第7版(国际周刊)
专栏：放眼全球
移民问题挑战欧洲
郑园园
近年来，极右势力与仇外排外势力的抬头，迫使欧盟移民政策一体化问题更加迫切地提上日程。
在１９５７年欧共体成立之时，欧洲建设的先驱们设想过政治、经济等领域的一体化前景，但何曾设想移民政策的一体化？那是欧洲亟须移民的时代，也是两大阵营对峙使人口流动受到限制的时代。在冷战后动荡不宁的世界，一批批难民和非法移民，穿过波涛汹涌的大海，跨过高山和平原，涌向欧洲海陆边境，叩击着富裕的欧洲大门。欧洲面对着一个庞大而有组织的国际犯罪集团，也面对着一个“悲惨世界”。一所所收容中心，一队队避难申请的长龙，一次次无证件者的示威，还有那数不清的大大小小的街头犯罪和骚乱，构成了一幅幅乱世流民图。新世纪之初，欧洲再也找不回宁静。“悲惨世界”引起的震荡是如此深刻，在惶恐不安的欧洲，仇恨与排斥犹如癌细胞扩散，极右翼这个毒瘤急剧膨胀，导致了今年法国极右翼的“地震”，也促动了欧洲政坛向右转。
欧洲到了必须直面极右翼的时候，欧洲也到了必须调整移民政策的时候。《申根协定》规定的人员自由流动，使进入欧洲的移民也有了自由流动的可能。但是，欧洲国家的移民政策迄今还是各自为政，因移民政策的差异而引起的争吵已经不止一次。人们常以桑加特难民营为例说明移民政策一体化的必要性。数以万计的阿富汗人、库尔德人千里迢迢来到英吉利海峡法国一侧的这个难民营，是想以难民营为跳板，穿过海底隧道到英国去。要不是非法移民在英国受到的监控比法国更少，打工更容易，他们会甘愿冒风险穿越隧道吗？对蛇头的量刑存在差异，英国即将通过的新法律规定判刑两年，意大利则最高可判１４年。对移民、难民等许多概念的理解也存在差异。英国说，桑加特住的是经济难民，法国应该把他们全部遣返；法国说，应仔细甄别，以人道主义精神对待之。自从１９９９年冬天这个难民营开营以来，英法两国吵了多少次架！欧盟移民政策的一体化已不能等闲视之。
移民政策一体化的必要性还在于，通过集体讨论和协商，可避免各国当政者迫于某些极端派别的压力或某些过激舆论的刺激，丧失理性思考，以至移民政策在政治伦理和价值观上走偏。６月２１日至２２日召开的欧盟塞维利亚峰会，原计划签署一项打击非法移民的协议。西班牙首相阿斯纳尔与英国首相布莱尔已经商量好了，德国总理施罗德与意大利总理贝卢斯科尼也表示了支持，但它却胎死腹中，因为草拟的协议要教训和惩罚非法移民的来源国和过境国，停止对它们的经济援助。这违背了欧盟处理与发展中国家关系的准则，也违背“人道”与“宽容”的欧洲价值观。法国总统希拉克和瑞典首相佩尔松激烈反对，国际社会发出警告，联合国负责难民与人权事务的一些负责人要求欧盟区分难民与非法移民，尊重移民的人权。希拉克劝说伙伴国要保持理智与清醒，他说：“我们应该做的，是鼓励、说服，而不是惩罚，我们不赞成有附加条件的援助。”塞维利亚峰会最终没有采取这种欧洲自我为中心的、以惩罚为主的防范措施。这是集体磋商精神的胜利。
１９９７年欧盟《阿姆斯特丹条约》首次提出移民政策合作的构想，１９９９年欧盟坦佩雷峰会决定把避难政策与移民政策纳入未来欧盟“共同司法与安全空间”。５年来，欧盟移民政策一体化进展缓慢，迄今取得进展的只有警察合作。欧盟有了警察“资料交换信息系统”，它在监控移民方面发挥了作用。“避难申请者指纹中心”也在筹建中，２００３年可投入使用。今年５月３０日在罗马召开的２８国（欧盟１５国加上１２个入盟候选国以及土耳其）内政部部长会议，讨论了构建欧盟边境警察的计划。但在司法领域的合作，仍未见进展，因为避难批准权、难民庇护权等也涉及国家主权，各有各的考虑。
