步解决公安消防部队编制紧缺的问题。
针对当前企业改制、结构调整的新形势，及一些企业出现专职消防队被裁减等新情况、新问题，公安部正在会同有关部门认真调查研究，抓紧修订《企业事业单位专职消防队组织条例》，制定相关政策规定，以巩固和发展企业专职消防队伍。
继续抓好城市、城镇消防规划制定工作和公共消防基础设施建设。针对当前一些经济发达地区的城镇在消防规划和公共消防基础设施建设方面存在的薄弱环节和突出问题，提出改进和加强工作的意见。积极会商有关部门制定相关的政策规定，使公共消防基础设施和消防装备建设与经济和社会同步发展，同时积极争取资金，用于补贴西部省份和国家重点扶贫地区的公共消防基础设施和消防装备建设。
进一步加强消防宣传和教育培训工作。（附图片）
图（一）：检查小组在惠州市消防局消防业务受理窗口了解消防监督业务情况。任文摄
图（二）：福建省漳州市长泰消防大队正在进行日常训练。
石亚龙摄