第12版(民主与监督)
专栏：多棱镜
林场怎成“小金库”
安徽省繁昌县赤沙乡张塘村窑山林场是70年代创建的再生林场，地处长江沿岸，林场为保持沿岸水土、维护生态平衡起到了重要作用。但近几年来，张塘村几任村委会的干部们将村集体所有的林场变成自己的“小金库”，少报多砍、盗伐滥伐，将210亩已经成材的杉树林砍伐得只剩下30亩，使原本成片的山林难以再成林。村民们气愤地说，被伐下的木材有的被村干部卖掉后，钱不知去向；有的被村干部用于自家装潢。
图一：这是被盗砍后残留在草丛中的杉树根。
图二：张塘村的村民江守军指着被砍掉的杉树树根痛心地说，那些被村委会砍掉的树都有碗口粗了。
图三：在林场守护了20多年的江荣炳老人今年已经70多岁了，他眼睁睁地看着一棵棵大树被砍伐。这是江荣炳老人抱着林场所剩无几的大树，痛心不已。
新华社记者王雷摄
第12版(民主与监督)
专栏：
儿童食品怎能如此设计
汪东
如果看到两三岁的娃娃们手里拿着一盒香烟，并不时在嘴里吸来吸去，请您先不要大惊小怪，因为孩子们的手里拿的可能是一种儿童小食品。
最近，在河南省遂平县市面上出现了一种儿童小食品，包装盒的造型和图案设计酷似“万宝路”香烟，唯一不同的是，食品名称是更具煽动性的“来一支”。“香烟盒”里装的是五颜六色的小糖豆。孩子们吃的时候，需要用嘴叼起“香烟盒”开口处突起的一支香烟，然后才能吃到小糖豆，整个动作过程与成人吸烟别无二样。
在遂平县第一幼儿园门前的一家食品摊前，不断有孩子缠着爸爸妈妈让买这种价格为1元一盒的小食品。一位两岁男孩的妈妈不无忧虑地对笔者说：“谁恁缺德，竟然生产这种教唆孩子学坏的东西，这不是明摆着让孩子从小学会吸烟吗？”
笔者注意到，这种小食品竟然没有标明产地、生产日期等，系“三无”食品。希望有关部门和学校能够管管这种“毒害”孩子们的小食品。
第12版(民主与监督)
专栏：监督广角
县政府拖欠工资二十年靠人大监督兑现三百万
张克强刘序国向秀亮田必耀
今年4月初，湖南省芷江侗族自治县大洪山乡的两个村耗资3万多元的小学校舍修缮工程相继竣工，县人大代表喜形于色，因为这是用县政府拖欠了近20年的300万元民工工资兴办的公益事业之一。
县政府拖欠工资300万元
1977年，湖南省水电厅、黔阳地区（现怀化市）水电局、芷江县决定开发舞水河、筹建春阳滩电站。
当时县里决定调集全县农民劳力，并宣布：待电站建成投产有了收益后，分期分批发放民工工资。在春阳滩电站修建过程中，县政府应付民工工资313.3万元。
1982年电站第一台机组发电，1984年至1990年，第二台、第三台机组又相继投产……然而，一眨眼近20年过去了，300万元的民工工资却一拖再拖。
人大代表多次提案紧追不放
随着春阳滩电站效益的逐年提高，群众要求县政府兑付工资的呼声越来越高。
1992年12月30日，岩桥、五郎溪乡的代表率先在县三届人大一次会议上提交了题为《要求支付修建春阳滩电站民工工资的建议》。第二天，县政府书面答复：“贷款还清后，工资一定支付。”人大代表对此答复虽然不太满意，但也表示理解。
一年后，县三届人大二次会议上，张华东等13名代表再次提出《要求政府兑现修建电站时劳动工资的议案》。县政府的答复仍然重复上一次人大会议上的老调：“请代表向农民群众做好宣传解释工作。”
兑付民工工资遥遥无期，人大代表果真不能给农民群众讨个说法？
1995年1月，在县三届人大三次会议上，大会议案组收到涉及兑付民工工资的议案、建议有5件之多，与会的200名人大代表几乎都签了名。大会主席团临时增加一项议程，责成县政府领导作答。县政府领导感受到了代表的压力，作了解释：电站目前虽有效益，但由于电费收不上来，县政府分得的红利又全部用于电站扩建，加上县财政困难，因此，要马上兑现工资难度的确很大。但是，县政府决不失信于民，民工的工资一定要兑现。
