第9版(民主和法制周刊)
专栏：民主和法制述评
“村官”为何要辞职
——对山东57名村委会成员集体要求辞职事件的调查与思考
本报记者 崔士鑫
近日，记者从有关部门了解到，山东栖霞市4个镇57名“村官”集体要求辞职。
辞职原因，据介绍，是由于村党支部和镇党委、政府片面强调党领导一切，采取支部包办代替村委会的做法。新“村官”当选一年多，村里的财务、公章不交接，财务支出由支书一人说了算。镇党委、政府不但不解决“村官”们反映的问题，反而对村委会成员随意“诫免”甚至停职。
如何处理“两委”关系，是实施村委会组织法的一个热点问题。为何会产生这一问题？怎样看待这一问题？如何解决这一问题？记者为此到栖霞进行了调查。
民选“村官”竟被“停职”
王振科，是西城镇北路沟村委会主任，也是在辞职名单上第一个签名的人，他的经历很有代表性。
1999年5月，王振科由村民直选为村委会主任。因为家里一直经营着一个小工厂，生意不错，王振科也想把他的聪明才智用于村里的建设：在村里办两个小工厂，乡亲们可以少拿点集资提留，还能改变一下村里的街道……但他没有想到，上任后的大部分时间，却是用来到各级党委、政府、人大上访，要求得到村委会组织法赋予村委会的权力。最后，又被西城镇党委、政府一纸文件，宣布停职。
村主任为何变成了“上访户”，最后又被停职？
印章和财务，被农民们称为“印把子”和“钱把子”，是村委会履行职务的前提。但王振科上任后，却发现他与这两“把子”都沾不上边。
村委会的印章保存在村原任会计手里，王振科有事要盖章，会计拒绝，而会计怎样用村委会的章，王振科不清楚。王振科要了解村里的账目，会计不给他看，上访到市长那儿，会计才在两委联席会上公布了比较详细的账目。王振科听出账目有问题，要求会计复印相关账目以备细查，会计不予理会。
按规定，村里的财务单据，要书记、主任、经办人三方签字，村民主理财小组盖上监督章才可入账。但王振科当选后，却有长达一年半的时间，几乎没有让他签过字，连监督的机会都没有。
这些问题，王振科多次向西城镇党委和政府反映，但是没有人管。
去年12月1日，西城镇召开征收“三提五统”大会。会后，北路沟村党支部把这一依法本该交村民大会讨论决定的事项，就在“两委”会上作了决定，而且村委会主任王振科没有参加。确定了征收的数额后，党支部开始广播征收。
王振科得知这一消息，针锋相对地在自己家中召开了村委、各村民小组长及部分村民的会议，也确定了一个征收数额，开始征收。
西城镇党委、政府对双方违法违规的做法都没有认真纠正，反而做了一件更违法的事。12月4日，镇党委、政府叫来王振科，由镇领导和栖霞市检察院、公安局领导出面，要求王振科停止征收。王振科答应了，并回家拆除了临时安装的喇叭，但部分村民仍把集资款交到王振科这里。于是，西城镇党委、政府联合下发文件，对王振科实行“诫免”，停职6个月。
更深层次的原因
王振科的遭遇并非孤例。
1999年上半年，栖霞市新一届村委会产生后，部分村的村干部就因两委职责不清产生矛盾。同年5月，在栖霞市委组织农村干部集中培训期间，一些村委会成员在一起议论村委会无权的问题，萌生了向上反映的念头。这是这起集体要求辞职事件的缘起，在出现王振科被违法停职的事件后，他们把这封信递交给了中央有关部门。
记者在采访中了解到，时隔一年之后，已有部分村委会基本上能够保持正常运转，特别是去年下半年各村支部改选后，两委关系的矛盾已不似以前尖锐，甚至一些原先签过名的人也表示不一定要上访。同时，对王振科的违法停职决定，在栖霞市委、市政府的高度重视下，西城镇党委、政府近日下文进行了纠正。然而，这一事件所暴露出来的深层次问题，值得深思。