今年欧盟移民政策一体化进程加快了步伐。建设一个理性的、兼顾欧洲利益与不发达国家利益的移民环境和机制，不仅考验着欧盟成员国国家机器的效率和这些国家向外部世界开放的决心，对欧洲的人权价值观及其显然有别于美国的第三世界政策也是考验。它不会是一条平坦的路。
第7版(国际周刊)
专栏：主持人语
欧洲曾是世界上接纳移民最多的大陆。而今，移民问题已向欧洲提出了严峻挑战，欧洲国家的移民政策普遍收紧。欧洲还需不需要移民？“零移民”政策符合欧洲利益吗？如何面对扑面而来的非法移民大潮？如何平衡“人口赤字”与高失业率的矛盾？欧盟如何才能使各成员国拥有统一的接纳移民标准？希望本报驻法国记者郑园园采写的这组报道能对读者了解这些问题有所帮助。
欧洲还需要他们吗？
今年春夏，以反移民为旗帜的极右翼政党在欧洲取得进展，移民问题成为一个政治问题，突显其重要性和紧迫性。为了击退极右翼的进攻，防止他们借移民问题蛊惑人心，捞取选票，进入欧洲主流政治，也为了有效地解决移民潮带来的种种困扰，欧洲各国政府，无论其政治色彩是左还是右，都在重新思考和制定移民政策。
有人认为，“移民”是一个殖民词汇；二战前，欧洲并不是一个接纳移民的大陆；战后欧洲的重建离不开移民；１９７０年，欧洲成为世界上接纳移民最多的大陆
法国全国科研中心国际研究所领导德魏登认为，“移民”是一个殖民词汇。欧洲向外扩张与殖民时期，本国居民大量向殖民地移居，形成了移民。凡本人或其父母出生在外国，在移居国长期甚至永久居住的人，均被称为移民。一块土地，一个地区，是移民的出发点还是移民的目的地，会随着政治和经济形势的发展乃至时间的推移而发生变化。
二战前，欧洲并不是一个接纳移民的大陆。大规模涌往欧洲的移民潮始于二战后，是出于欧洲内部的经济需要。二战前，在欧洲国家中，只有法国接纳移民最早最多，从１８６０年起就接纳移民，到１８８９年法国大革命１００周年时，已有１００万移民。二战后，欧洲百废待兴。在战争废墟上重建家园，面临的严重困难就是劳动力匮乏。欧洲国家借鉴法国的历史经验，大量使用移民劳工进行浩繁的重建工程。
最初移民主要是在欧洲内部进行，如爱尔兰人向英国移民，意大利人、葡萄牙人和波兰人向法国及北欧国家移民。在欧洲各国反法西斯的军队中，多有殖民地国家的青壮年参军。战后，欧洲国家顺理成章地把他们留下来参加建设。但其数量远远不能满足需要。于是，开始从殖民地国家源源不断地输入劳动力。从马格里布到圭亚那，从印度到马鲁古群岛，一批批青壮年劳动力被送到欧洲，欧洲张开双臂欢迎“新鲜血液”。２０世纪五六十年代，大多数殖民地国家实现了独立，但独立并没有使移民潮停下来，在一个时期内反而得到加强。比如，１９６２年阿尔及利亚独立，就在这一年，该国涌往法国的移民达到历史高峰。
德国接纳移民的历史略微不同。除了接受欧洲内部移民，它还分别同土耳其、希腊等国签订“邀请”劳工的协议，规定每年赴德劳工数额。之所以用“邀请”一词，是为了强调劳工的居留性质是临时的。鉴于二战纳粹史，德国在接纳难民方面更宽容，并把“避难权是基本人权”写进《基本法》。
１９７０年是欧洲移民史上转折性的一年。这一年，进入欧洲的外国人超过了离开欧洲的外国人，移民人数从１９５０年的４００万增加到１１００万，欧洲成为世界上最大的吸纳移民的大陆。
第一次石油危机期间，欧洲移民政策发生逆转；“零移民”口号随之问世；正路不通走黑道，非法移民浪潮愈演愈烈
２０世纪７０年代初，战后重建基本完成，移民劳工对欧洲的吸引力减少。第一次石油危机使欧洲移民政策发生逆转。石油危机与欧洲停止输入移民劳动力出现年代上的吻合，也许能证明这一点。预感到危机将至，德国于１９７３年，法国于１９７４年停止接收非熟练工人入境。“零移民”口号就是这一时期提出的。与此同时，欧洲国家开始感觉到：移民劳工将会带来某些社会问题。因为在英、法、德等国的大城市郊区，移民集居区渐趋形成，城郊治安恶化问题随之衍生。这个问题后来被极右翼夸大，成为他们驱赶移民的口实。
