第10版(特刊·依法行政)
专栏：依法行政剪影
依法行政融于实践
王希桥邸刚
朝阳区是首都北京辖域面积大、人口多、涉外机构最集中的一个区。他们在经济、社会“十五”发展规划中提出了五年内要实现“农村城市化，城市现代化，区域国际化”的目标。区委、区政府认为，完成规划目标，必须坚持依法治国方略，全面推进依法行政，他们制定了推进依法行政规划（2000—2004），提出了本届政府依法行政目标、措施，各街、乡、委、办、局也制定了推进依法行政的规划实施方案，形成了全区各级领导的共识。
实现“三化”目标必须依法搞好拆、建、管三个关键环节。拆除违法建设和不适合现代化城市要求的占路市场，区政府召开扩大的常务会议，先由法制机构负责同志讲解拆违的法律依据和合法程序，使各街、乡和有关部门不仅承领了拆违任务，而且掌握了依法拆违的工作方法。各单位在制订具体拆违方案时，又主动与法制机构沟通，对方案进行法律方面的分析论证，保证拆违工作合法有效地开展。第一年拆除占路市场20多个，拆除违法建设110多万平方米，以后连续三年共拆除违法建设近300万平方米、占路市场60多个，一年一个新变化，城市环境水平整体大幅度提高。重新规划建设，任务比拆违更加繁重。全区要修建几百公里的市政道路和管线，整治几十个居民生活小区，城乡绿化美化100多平方公里，区财力有限，资金是个大问题。区政府坚决依法办事，不搞集资、摊派，他们以整合城乡资源，引入市场机制，推进城乡建设，使区政府的有限资金发挥了最大的效益。高标准管好城市是“三化”的重要环节，朝阳区政府以依法管理为重要基础，采取严格的行政执法责任制和评议考核制，使各行政执法机关认真履行法定职责，奖罚分明，同时广泛开展了创建全国文明城市的活动，朝阳区建立了一套城市现代化管理的新机制。
目前，朝阳区一条条宽敞亮丽的道路相继建成，一片片居民小区优美而恬静，近百平方公里的城市环境绿化和农村绿化隔离带建设已浑然一体、连线成形，过去农村的破旧村庄已逐渐拆除而被新的漂亮的楼房居住小区所代替，“农村城市化，城市现代化，区域国际化”初具规模。
第10版(特刊·依法行政)
专栏：
奉法者强则国强
——党的十三届四中全会以来推进依法行政进程记事
本报记者柳晓森
中国共产党十三届四中全会以来，我国政治和社会稳定，经济繁荣，人民的生活发生巨大变化，国际友人对中国改革开放的巨大成就赞叹不已。
“奉法者强则国强”。13年来，党中央明确提出依法治国的基本方略；13年来，作为依法治国的重要组成部分、充分体现我国政治文明的依法行政工作取得巨大成就：
依法行政理念深入人心，行政机关依照宪法和法律履行职责成为共识；
与时俱进的制度创新成为保障依法行政顺利进行的基础；
日趋完善的监督机制有效地保障行政权力在人民的监督下有效运转……
依法行政深入人心
1989年4月，在全国人大七届二次会议上，《中华人民共和国行政诉讼法》通过，1990年7月1日，这部在共和国依法行政进程中具有重要意义的法律开始正式实施。它的实施，标志着我国的行政活动将在更大的范围内接受司法监督。从此，“民告官”对于我们不再陌生。
这部“民告官”法律的出台，有着深刻的社会背景，它显示了党和政府要切实提高各级行政机关行政水平的决心，符合我国在市场经济发展进程中政府行使职权的更高要求。这些，也成为十三届四中全会以来的13年里，依法行政能够深入人心，大步前进的内因和强大动力。
13年来，党中央、国务院的大力倡导，人民群众的迫切要求，依法行政所应具有的意义和内涵被越来越多的人所认知。人们还会对那些流行一时的“依法治村”、“依法治厂”、“依法治校”等标语和口号印象深刻。在很长时间里，依法行政被有些地方和部门片面理解为依法治民，但却忽视对自身行政行为的规范和制约。这种错误的观念随着大力倡导依法行政理念得以纠正：依法行政的重心和实质是依法治官而非治民，是依法治权而非治事，作为公共权力的具体执行者——政府部门必须对权力的真正主体——人民负责。