记者在调查中发现，尽管山东省、烟台市、栖霞市逐级都对如何落实村委会组织法，制定了一定的实施细则，但有的仍不够具体，有的没有落实。
比如“村官”反映最集中的印章问题，按有关规定，党支部、村委会的印章由书记和主任之外的第三人进行保管，然而如何使用却无章可循。当书记与主任出现矛盾时，印章的使用权实际上就得看保管者的意愿了，甚至形成保管者对印章的“垄断”。
又如对村里账目等的管理和监督，虽然有“三签一盖章”的规定，然而在西城镇，部分村主任因看不到账目而拒绝签字，单据无法入账，镇政府又没能认真解决，制度便变成了一纸空文。而且可以设想，连村委会主任都看不到详细的账目，村财务公开岂不成了摆设？
这些事，看似小事，却直接影响到村委会组织法能否真正在农村得到落实。村民自治发展到今天，村级民主建设最关键的问题是各地甚至具体到一乡一镇一村，能否根据本地实际，制订出具体的一个个完全可以照做的规章制度，严格执行。
然而令人忧虑的是，在西城镇的大部分村里，最能体现村民自治特点的村民大会制度，一直被“闲置”不用，这是造成两委关系紧张、没有第三者协调、最后由镇党委和政府直接插手、行政干预的深层次原因。有的村连村民代表都没有选出来，有的随意指定村民代表，有的有村民代表却很少召开会议。
在一次采访中，民政部基层政权和社区建设司农村处处长詹成付认为，在村民自治中，如果村民会议这种经常性民主建设不被重视，那么，不管是由支部说了算，还是村委会说了算，都不是真正意义上的村民自治，也不是真正意义上的民主，最后还会落入少数人甚至一个人说了算的老套子。
必须抓住关键环节
在栖霞950多个行政村中，也不乏“两委”关系配合默契的事例。有的书记、主任原先有个人恩怨，村主任经村民直选上任后，两个人反而为工作走到了一起。
丁毅法是杨础镇埠头村委会主任。在未实行村民直选以前，他曾当过村一般干部，最后因与现任书记发生摩擦而辞职，离任时他因气愤而“发誓”再也不登书记家的门，此后两人近10年没有说话。
1999年埠头村村民直选，丁毅法以压倒优势被选为村委会主任。有人说：这回你可以扬眉吐气了！
选举当天晚上，了解两人过去恩怨的杨础镇党委、政府五大班子的领导，在丁毅法家一直坐到后半夜一点多，做他的工作。经过激烈的思想斗争，丁毅法鼓足勇气，向离家不到200米的书记家走去。这么短的路程，他徘徊了不下30次！最后他还是进了书记家的门，向正准备辞职不干的老书记说：老百姓选了我，我们还是抛开个人恩怨，多为老百姓办点事儿吧。几句话，把隔在两人之间10年之久的“坚冰”融化了。如今，两个人不仅工作干在了一起，两家也常来常往，成为众人称道的佳话。
丁毅法的故事有一个很重要的细节，那就是杨础镇党委和政府耐心细致的思想政治工作。在村委会组织法实施过程中，不管是做细致的思想政治工作，还是具体的建章立制，乡镇领导都是关键。工作跟上了，原先的消极因素也能转化为积极因素；工作跟不上，对村委会组织法认识不深不透，就会导致矛盾激化，甚至干出违法的事情。
记者在调查中高兴地了解到，这起事件发生后，当地很快举办了两次乡镇党委书记专题培训会，并派出调查组进行深入调研，正准备从这一关键环节入手，切实保障村委会组织法在农村的全面、深入实施。
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专栏：
真情为民
辽宁省丹东市公安交警支队党委以“争当人民满意单位、争当人民满意民警”为载体，从开展勤务制度改革、实行警务公开入手，严格落实承诺制，在民警队伍中形成了“真心爱民、自觉助民、真情为民”的良好氛围。支队连续三年荣获市人民满意先进单位称号，并涌现出全国优秀警察、省劳动模范、市劳动模范等，取得了队伍建设和任务完成的优秀成果，受到当地群众的称赞。（附图片）