欧洲对移民劳工戛然关上了大门，同时也关闭了出去的大门。由于怕离去后回不来，移民在移居国与祖国之间来来往往的次数骤减。结果只剩下两个申请移民的理由了：一个是“家庭团聚”，移民的家人大量移居欧洲；另一个是“政治避难”，这扇门还未关死，也不可能关死，因为欧洲标榜的人道主义价值观使之以“避难者的土地”和“流亡者的土地”自居，欧洲轻易不会让这面旗帜倒下。２０世纪８０年代，申请到欧洲避难的总人数是７０万，９０年代就超过了１００万。正路不通走黑道，非法移民潮愈演愈烈。为了跨上欧洲大陆，移民们付出了血泪和生命的代价。
１９９３年至２０００年，约两千名非法移民在奔往欧洲的途中死于非命。
在２０世纪９０年代，东欧剧变和巴尔干动乱使欧洲面临新的移民潮，但与二战后的移民潮性质不同。这一回欧洲“仓促应战”，德国和南欧诸国首当其冲。在接纳移民方面缺乏经验的南欧国家穷于应付，匆匆忙忙立法，又匆匆忙忙建立相应的接待机构，心中好不情愿。
经济全球化使劳动力摆脱了由于历史和外交等因素限定的移动范围，在全球更广阔的地域内自由流动。《申根协定》规定的欧盟内部人员自由流动的空间，也变成世界各国合法或非法移民的自由流动空间。这些新现象的出现，使欧洲在关闭大门之后，所拥有的移民人数仍持续增长。到２０００年，欧盟３．８亿人口中，外国人总数为１３００万，占人口总数的３．４％。这一数字掩盖了一种不均衡现象：在德国，移民占人口总数的９．７％，在法国为６．３％，在英国则占３．８％，都超过了平均数。另外，非欧盟成员国瑞士的移民占人口总数的１９％，为欧洲之最。（附图片）
题图：上千名非法移民不久前乘船抵达意大利的西西里，其中大多数为库尔德人。
下图：在法国铁道上行走的无家可归的难民。
第7版(国际周刊)
专栏：
面对偷渡潮
●自１９９９年起，曾掀起“玫瑰潮”的欧洲改变颜色
●一些似是而非的论调在欧洲民众中产生共鸣
●右翼在一些欧洲国家掌权后普遍收紧移民政策
●意大利、丹麦等欧盟国家都在着手修改移民法
●“零移民”并不存在，欧洲不可能把门完全关死
就在偷渡潮滚滚而来之时，欧洲政坛的风向改变。２０世纪９０年代中后期，欧洲掀起“玫瑰潮”，欧盟１５国中有１３个由左翼政党掌权。但从１９９９年奥地利极右的自由党入阁后，欧洲政治版图又改变颜色，在挪威、比利时、丹麦、意大利、荷兰等国，新兴的极右翼政党在选举中取得突破性进展，相继进入议会，有些还同传统右翼组成联合政府。法国极右翼的国民阵线虽未能进入议会，却也惊天动地地闹了一场“政治大地震”。
与具有法西斯特征的老的极右翼政党相比，新兴的极右翼更敏锐地觉察到底层民众的不安，更懂得利用现实社会的矛盾，向执政的左翼发难。德国舆论称这些政党为“后现代右翼”，突出其时代特征；法国舆论则称之“现代民粹主义政党”，强调其代表“民众的心声”。移民问题之所以能被这些政党利用，是因为这个问题本身有太多的含混不清。一些似是而非的论调容易在民众中产生共鸣，如“移民占领欧洲”，“移民抢夺饭碗”、“移民是恐怖根源”，等等。左翼因受政治理念的束缚，坚持所谓的“政治正确性”原则，不能直面移民引起的诸多问题，例如：文化差异、教育欠缺所造成的融入困难和移民子弟的行为不良，影响了社会治安。“９·１１”事件后，移民把国内的族群矛盾和政治矛盾带到移居国，特别是伊斯兰原教旨主义利用欧洲作为恐怖活动基地，有关事实被揭露后，在欧洲民众中激起深深不安。
欧洲新兴的极右翼都提出过移民问题纲领，内容有“驱逐移民”、“废除家庭团聚”、“避难权只留给白种人”等。这些带有排外性质的纲领违背欧洲民主社会的主流价值，预示了移民政策要收紧。
