第10版(立法与执法)
专栏：
日前，北京市西城区恭俭社区居委会为丰富孩子们的暑假生活，组织孩子们集中学习法制和治安防范知识，把治安防范带入每户家庭。这是社区民警王川带领小治安员们在胡同里进行巡逻和宣讲。 新华社记者 袁满摄
第10版(立法与执法)
专栏：
鼎城公安机关
打击“两抢”首战告捷
本报讯 日前，湖南省常德市鼎城区公安局一举成功侦破“8·1”特大抢劫杀人案，取得了打击“两抢”（抢劫、抢夺）专项行动第一仗的胜利。至此，该局按照公安部的统一部署，自8月1日开展打击“两抢”专项行动以来已成功摧毁各类抢劫犯罪团伙5个，抓获犯罪嫌疑人40余人，破获抢劫、抢夺案件17起。（严豫军）
第10版(立法与执法)
专栏：依法行政 巡礼之一
编者按 党的十五大报告明确指出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”。宪法修正案规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”实行依法治国，是我国社会文明进步的重要标志，也是国家长治久安的重要保障。
一切政府机关都必须依法行政，既是依法治国的必然要求，也是依法治国的重要组成部分，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的作用。因为，行政机关是国家权力机关的执行机关，宪法和法律、法规的规定主要靠行政机关来执行，各级政府及其部门在贯彻依法治国基本方略中负有重大责任。依法行政的前提是什么，其主要内容有哪些，如何保障依法行政切实推进，这些都是大家关心的问题，我们特推出“依法行政巡礼”稿件一组，总结回顾党的十五大以来我国依法行政所取得的成就，以飨读者。
制度建设重在创新
——五年来我国政府立法工作回眸
郭法言
一个国家发展道路的选择与其制度建设息息相关。在经过漫长、痛苦而艰难的探索之后，我国最终选择了符合中国国情的、具有中国特色的民主法制之路——“依法治国，建设社会主义法治国家”。
实现依法治国，法律制度建设是前提和基础。党的十五大提出依法治国基本方略五年来，按照党的十五大关于“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”的要求，我国制度建设取得了举世瞩目的成就。从国家立法来看，从1997年党的十五大召开至2002年6月底，除宪法修正案外，全国人大及其常委会制定法律及有关法律问题的决定90个，国务院制定行政法规142个。现在，以宪法为核心的有中国特色社会主义法律体系框架已经形成，我国的政治生活、经济生活、社会生活的主要方面已经基本上做到了有法可依。
党的十五大以来的五年，我国制度建设特点鲜明：把制度创新摆在突出位置。
服从并服务于解放和发展生产力
制度建设始终要为解放和发展生产力服务，这是这些年来制度建设孜孜以求的目标。
在个别省市，办一个批发市场须经11道审批手续；出租车运营要具备26个证件；外商投资房地产开发需要到13个政府部门办理34项行政审批，提交220类审批材料，依法办完全部审批项目，最长需要154天。这种带有一定普遍性的情况，严重制约了经济的发展，并成为行政机关“寻租”的一个手段，一个腐败源。为了从源头上突破这些束缚生产力发展的体制性障碍，进一步解放和发展生产力，国务院于2001年9月专门成立了行政审批制度改革工作领导小组，积极、稳妥地推进行政审批制度改革，按照合法、合理、效能、责任、监督的原则，切实减少政府对经济事务的行政性审批；对需要保留的行政审批事项，也要减少环节、公开程序、明确责任、加强监督、强化服务。目前，对国家经贸委行政审批项目进行审核处理试点工作已经顺利完成。国家经贸委取消和调整的审批项目占原有审批项目的49.1％。前不久，国务院常务会议又讨论通过了《行政许可法（草案）》。这部法律，对于巩固行政审批改革成果，进一步推动行政管理体制改革，解放和发展生产力，必将起到重要作用。
人民利益高于一切
水能载舟，亦能覆舟。制度建设的成功与否，关键在于确定制度是否将着眼点放在维护最大多数人民的根本利益上，并使之具体化，使广大人民群众真正得到实惠。在制度建设中，凡是对涉及广大人民群众切身利益的规定，都高度重视、悉心研究、创新机制。