山城重庆在这些年中，品尝过行政管理混乱的恶果，也感受到严格依法行政的显著效果。它在成立直辖市之初，行政管理存在三大突出问题：一是办事程序复杂，办事手续繁琐，仅市级涉及外商投资的办事环节就达107个；二是“三乱”现象严重，乱收费让企业叫苦连天；三是办事行为不规范，办事程序不公开，办事效率低下。
针对这些问题，重庆市政府在1999年先后制定了7件规章和规范性文件，下大力气规范行政管理，将各类行政许可、审批登记的设置权归市政府统一行使；规定继续执行的收费项目要经市政府审批，并向社会公布；明确收费的决定机关和收款单位分离，保证行政权力与经济利益脱钩；要求行政机关办事程序公开，群众可以免费查询有关政务信息。他们通过依法行政措施的改进，行政效率大大提高，招商引资势头良好。
山城重庆的变化，成为我国13年间政府管理模式巨大变化的一个缩影。
严格执法执政为民
依法行政，重在落实，关键又在严格执法。“法令不信则吏民惑”，“法令行则国治，法令弛则国乱”。古人的这些至理名言，无一不昭示着法的生命在于实施。在我国，80％以上的法律和几乎全部的法规、规章都是由行政机关负责具体执行的。党中央和国务院深知严格执法对于推进依法行政的重要作用，13年来投入大量精力，规范行政执法主体，推行行政执法责任制，强化执法监督，从根本上扭转了以往行政执法混乱的局面，树立了行政执法为民、亲民的新形象。
严格行政执法，首先是执法主体自身要合法，做到职权法定、分工明确。执法人员也要知法、懂法，带头守法，不能法盲执法，执法违法。
从1993年起，国务院按照权责一致的原则，调整部门职责权限，明确部门的执法分工，为清理、规范行政执法主体奠定了基础。
针对一段时期以来人民群众反映强烈的多头执法、执法扰民问题，1997年初以来，国务院根据行政处罚法的规定，在北京、天津、重庆3个直辖市和广东、黑龙江等省的79个城市开展了相对集中行政处罚权试点，由城市管理行政执法局统一行使市容、规划、园林、市政、环保、工商、公安交通等部门的全部或者部分行政处罚权，解决了特定领域多头执法、多层执法、重复管理、推诿扯皮等问题，为进一步改革现行行政执法体制找到了一条行之有效的新路子。
严格行政执法，落实责任是重心。落实责任，不仅仅是事后被动追究执法者违法失职的责任，更要事先主动明确执法机关和执法人员各自承担的积极执法责任。只有执法责任明确，执法才能到位。安徽、黑龙江等29个省、自治区、直辖市和公安部、国家税务总局、国家环保总局等国务院部门在本地区、本系统实行了行政执法责任制，层层分解责任，具体落实到人。明确了执法部门负责人和其他执法人员各自的责任。通过推行行政执法责任制，使权力与责任密切挂钩，保证行政权力的有效行使。
13年来，各级行政执法机关根据党中央和国务院的要求，认真接受同级人大及其常委会的监督，向权力机关报告工作已经形成制度。与此同时，地方各级政府和政府各部门还自觉配合人民法院的行政诉讼监督。
国务院和有关地方政府还依法加强行政系统的内部层级监督，认真履行行政复议职责。自1990年国家建立统一的行政复议制度以来，全国各级行政复议机关共受理42万余起行政复议案件，复议决定撤销、变更的具体行政行为约为11万件，有效地维护了人民群众的合法权益，提高了各级行政机关依法行政、依法办事的能力和水平。
制度建设贵在创新
十三届四中全会以来，我国以不断的制度创新，大力增强依法行政的基础。从国家立法来看，从党的十三届四中全会召开后至2002年6月底，除宪法修正案外，全国人大及其常委会制定法律及有关法律问题的决定257个，国务院制定行政法规411个，以宪法为核心的有中国特色社会主义法律体系框架已经形成，我国的政治、经济、社会等主要方面已经基本上做到了有法可依。13年来我国制度建设的基本经验，就是与时俱进，把制度创新摆在突出位置。