最近１０年来，右翼在一些欧洲国家掌权后普遍收紧移民政策，由左翼掌权的，如英国工党政府、德国社民党政府，也实行了移民政策大调整。在整个欧洲，移民政策走向严厉化，欧洲６个受非法移民潮冲击最大的国家英国、德国、西班牙、意大利、比利时与荷兰，无一例外地都修改了移民法和避难法。
西班牙近几年成为拉美及非洲非法移民的目的地。虽然西班牙的移民人数比例还不高，仅占总人口的２．５％，但非法移民的人口增长速度惊人，已从１９９９年的１万人增加到２００１年的２５万人。阿斯纳尔首相在第一届任期时推行积极的融入政策，对所有住满３年的非法移民实行身份合法化。２０００年他再次当选后，迫于情势，立场来了个１８０度大转变，提出“西班牙强硬起来”的口号，把反对非法移民列为仅次于反恐怖主义的第二项国家任务。
英国是移民的首选国家。这不仅因为英语是多数移民掌握的惟一外语，还因为避难者在英国的待遇最好，等待期超过６个月即可打工。加之英国没有严格的身份证检查制度，非法移民在英国很少受到监控。由于国内反对派施压和欧盟伙伴国的指责，布莱尔也声称要进行一场反对非法移民的“英国战斗”，甚至把皇家海军派往地中海沿岸，拦截偷渡船，再用战斗机将他们遣返回国。英国内政大臣布伦科特因其政策强硬而广获民意支持。在修改移民法的过程中，他只同意作一个让步：暂不取消生活补助，给避难申请者发购物券，代替原来的现金发放。
意大利有７０００多公里海岸线，去年有两万非法移民抢滩。贝卢斯科尼出任总理后提出：“意大利决不当漏勺。”意大利不再宽容，仅去年上半年就赶走了４万非法移民。今年，法国右翼新政府上台后，立即同英国政府谈判关闭桑加特难民营，并决定简化难民申请程序，把等待期从最长１８个月缩短到１个月，以降低接纳难民的成本和有效地管理申请者，避免他们出逃转入地下。
欧洲各国都在着手修改移民法：家庭团聚的条件更加苛刻，申请入籍者必须具备掌握入籍国语言等条件；在避难方面，将加快审理避难申请程序；取消等待期间的生活补贴；避难申请被驳回者将在最短时间内被驱逐出境；严厉打击蛇头，等等。今年６月，意大利通过了新移民法，规定只有未成年子女和成年的残疾子女，才能享受家庭团聚的权利；被驱逐出境的非法移民如果再入境，将被视为违法行为，判１至４年徒刑；帮助非法移民入境者，可被判４至１２年徒刑，并罚款１．５万欧元。丹麦今年７月１日生效的新移民法，将取得永久居留权必须在丹麦居住满３年改为需７年以上，而且必须能自己养活自己；外国移民所获得的社会保障也大幅度降低，申请避难者不得躲藏起来，否则政府将拒绝其避难申请等。
移民政策在收紧，难道欧洲不再“宽厚仁慈”，“接纳之地”变成了“拒绝之地”？
有统计表明，２０００年，在美国２．８亿人口中，外国人或父母出生在外国的为３１００万，比１９９０年增加了１１００万。世界上还没有一个国家像美国那样面对如此汹涌的移民潮。作为移民国家，反移民主张在美国不能成为舆论的主流。美国限制外国人进入是在“９·１１”事件之后，是以反恐怖主义为理由拒绝的。对比之下，人们要问：欧洲的“严厉化”要走到哪一步？会出现一个“零移民的欧洲堡垒”吗？
事实上，“零移民”并不存在。“把外国人统统赶走”的口号，是虚张声势的恫吓，理智的当权者断然拒绝。这一方面是权利的要求，家庭团聚权、避难权都是不可触犯的权利，“人权的欧洲”不能拒绝移民同家眷团聚，更重要的还是经济利益。当政治家收紧政策时，企业家和农场主急得直跺脚，因为工地和农田等着移民干活，一些高科技行业人才匮乏。２０００年３月，联合国公布《人口替代》报告，认为一个新的移民潮有可能解决欧洲出生率下降和人口老龄化带来的“人口赤字”问题。意大利、德国、瑞士已经出现人口负增长，估计到２０１５年，欧洲６５岁以上人口所占总人口的比例将从目前的１６％增加到２２％，欧洲将成为名副其实的“旧大陆”。因此，欧洲不可能把门关死。通过配额制吸收劳工，通过“智力移民”吸纳高科技人才，是今后欧洲移民政策的方向。今年３月，德国总统约翰内斯·劳签署法令，发给外国专业技术人才工作居留证，即德国“绿卡”制。英国也给外国技术人员发放一年可更新签证。