医疗事故的处理涉及公民的生命健康权和财产权等公民最基本的民事权利。过去，医疗事故的鉴定由卫生行政部门组织进行，医疗事故鉴定委员会组成人员由卫生行政部门指定，医疗机构以外的专家不能参加，而且鉴定程序不公开、鉴定没有期限，对医疗机构不按照规定提供鉴定所需的技术材料缺乏制约。另一方面，患者对自己病情、医疗措施、医疗风险以及病历资料等的知情权、选择权没有任何保障。这些做法，不仅无法体现技术鉴定的中立性，而且有政府干预和“护短”的嫌疑，加之患者应有的实体权利得不到实实在在的保障，一度使患者对医疗机构以及卫生行政部门缺乏信任，一旦发生医疗事故，容易造成患者和医疗机构之间的抵触和对立，严重影响社会稳定。针对这种情况，国务院于2002年4月发布了新的《医疗事故处理条例》，一改过去封闭式的医疗事故鉴定模式，规定了公开、公正、民主的事故鉴定程序，增加了患者权利的规定，受到了包括医患双方在内的社会各界的普遍欢迎。
责任重于泰山
人民的政府，理所当然地要对人民负责。从制度上确保权力与责任统一，是人民政府对人民负责的基本要求，也是这些年来制度建设的一个着眼点。
近年来，爆炸、火灾、交通等特大安全事故频发，其中一个重要原因是有关地方人民政府及其有关部门疏于管理、监督不力，对事故责任人的责任追究存在有法不依、执法不严的现象。为了解决这个问题，国务院于2001年4月发布了《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》，明确了地方政府及其有关部门对防范特大安全事故的责任，突出“一把手”的行政责任。实施一年多来，地方人民政府及其有关部门，特别是正职领导人的责任意识和事故防范意识普遍增强，对防范和减少因失职、渎职行为造成的特大安全事故，保护人民群众的生命和财产安全，起了积极作用。
权力必须和责任挂钩，还必须与利益脱钩。针对受利益驱动产生的“执法护违法、违法养执法”等问题，国务院于2000年2月发布了《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》，从制度上确保权力与利益脱钩。
遵循国际规则
经济和科技的发展使世界各国的联系更加紧密，遵循公认的国际规则就成为国际经济交往中各国应当信守的一项义务，也是我国在制度建设中给予重视的一个原则。
为了确保全面履行在加入WTO谈判中所作的承诺，国务院于1999年底制定了详细的有关或者影响贸易以及确保贸易制度的透明和统一实施等方面的政策措施的调整计划，确定了完成各个项目的具体时间表。目前，适应加入WTO的进程，全国人大及其常委会修改法律13件，国务院制定、修改行政法规37件，废止行政法规12件，停止执行有关文件34件。
WTO规则的很多例外条款同样可以为我所用，以在必要情况下保护国内相关产业。为此，国务院于2001年12月发布了《中华人民共和国反倾销条例》、《中华人民共和国反补贴条例》和《中华人民共和国保障措施条例》。
制度建设的公开与透明
制度建设如果缺乏公开与透明，就难以保障制度建设本身的科学性、有效性。这些年来，公正、透明一直是我国制度建设关注的重要议题。
信息公开、透明和公众参与决策是确保制度建设科学、有效的重要手段。《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》对此作了基本规定。根据这些规定，制度在形成过程中，要深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见。有关制度草案直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的，还可以举行听证会；必要时，可以向社会公布，征求意见。这些规定从程序上保障了制度建设的公开、民主和科学。
为了保证政府制定的有关国计民生的商品和服务价格的科学性，1998年5月实施的《价格法》确立了价格听证制度，规定“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度”，征求消费者、经营者和有关方面的意见。价格听证会制度的实施，开创了我国行政决策领域引入听证程序的先河，是我国政府价格决策民主化、科学化进程中的重要里程碑。实践中，铁路运价、水价等的调整，都依法举行了听证会，收到了良好的社会效果。