解放和发展生产力，始终是13年来制度建设的重要原则。成都人对早期红火一时的红庙子街记忆犹新，股票就在那条街道上通过股民面对面的讲价，手与手的交换实现价值。它反映了我国早期证券市场的混乱和不规范。1993年，国家制定了股票发行与交易暂行条例，5年后，证券法颁布实施，我们的证券市场得以健康、有序地发展。
维护最大多数人民的根本利益，成为13年来制度建设的着眼点。在制度建设中，凡是对涉及广大人民群众切身利益的规定，都高度重视、悉心研究、创新机制。针对农民负担过重，1991年底，国务院发布了农民承担费用和劳务管理条例，来解决随意向农民摊派以及各种乱收费、乱集资、乱罚款的现象，并对这部条例的实施情况定期检查。
从制度上确保政府的权力与责任挂钩，权力和利益的脱钩，是这些年来制度建设的一个亮点。河北某集体企业为改造职工宿舍，两年多里跑遍几十个审批部门，盖了207个公章，交了200多万元各类名目的收费，已经花光了工程款，还没有“依法”办完审批手续。针对这种情况，国务院于2001年开展行政审批制度改革，大力减少政府对经济事务的行政性审批。对保留的行政审批事项，减少环节、公开程序、明确责任、加强监管、强化服务。目前，对国家经贸委行政审批项目进行审核处理试点工作已经顺利完成。国家经贸委取消和调整的审批项目占原有审批项目的49.1％。针对受利益驱动产生的“执法护违法、违法养执法”等问题，国务院于2000年2月发布了《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》，从制度上确保权力与利益脱钩。
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专栏：
浦东开发法制先行
申达
浦东开发伊始，国家有关部门和上海市政府就注意将浦东开发开放纳入法制化、规范化的轨道，以保证经济建设能够健康有序地发展。在中央宣布开发开放浦东新区的前夕，国家有关部门和上海市政府组织力量围绕浦东新区开发开放所需的法律规范进行调查研究。在国务院宣布开发开放浦东新区的当年，国务院制定了《关于上海浦东新区鼓励外商投资减征、免征企业所得税和工商统一税的规定》、《中华人民共和国海关对进出上海外高桥保税区货物、运输工具和个人携带物品的管理办法》、《上海外资金融机构、中外合资金融机构管理办法》等3件行政法规；同时，上海市政府制定了《上海市鼓励外商投资浦东新区的若干规定》、《关于上海浦东新区外商投资企业审批办法》、《上海市外高桥保税区管理办法》等6件规章。这些法规规章的制定和施行，使浦东新区在开发开放的起始阶段，对法律资源的需求基本得到满足。
在开发开放浦东新区的过程中，上海市政府在加强法制建设的同时，十分重视通过制度创新推进经济发展。面向新世纪的发展，为进一步加大推进高新技术产业化的力度，上海市政府制定发布了《上海市促进张江高科技园开发区发展的若干规定》，通过在张江高科技园区内的制度创新，为经济发展注入新的活力。
推进依法行政，要求政府行使管理职责严格依照法律规定进行，更要求政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。根据这一要求，从2000年开始，上海市政府开始对现行的行政审批制度进行改革，浦东新区是改革的先行试点区。浦东新区原有724项行政审批事项，经过第一阶段的改革，确定不再审批的292项，改变审批方式的84项，不再审批和改变审批方式的占原有行政审批事项的52％，从而精简了审批环节，缩短了审批时限，提高了办事效率，方便了企业。企业普遍反映：现在政府的门好进了，窗口服务的态度好转了，企业办事方便了。
浦东开发开放取得了举世瞩目的成就，浦东新区一直以高于全市水平的速度在增长，新区的GDP占全市的比重由1990年的1／10快速增长到1999年的1／5，新区已经成为上海市经济发展的新增长点，其中法制的规范、促进和先导作用功不可没。
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专栏：