1996年3月，来自晓坪乡的龙运贵代表又在县三届人大四次会议期间领衔提出了有关议案。大会主席团认为，兑付民工工资不能再拖延了，要求县政府在闭会期间向县人大常委会会议报告解决问题的方案。
工资兑现没有动静
县政府按照代表提出议案的要求，组织水电、财政、审计等部门对修建春阳滩电站拖欠民工工资情况进行了为期一个月的专题调研。
1996年5月15日，县政府向县三届人大常委会第二十四次会议报告了《关于解决修建春阳滩电站拖欠民工工资问题的意见》，提出：从1997年开始，5年内兑现还清，工资款兑现到乡镇，主要用于建设学校、卫生院及乡人大会议通过的其他公益事业项目……
人民群众奔走相告：修建春阳滩电站拖欠的民工工资快要兑现了！
提了7年的民工工资问题眼看就要彻底解决，代表们心中充满欣慰，他们回去可以向父老乡亲作一个满意的交代了。
各乡镇在翘首盼望，修建学校、维修医院、改造道路……都等钱用。可是，一直等到年底，还没有任何动静。
多年心愿终得实现
1998年1月，县四届人大一次会议上，代表们的心绪无法平静。龙运贵、杨红兴、龙树清等50多名代表又提出了4件建议，“政府表态要算数，取信于民”。人大代表要求县政府要执行县人大常委会的《决议》。
民工工资再也不能拖下去了。新一届县人大常委会组成人员表示，将监督进行到底，直到彻底兑付。1998年底，县政府首次给付了124万元。
1999年4月，政府常务会议决定，将剩下分3年给付的尾欠189万元提前一年全部兑现完毕。县政府将清兑列为5到8月份的重点工作。春阳滩电站千方百计增产增收，挤出资金确保给付到位。
2000年3月，大洪山乡领走最后一笔4万元工资款。
2001年初的县人大会议上，议案组再没有收到有关兑现工资的议案、建议，县人大代表终于松开了绷紧的心弦。
第12版(民主与监督)
专栏：民主评说
拓宽廉政监督途径
戴中保
腐败现象的滋生、蔓延令人民群众深恶痛绝。人大作为国家权力机关，在反腐败斗争中，特别是在实施廉政监督方面有着重要的责任。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。同时宪法和法律还赋予人大立法权、监督权、人事任免权和重大事项决定权，这就为人大实施廉政监督开辟了宽广的途径。
加强立法和执法监督，遏制腐败现象的蔓延，加强立法非常重要。对市场经济中出现的权力异化，非财产性利益，比如利用权力违反规定，提拔干部，或是享受某些特权，依现行刑法难以惩治，这就需要完善立法，建立一个有利于惩治腐败的刑事程序法。要尽快制定《监督法》，明确监督范围与监督内容、监督方式和监督程序，明确监督主体与监督对象的权利与义务、监督的法律强制措施等，对权力的行使进行有效的监督和制约。具有立法权的地方各级人大，也要在规范经济秩序，制约行政权力等方面加强地方立法。同时，认真开展执法检查，督促法律的贯彻实施。
强化干部的选举、任免制度，从源头遏制腐败。成克杰、胡长清、厦门走私等各类腐败案件，一个突出的特征就是领导干部滥用权力，以权谋私。这就需要人大及其常委会强化干部的选举、任免制度，从源头把住关口。在坚持党管干部原则的前提下，人大及其常委会要要认真审议，依法行使干部任免权，改变对拟任人员只能匆匆上会“过程序”的局面。在任命前必须走群众路线，运用新闻媒体或其它方式向全社会公示。干部任命后，要进行考评监督，看群众认可不认可，信任不信任。对素质低下、不称职甚至违法乱纪的干部，要依法提出质询，限期改正，直至依法将其撤职或罢免。