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专栏：法制纵横
创新：制度建设的时代精神
一凡
江泽民同志指出：创新是一个民族的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力。
在诸多创新中，制度创新居于基础和保障地位。
制度作为人为设定用来决定人们相互关系的制约性规则，从它诞生的那一刻起，就伴随着它所赖以存在的客观情势的变化而变化。制度的积极变动和替换，是制度发展的主要标志。我国的改革过程，实质上就是党和政府推动制度创新的过程，是新的制度被构造、旧的制度被调整的过程，其目的在于建立完善有利于社会生产力发展的新体制。我国改革开放的实践证明，正是由于始终坚持了制度创新，社会主义市场经济体制才得以建立并不断完善，社会主义民主政治才得以不断发展。面对全球化的挑战，各国之间竞争日益加剧，要在竞争中占据主动，关键在于要不断创造有利于竞争的制度环境。如果在制度建设上不能循势而变，甚至简单地搞“萧规曹随”，就必然会在全球化竞争中处于不利地位。因此，在制度建设中，把创新摆在突出位置，是历史的必然，是一种时代精神。
制度创新必须坚持市场取向，从根本上消除束缚生产力发展的体制性障碍，降低制度和管理的成本，为经济发展注入新的活力。为此，在制度建设中，需要妥善处理政府与市场、政府管理与社会自律的关系。在市场经济条件下，政府的角色主要是为市场竞争创造公平、宽松的制度环境，政府的职能应当限于经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。首先，应当大幅度减少对经济事务的行政性审批，对各类市场主体进入市场提供平等机会，消除政府对市场过多干预的诱因和基础，使企业成为自主的市场主体，让市场在资源配置中发挥基础性作用。其次，对需要政府管理的事项，应当在明确管理标准、管理规则的前提下，重在加强事后监管，并通过建立健全保证市场规则高效运行的激励和约束机制，切实保护市场主体的正当权益，严惩违反经济规则的行为，激发市场主体的创造性、积极性。第三，要改变社会力量比较孱弱、作用不足的现状，政府要逐步淡出管不了也管不好的领域，培育和壮大社会自律机制。要节制立法对社会的过度干预，充分利用并发挥行业自律、习惯规则等在调整社会关系中的作用，不能事事都求助于立法。
制度创新必须确保权力与责任的统一。在制度建设中，既要维护政府权威，更要严格责任；既要明确公民的义务，更要保障公民的权利。在规定有关国家机关权力的同时，必须规定其相应的责任，以规范、制约、监督权力的行使，防止滥用权力。
制度创新还必须对现行行政管理体制进行深刻的改革，切实调整现行部门设置过多、上下职能趋同的行政管理组织结构，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。要通过调整权力布局、精简办事环节，以方便基层、方便老百姓，降低社会成本，提高社会效益。
生产力的发展没有止境，制度创新也没有止境。从总体上看，制度创新将是一个连续不断的过程，是一项长期艰巨的任务。我们必须善于把握客观情况的变化，总结人民群众在实践中创造的新鲜经验，与时俱进，不断完善各项制度，使之无愧于时代，无愧于人民。
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专栏：
资料
从1979年到2002年6月底，我国的立法工作取得巨大成就。从中央层次立法来看，除现行宪法及3个宪法修正案外，全国人大及其常委会制定法律292个、有关法律问题的决定124个，总计420个，目前现行有效的法律有376个；国务院制定行政法规923个，目前现行有效的行政法规有629个。同一时期，31个省、自治区、直辖市人大及其常委会制定了7800多个地方性法规，国务院部门和地方人民政府根据法定权限制定了17000多个规章。