依法管理规章和“红头文件”
郭法言
2001年7月，某省政府发布的《化妆品卫生监督管理办法》规定，首次进入该省销售的进口化妆品必须办理备案手续，而且有关主管部门在贯彻该办法的“红头文件”中，又增加了“不符合审批条件的，不予备案登记，不得在该省销售”的规定。该规章实施后，引起了一些外资企业的强烈反映。经国务院法制办审查后认为，该规章确实违反了国务院颁布的《化妆品卫生监督条例》的规定，对进口产品增加了一道备案审批程序，增加了外资企业负担，影响了统一的市场经济秩序。经协调，该省政府及时主动地修改了规章中有问题的内容，外资企业普遍感到满意。
规章是重要的行政立法活动，是行政机关履行法定职责、管理社会事务的重要方式。改革开放以来，国务院部门和有关地方人民政府根据本部门和本地方的实际情况，制定了约3万件规章。这些规章对于保证法律、法规的实施，规范行政机关的行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进经济发展和社会进步起到了重要作用。但也存在一些问题：比如：有的越权立法，或者擅自解释法律、法规；有的直接与法律、法规相抵触；有的站在本地方、本部门的角度，规定了地方保护、部门保护的内容；还有的规章之间，你否定我，我否定你，“打规章架”。这些问题给基层执法工作造成了困难，影响了法律、法规的顺利实施，阻碍了统一市场经济体制的建立，破坏了社会主义法制的统一。
为了加强对规章的监督，1987年，国务院建立了规章备案制度，要求国务院各部门和地方人民政府制定的规章必须在公布后30日内报送国务院备案。1990年国务院发布了《法规规章备案规定》，在以后的日子里，随着对这项制度的修改、调整和充实，我国形成了一套比较完备的规章备案监督体制。党的十五大提出依法治国方略以来，国务院加强了对规章的备案监督，重点审查了涉及整顿市场经济秩序、行政审批、行政处罚、行政收费等内容的规章。1998年至2002年上半年，经国务院备案审查，共处理了133件有问题的规章，其中制定机关自行修改或者废止的11件。同时，还协调了一些部门规章和地方性法规、地方政府规章的矛盾和冲突，解决了其“依法打架”的问题。
为了履行管理职能，地方各级行政机关制定了大量具有普遍约束力的规范性文件。但“红头文件”违法的问题也比较突出。如有些地方突破法律、法规的规定，擅自规定减免税内容；有些文件违反法律、法规的规定，增加行政审批事项，违法设立收费项目；有的文件从本地局部利益出发，搞地区封锁，限制外地产品进入。这些问题严重阻碍了政令畅通，侵害了公民、法人和其他组织的合法权益。
为了加强规范性文件的监督，根据宪法和组织法的有关规定，参照规章备案制度，从1987年开始，各地相继建立了规范性文件备案制度。目前，全国31个省、自治区、直辖市基本上都不同程度地建立了规范性文件备案制度。其中，23个省级政府专门发布了规范性文件备案工作方面的规定，明确了备案范围、审查内容、审查方式和审查程序。
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专栏：
全面推进依法行政
杨景宇
依法行政，就是国家行政机关必须依照法定权限和程序履行职责，既不失职，又不越权，做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。
江泽民同志指出：一切政府机关都必须依法行政。依法行政作为依法治国基本方略的重要组成部分，反映了政府运作方式的基本特征，属于战略范畴，是从全局上、长远上统管各级政府和政府各部门的各项工作的。依法行政，体现了党和国家领导制度的重要改革，是“三个代表”的必然要求，又是实践“三个代表”的重要方面。全面推进依法行政，必须自觉以“三个代表”重要思想为指导。