多种监督手段并用，形成反腐败合力。人大及其常委会要认真履行宪法和法律赋予职责，积极运用质询、罢免、特定问题调查等方式实施监督。积极探索与纪检、监察联手监督的形式开展监督。人事任免实行“拟任审计”和“离任审计”。对人大代表和人民群众反映的干部经济问题，要查清事实，严肃处理。对重要建设项目、大额资金的支出和使用情况以及预、决算的执行情况开展审计并作出监督决定。要把人大监督与社会监督和舆论监督有机结合起来，如在人大设立监督电话，畅通人大的信访渠道。只有开拓创新，积极探索人大实施廉政监督的新途径，才能使监督更有效。
第12版(民主与监督)
专栏：公民建言
法律文书打印混乱现象应纠正
编辑同志：
最近，我们在检查基层法院卷宗和档案时，发现某些法院的法律文书打印比较混乱。如在某法院里，有的文书在院文印室打印，有的在外面的文印店打印，有的文书是个别法官在自家电脑打印，结果文书的纸张、纸型、字体、字号、排版等极不一致，式样也不标准和统一。如此打印混乱的文书不仅影响了卷宗档案的达标升级，也引起了当事人和社会群众传阅文书后的议论和猜测，个别法律文书还由于在外打印被泄密，给案件的正常审理带来危害，影响了人民法院的对外形象。
造成文书打印混乱的原因有几种：一是近年来各类案件增长幅度较快，基层法院的文印工作量增加，目前许多法院采取的仍是院文印室集中打印文书的管理模式，对这种模式的科学管理不做研究和改革，致使文印工作出现了漏洞。
二是有些基层法院办公经费严重短缺，院文印室人员少，文印设备老化落后，集中打印文书的速度慢、周期长，影响了文印工作的效率。一些办案人员等不及，就去社会上打印。
三是一些民事、经济、行政类案件的当事人和执行案件的申请人，由于结案心切，主动与法官和执行员协商，自费到外面打印文件。个别法官保密意识不强，没有真正意识到文书泄密后可能出现的严重后果，对到外面打印法律文书也不加过问，甚至还有意让当事人出资到外打印。
法律文书是人民法院裁判案件、维护法律尊严、保障当事人合法权益的重要书面材料。建议基层法院采取积极措施，强化文印工作，以预防文书泄密，消除当事人和群众的议论和误解，树立人民法院良好的对外形象。（代明）
第12版(民主与监督)
专栏：探源与思考
人大监督制度及其创新
程湘清
人大及其常委会的监督权，是宪法和法律赋予国家权力机关的重要职权。人大及其常委会依法行使监督权是贯彻依法治国、建设社会主义法治国家，健全人民代表大会制度，建设社会主义民主政治的重要内容。监督表现为按照一定形式和程序进行的各项具体监督制度，要使监督制度发挥更大的作用，关键在于不断改进和创新。
宪法监督制度
宪法规定，全国人大监督宪法的实施，全国人大常委会解释宪法，监督宪法的实施。全国人大组织法还具体规定全国人大各专门委员会的工作之一就是“审议全国人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令，国务院各部、各委员会的命令、指示和规章，省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章，提出报告”。
从实施情况看，全国人大常委会开始对备案的地方性法规和行政法规进行审查工作。但由于没有建立专司宪法监督的机构，宪法监督实际上没有很好开展起来。（1）宪法监督是指全国人大及其常委会对一切违宪行为进行纠正和制裁的强制行为。违宪是一种国家行为，特指国家机关制定的规范性文件违反宪法和国家机关及其组成人员的职务行为违反宪法。宪法监督的内容主要包括审查有关国家机关的规范性文件的合宪性，纠正国家机关及其组成人员违反宪法的职务行为。（2）建立专司宪法监督的专门机构。许多同志建议建立宪法监督委员会，在全国人大及其常委会领导下开展违宪审查工作，提出对违宪行为的处理意见，以议案的形式报全国人大或全国人大常委会决定。建立这一机构既符合我国国家体制，又保证了违宪审查工作的经常性。（3）建立和完善宪法监督的程序。我国实施宪法监督的形式主要有两种：一是审查规范性文件。对此立法法作了一些规定。二是受理违宪控告。在这方面还没有法律规定，需要对谁可以提出违宪控告、谁受理和承办违宪控告等问题作出具体规定。