但是，欧盟本身有１５００万失业者，仅鉴于此，无论左翼还是右翼政府都会尽可能地限制外国人的进入。在“人口赤字”和高失业率的欧洲，当政者将首先选择降低失业率，选择本国人就业。除了本国所缺乏的专业人员外，他们仍然会把外国人的进入维持在尽可能低的水平。
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专栏：
桑加特是法国北部濒临英吉利海峡的小镇，法国红十字会下属难民营所在地，距离英法海底隧道入口处仅３公里。法国政府最近宣布，将关闭桑加特难民营。
（本版照片由本报驻法国记者站供稿）
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专栏：国际资料库
什么是“非法移民”
非法移民现已成为一个牵动人心的话题。由于非法，人们往往难下确切的定义，也难以对其数目作准确的统计。经合组织下的定义是：“其旅行、到达、逗留、就业违背国际协议或国家法律。”据欧盟和国际移民组织估计，１９９０年欧洲有非法移民２００万，２００１年上升到３００万，目前的势头仍然很猛，每年以５０万的速度增加。
欧洲国家确定的难民有几种：政治难民；巴尔干战争、阿富汗战争、“印巴克什米尔争端”等原因造成的战争难民；来自一些日益贫困化的亚非国家的经济难民，有些日子还过得去、但想到欧洲这块“天赐乐土”寻找“美好未来”的人也算在这一类。一些人在避难申请未获批准的情况下，走上了非法移民的不归路。
欧洲自１９７０年“闭门谢客”后，开始拒绝以“家庭团聚”为由的入境申请，申请者也转而采取非法方式。法国移民问题专家肖齐指出，非法移民问题并不是非常事件，也不是一个短暂的、不会重复出现的现象。在冷战后国际局势动荡、种族冲突加剧、经济全球化造成经济活动空间转移的背景下，它已成为一种不可避免的现象，亦即国际社会生活的常态。
经合组织按进入方式把非法移民分成两大类：合法进入、非法居留和非法进入、非法居留。前一类是持有短期签证合法进入但逾期不归者，后一类是经蛇头安排从东西两路进入欧洲的非法入境者。东路经保加利亚、罗马尼亚、波兰等国，或在土耳其穿越博斯普鲁斯海峡进入；西路经摩洛哥，穿越直布罗陀海峡，在意大利西西里岛，或者西班牙海岸、地中海沿岸登陆。“非法”不只限于移民本身，移民、蛇头、接应人、地下工厂多个环节，构成一条条“偷渡链”，织成庞大的国际犯罪网。经合组织认为，组织偷渡已成为获利丰厚的“行业”，估计每年获利在６０万美元至２０亿美元之间。
非法移民在欧洲登陆后，１／３消失在茫茫人海中，作为“看不见的存在”钻入“地下”，这些人不在乎身份是否合法化，只想打黑工挣钱。其余的２／３提出避难申请，处于漫长的等待中。近１０来年，欧盟各国内政部申请避难的卷宗堆积如山。英国和德国是避难者最向往的国度。２０００年，英国收到９．８万件申请，２００１年，德国收到８．８万件，法国和西班牙各收到四五万件，人口只有１５００万的荷兰前年竟也收到４万多件。避难申请９０％以上被驳回，因为欧盟国家只接受政治和战争难民，经济难民申请政治避难的理由往往很拙劣，容易被识破。理论上，驳回者应返回祖国，实际返回者却很少，比利时政府近１０年下达了９０００份驱逐令，但回去的人只有１０％。申请被驳回的人，或转入地下，或进入另一个欧盟国家再申请，因为各国的申请程序不同，批准条件也宽严不同。