这些法律、法规、规章对保障、推动改革开放和社会主义现代化建设的发展，发挥了积极作用。从总体上看，以宪法为核心与基础的社会主义法律体系框架已经形成，为建立完备的具有中国特色社会主义法律体系奠定了良好的、坚实的基础。
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专栏：执法者风采
打造品牌
——四平市整治城区道路交通秩序记事
王越
如今在吉林省四平市的街道上行车是一大快事：街道虽不算十分宽阔却畅通无阻；机动车、非机动车和行人各行其道、井然有序。听不到扰攘喧哗，也看不到拥挤堵塞，只有路两旁绿岛中的鲜花静静开放，让人赏心悦目。这就是四平市开展集中整治城区道路交通秩序活动的成果，凝聚着四平市交警支队全体民警们110天的汗水和心血。
交警的“窝心事”
前不久，铁西交警大队的民警董斌遇到件“窝心事”：在依法拦下闯红灯的出殡车队并对其进行处罚时，丧主情绪激动，把董斌好一顿痛骂。原来，四平当地有个风俗，婚丧嫁娶车在行进过程中不能停。因此，以往婚丧车队在经过路口时从来都不遵守信号灯的指示，而值勤民警本着对风俗的理解，也往往对这种交通违章行为采取默许的态度。在集中整治城区道路交通秩序的活动中，交警认识到了以往的失误，把纠正婚丧车违章作为整治的重点。可扭转旧的思想意识不是一朝一夕的事，董斌遇到的就是个典型的“老脑筋”。但为了车辆和行人的交通安全，董斌抛开了个人的情绪，耐心地向丧主说明这事可能造成交通隐患。看着认真大度的交警，再想想他们执法的出发点以及自己的态度，那个出言不逊的人惭愧地接受了处罚。
又一个“义务宣传员”
铁西交警大队副大队长付学军感到很高兴，他又发展了一个“义务交通安全宣传员”。以前，畜力车进城是困扰四平市区交通秩序的一大难题，郊区的菜农用马车运菜到城里，严重妨碍了城区的交通和市容市貌，禁止畜力车进城也成为这次整治工作的重点之一。交警们在进出城的四个主要路口设了卡，对进城的畜力车进行堵截，这位新的“义务宣传员”就是被付学军堵住的马车主之一。老汉一直不把交通法规放在心上，几次明知故犯，“栽”到付学军手里。这次又犯在付学军手中，眼看着关系全家生计的马车要被扣留，老汉一急给付学军跪下了。付学军赶快扶起老汉，再次苦口婆心地向他讲道理，在老汉保证再不违规进城的情况下，最后放了行。老汉感激不已，专程到大队给付学军送香瓜，付学军说：“你要想感谢我，就当我们的义务宣传员，把交通法规宣传给你的乡亲们吧。”现在，四平有关部门在城外设立了蔬菜中转批发市场，从根本上解决了畜力车进城的问题。
功夫不负有心人，交警们任劳任怨的辛勤工作换来的，是市区交通秩序的显著改善和市民的赞扬与支持。如今，遵守交通法规已成为四平市民的自觉行为，上至耄耋老人，下至垂髫稚子，都把严格遵守交通法规当成自己的义务和光荣，人们的思想已由最初的“服管”转变为“服法”，行动上也由原来的被动管理转变为主动参与。在四平，不遵守交通规则的人不但要受到交警的处罚，也会受到群众的批评，文明安全交通的氛围已经基本形成。
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专栏：走检察基层 看执法作风
春风化雨润民心
——记盱眙县人民检察院
本报记者 毛磊
在江苏省西北部，有一个风景秀丽的地方——盱眙县。
盱眙县人民检察院近年来主动把检察工作融入为经济服务和为民办实事活动中去，开展了“挂包一个乡镇、包扶一个村、联系一批企业、帮扶一批下岗职工、资助一批贫困生”的“五个一”活动。一件件被解决的难题，一句句问寒问暖的话语，犹如一股股春风化作丝丝细雨，滋润了人民群众的心田，拉近了检察机关和群众的距离，从而树立了检察机关的良好形象，今年2月被最高人民检察院授予人民满意检察院的称号。
挂乡包村是盱眙县检察院积极响应地方党委、政府号召，为基层经济建设服务的特色工作之一。他们先后与该县管镇镇、王店乡结成挂包对子，主动参与镇里经济建设，共同外出考察，联系开发项目。两年来共联系水产养殖项目3个，投资100多万元；积极参与小城镇建设，投资近5万元帮助街道铺设水泥路面；他们还发挥检察职能，积极参与社会治安综合治理工作，帮助两个村清理整顿财务，推行村务公开；深入农户进行调查研究，联系群众转变检察院工作作风。