执法检查制度
多年来，全国人大常委会和地方各级人大常委会为了保障宪法和法律的有效实施，逐步建立了对法律实施的检查监督制度。执法检查成为人大法律监督的一种重要方式。这一监督制度，还可以从以下几方面进一步完善和改进：（1）执法检查的主体是人大常委会，专门委员会也可以单独安排执法检查，协助人大及其常委会进行法律监督。有的地方人大常委会同“一府两院”搞联合执法检查，混淆了监督的主体和对象，是不妥当的。人大执法检查的对象是执法机关，主要检查监督法律实施主管机关的执法工作，督促“一府两院”及时解决法律实施中存在的问题。
（2）检查要有重点，如可围绕党和政府的中心工作，某些法律执行中存在比较多的问题，人民群众关注的“热点”问题来确定检查重点。
（3）力避形式主义，深入基层，深入群众，力求掌握第一手材料，把执法检查的过程变成体察民情、反映民意的过程。
（4）要把听取和审议执法检查报告正式列入常委会会议议程，并认真行使审议权，必要时可以提出质询案或作出有关决议。
（5）完善审议反馈制度。执法检查报告和常委会的审议意见应及时转交法律实施主管机关。有关机关改进执法的情况和效果要在规定期限内向常委会作出反馈。
（6）对检查中发现的重大违宪违法案件，可以组织深入调查，必要时可以组织特定问题调查委员会，根据调查结果作出严肃处理。
（7）同其他监督形式相结合。如把执法检查、实行执法责任制、开展执法评议三者结合起来，把执法检查同舆论监督结合起来。
听取和审议工作报告的制度
听取和审议“一府两院”的工作报告或专题汇报，是国家权力机关开展工作监督的基本形式。这一制度，还可以从以下两方面进一步完善和改进：（1）常委会听取工作报告，要从程序上作一些具体规定。如规定提前把报告稿送给代表、委员，不能临会才发；规定有关部门负责人不仅在会上作报告，还要到会面对面听取意见，回答询问；规定工作报告未被批准要作出适当处置等。
（2）建立工作报告审议反馈制度，切实改变“会上议一议，会后无声息”的状况。一些地方人大常委会在听取和审议专题报告后，向有关机关提出“审议意见书”的做法值得总结和推广。目前“审议意见书”或“审议意见”存在着整理不规范、报送无程序、办理不得力的问题，需要进一步总结经验，通过法定程序，使“审议意见书”这一形式走向规范化、法律化。
审查和批准计划、预算制度
审查和批准国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告，审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告，是人大及其常委会对政府进行工作监督的重要内容。国家权力机关的计划、预算监督，虽然有一些法律规定，但实施中的问题仍然比较突出，可考虑从以下几个方面进行改进：
（1）提前介入，对计划、预算的编制工作进行监督。（2）在人代会上，变笼统的全面审查为切实的重点审查，并可考虑建立计划、预算修正案制度。（3）加强计划、预算执行情况的监督，建立和健全经常性经济监督制度。主要是进一步规范对计划、预算部分调整和变更的审查和批准；重视和加强审计监督；建立健全各项经常性监督制度。
受理申诉、控告、检举制度