依法行政，必须坚持中国共产党的领导。在立法活动中坚持党的领导，最根本的、最重要的就是以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导，通过法定程序，把集中体现人民共同意志和根本利益的党的路线、方针、政策变成宪法和法律法规，成为国家意志，作为全社会都必须普遍遵循的活动规范、行为准则，并最终靠国家的强制力保证其实施。既然我们的宪法和法律法规体现了党的主张，那么，各级政府机关在党的领导下依法行政，严格按照法定的权限和程序履行职责，本身就是坚持党的领导。
依法行政，必须坚持为人民服务的宗旨。坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，始终坚持和加强同人民群众的血肉联系，是我们的立党之本、执政之本，也是依法治国、依法行政之本。也可以说，依法治国，先要依法治“官”，依法治权。依法行政，说到底就是保证各级国家机关及其工作人员严格按照法定的权限和程序办事，正确行使权力，防止滥用权力，把各自职责范围内的事情办好。依法行政，既要有利于维护政府机关的权威，又要有利于维护人民群众的合法权益，只讲一面不行。两个方面，归结起来，都是为了最大多数人民的最大利益。
依法行政，必须深化行政管理制度改革。无论在政府立法工作中，还是在行政执法活动中，都要体现行政管理体制改革和政府机构改革的精神和原则，重要的是三点：一是，转变政府职能，实现政企分开。二是，精简、效能、统一。首先是精简。要把机构、人员精简下来，把不该由政府机关办的事情坚决减下来，不能“越位”；政府机关该管的事情，当然要管，而且要管住、管好，不能“缺位”；政府机关不能既当“裁判员”又当“运动员”，不能错位；政府机关只要能把该管的事情管住、管好，办事手续越简单越好，以方便基层，方便老百姓。三是，权力和利益彻底脱钩。政府机关执行公务，都应该吃“皇粮”办“公差”，依法收取的税款和费用应该全部纳入财政管理，权力与利益要彻底脱钩，决不允许利用权力“寻租”谋利。
依法行政，必须坚持依法治国与以德治国相结合。在这个问题上，要强调两点：一是，提高政府立法质量，必须重视法律规范的道义基础。设定法律规范要体现多数人所普遍认同的最基本、最重要的道德规范。同时，要把道德规范作为评价法律规范质量高低的一条重要标准，对那些不符合政府机构改革精神和原则、违背多数人道德要求的制度，该废止的要废止，该修订的要修订。二是，严格行政执法，必须切实抓好执法人员的职业道德建设，加强对政府机关工作人员、特别是领导干部的道德教育，提高政府机关工作人员的思想道德水平。
依法行政，必须强化权力制约监督机制。要进一步完善两种机制：一是制约，也称制衡。用整体权力结构的设置与运作，制约特定权力的行使；用整体利益结构的设置与运作，制约特定利益的获取。“一条龙”（自己立规矩、自己执行、自己监督）不行，“一支笔”不行，“一言堂”也不行。二是监督。宪法和法律法规体现的制约监督机制在现实生活中还没有全面、有效地启动起来。解决这个问题，除通过立法进一步完善有关监督制度外，很重要的是要把制约监督机制的启动权交给群众。
（作者系原国务院法制办主任）
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专栏：
江苏省扬州市规划局按照《扬州市城市规划管理办法》努力把规划工作纳入法制化轨道。图为市区古运河风光带一隅。杨明摄
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黑龙江省哈尔滨市城市管理行政执法局1000人管了以往3000人的事，执法人员虽然精减，但是执法力度明显加强，城市街面脏乱差的现象一去不返。下图为执法人员在街上清理无证商贩。斌友摄
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1999年，国务院召开全国依法行政工作会议。会后，作出了《关于全面推进依法行政的决定》。萧立摄