他们根据县里要求，包扶王店乡甲山村，根据该村特点，投资8.2万元帮助该村挖一口水塘蓄水，解决了该村100多户、500多亩地的饮用水及灌溉问题；全院检察官每年人均捐款1000余元，帮助34户贫困户脱贫。在维桥乡开展依法治村工作，使该村多年未交的提留一次性完成，多年上访的老户从此息访。
盱眙中学语文教师王宝明向记者介绍：家住淮河乡的盱眙县中学学生孙小飞，是个品学兼优的高中生。由于父亲去世，母亲改嫁，随爷爷奶奶生活，家庭十分困难。因家境所迫，孙小飞面临辍学的困难。检察院干部得知消息后，全院检察官捐款4000余元，解决了他学习生活的所有费用。去年高考，孙小飞果真不负众望，被苏州大学录取。还有三名高三学生郑如松、乔青、刘俊也来自偏远地区，父母为了他们上学负债累累，他们将不得不辍学回家。盱眙县检察院的检察官得知后踊跃捐款资助贫困学生。现在三名学生已分别进入南京理工大学、南京大学医学院、扬州大学学习。
为了帮助下岗职工重新上岗，盱眙检察院的检察官用他们的辛勤努力，为下岗职工跑来了医疗保险，跑来了救助补偿，也跑来了他们重新就业的曙光。该院31名中层以上干部每人帮扶一名下岗职工，为下岗职工提供24条信息，帮助他们再就业；每逢重大节日，检察官们自己花钱，购买粮油食品，登门进行慰问。今年4月，盱眙县狼山水泥厂干部职工近百人将一面锦旗送到县检察院。锦旗上写着“悬反腐利剑，为国企保驾护航；倾满腔热情，助狼山振兴发展”。原来狼山水泥厂由于体制和管理上的原因，多年来效益很差，已经13个月没发工资了，工厂已基本停产。县检察院组织一个专门小组协助工厂结合办案清理贷款，经过几个月的努力，共清理贷款350万元。
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专栏：
“基层法院改革理论与实务研讨会”在京召开
本报讯 日前，由北京市西城区人民法院主办的“基层法院改革理论与实务研讨会”在京召开。来自全国各地的法律专家学者和来自广东番禺、上海嘉定、江苏南京、四川攀枝花等地的基层法院法官代表参加了此次研讨会。围绕“公平与效率”原则，与会代表就审判方式改革、队伍建设等改革内容进行了研讨和交流。（涂晓）
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兰贵来被授予“见义勇为好市民”称号
本报讯 江苏省南京市见义勇为基金会近日作出决定，授予“南京公开举报身份第一人”兰贵来“见义勇为好市民”称号，并奖励人民币两千元。兰贵来是南京市因举报腐败分子而受此殊荣的第一人。兰贵来不畏权势，在企业改制过程中，为防止国有资产流失，公开揭露原新联机械厂副厂长的腐败问题，使检察机关一举查获了该副厂长的受贿问题。（王旭 裘艳丽）
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青岛市夜间流动“一一九”在行动
本报讯 八月八日是山东青岛市实行消防夜间巡查活动后的第一个晚上，青岛市出动十三个消防执法队，在全市范围内开展消防安全夜间巡查活动。从此，青岛市开始实施经常性、制度性的夜间消防监督检查制度，每天晚上都有这么一支队伍在进行夜间消防安全检查。（李长林）
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连云港公安边防开展反偷渡斗争
本报讯 日前，为严厉打击口岸偷（引）渡活动，江苏连云港公安边防开展了声势浩大的反偷渡专项斗争，取得良好效果。该站检查部门针对不同监管对象，组织重点检查、随机抽查、严查细控等全面掌握了待港船舶、人员的船情、货情、人员出入境情况；情报人员深入一线调查研究，设立观察哨等，加大打击防范力度。此外，他们还组织了警民巡逻队，加大对口岸周边环境的巡查力度。（张长彤 张莉）
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高唐县国税局完善税务执法监督机制
本报讯 山东省高唐县国税局为充分发挥社会监督作用，先后出台了税务人员违法违纪和纳税人涉税违法案件举报奖励两个办法，并通过新闻媒介公布于众，鼓励社会各界监督举报。同时，他们还通过执法单位和个人自我评议、领导评议、上下级评议、纳税人评议、社会评议等形式，在全系统建立了评议考核机制。（姜怀印 阎新）