法律规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。人大可以受理人民群众对“一府两院”及其工作人员的申诉和意见。
受理对法院、检察院所处理的重大典型案件的申诉、控告、检举，通常叫作个案监督。
一是要坚持集体行使职权的原则。委员长会议、主任会议负责处理常委会的重要日常工作，专门委员会可以协助人大及其常委会进行监督工作。它们可以承办人大及其常委会交付的个案监督的具体事宜，但不能代替人大及其常委会行使监督处置权和决定权。
第二，要坚持事后监督的原则。但如果程序严重违法，如严重超期办案、超期羁押、越权办案，不及时监督可能会带来严重后果的，人大也可以采用适当方式进行监督。
第三，要对个案监督的范围作出规定和界定。
询问和质询制度
“询问”是人大及其常委会行使“知情权”，对被询问者是一种带督促性质的监督。“质询”从表面上看也是行使知情权，实践中多是对不适当行为（包括违法失职行为）提出质询案，对被质询者是一种责成纠正不适当行为的性质。
法律对这两种监督手段都作了程序规定。还可以考虑，对任何启动质询程序，哪些问题可以质询，质询答复不满意如何处置等，再进一步作出具体规定。
特定问题调查制度
全国人大议事规则和地方组织法对全国人大和地方各级人大及其常委会组织特定问题调查委员会都作了详细的规定。但是，全国人大常委会组织特定问题调查委员会的程序在宪法、全国人大组织法和全国人大常委会议事规则中都没有具体规定，在现实中不便操作。
因此，参照全国人大议事规则关于全国人大组织特定问题调查委员会的程序，建议规定全国人大常委会会议期间，委员长会议或者1／5以上的常委会组成人员联名，可以提议组织关于特定问题调查委员会，由委员长会议提请全体会议决定。
罢免和撤职制度
“罢免”和“撤职”是人大及其常委会行使处置权的主要方式，是人大监督手段中最严厉的一种。
1982年宪法、全国人大组织法及地方组织法除了规定罢免对象外，还初步规定了提出罢免案的程序。全国人大议事规则就对提出罢免案的主体、罢免的对象和提出罢免案的程序都作了具体规定。
按照地方组织法规定，县级以上地方各级人大常委会可以撤消本级人民政府个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长和由本级人大常委会任命的人民政府其他组成人员，人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，中级人民法院院长，人民检察院分院检察长的职务。但对撤职的程序未作出规定，实践中不便操作。为了加强地方人大常委会的监督，建议参照人大代表提出罢免案的程序和人大常委会组成人员提出议案的程序，对地方人大常委会提出撤职案的程序作出具体规定。
近年来，地方人大及其常委会按照宪法和法律规定的原则和精神，勇于实践，大胆探索，在监督工作方面创造了一些行之有效的形式。
工作评议组织代表评议“一府两院”的工作，简称工作评议或者代表评议。
述职评议从20世纪80年代末，一些地方人大常委会根据宪法、地方组织法的有关规定在工作评议的基础上逐步发展为由常委会会议听取和审议“一府两院”工作人员的述职报告。现在全国地方各级人大常委会普遍开展了述职评议。
部门执法责任制由人大常委会组织和推动行政执法部门和司法部门明确自己主要执行的法律、法规，并通过一系列制度保证执法责任到位。
发出法律监督书这是一些地方人大常委会从实践中创造的一种较为严厉的监督形式。所谓法律监督书，是指人大常委会依照一定程序向同级“一府两院”及其工作人员发出的限期纠正违法行为的一种法律性文书。
上述监督形式，还有待进一步完善，在制定人大监督法时还应把地方人大的监督经验吸收进来。