左上图：省人民满意民警、市劳动模范娄昊为突然熄火车辆排除故障。
左下图：“预防事故，关键在人”。支队民警正利用星期天，在农贸市场进行交通法规宣传，深受群众欢迎。本报记者 王忠家摄影报道
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专栏：有感而发
落实村委会组织法要具体
士 心
一次，记者到某地采访村民自治中出现的问题，当地领导同志有些紧张，认为记者写问题就是要“曝光”。
实际上，这种担心大可不必。由于村委会组织法正式实施不过两年多的时间，在实践中出现一些矛盾和问题是正常的，没有一点问题倒显得有点不正常。据民政部门的同志介绍，越是民主选举这一环搞得比较认真的地方，往往越早会暴露出一些直选带来的问题。关键是出现问题以后怎么办？
村民自治实际上是一个系统工程，绝不能简单理解为民主选举成功了，就可以万事大吉。如果配套的措施跟不上，问题自然很快就会找上门来。如果出现了问题又不加以重视，并认真按照村委会组织法的有关要求，积极想方设法去解决，就有可能激化矛盾，造成新的不稳定。
选举如同通过竞争让百姓选“贤”，而县乡（镇）有关部门的重要职责就是将选出的人才扶上马、送一程。必须制定出切实可行的措施，扎扎实实地解决实施村委会组织法中出现的问题。
记者曾到南方一地采访，那里的一个村因村委会主任不称职，被村民罢免。新的村主任上任后，有关部门为村里制定了详细的工作规章和流程，凡村委会、村民代表会等对每个事项的表决，都严格地要求与会者在赞成或反对栏中签字，存档，然后按照决议认真执行，有关部门负责监督检查，从而使一个矛盾激化的“乱村”呈现出健康发展的良好势头。
希望我们做基层工作的同志都能懂得这个道理，把村委会组织法这一关乎民族未来的大事真正抓实抓好。
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专栏：法治论苑
也说“敢于监督”
舒颖
时下，“敢于监督”是地方国家权力机关的公文、材料或人大代表公开讲话中的普遍提法。笔者认为，这种提法欠妥。
“敢于监督”的提法与宪法、法律规定不符。我国宪法规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，受它监督，对它负责。因而，这种监督是其职责所在，不是“敢”与“不敢”的问题。
“敢于监督”的产生不外乎两方面的原因：一方面由于有的地方国家权力机关在监督时习惯于听领导之命，受“长官意志”制约，前怕狼后怕虎，怕得罪人，多一事不如少一事。另一方面，有些被监督者不习惯接受监督，把正常监督看成是添乱、找麻烦。在“一府两院”不自觉接受和配合监督的情况下，人大及其常委会要履行好宪法和法律赋予的监督职权，就确实要有勇气和胆量才能“敢于监督”。
“敢于监督”的存在反映了我国人大监督的效力与人民群众的期望值还有较大的差距。地方国家权力机关要走出“敢于监督”的套子，就必须提高社会特别是被监督者的法律意识，扎扎实实用好宪法和法律赋予的职权，把缩手缩脚的“敢于监督”转变成理直气壮的监督。
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专栏：
岂容非法拘禁人大代表
湖南祁阳县一派出所原教导员被判刑
本报讯 近日，湖南省永州市中级法院对祁阳县公安局进宝塘派出所原教导员唐友元非法拘禁县人大代表陈昌奉等人一案作出终审判决，驳回唐友元上诉，维持原判，判处唐友元有期徒刑1年，缓刑1年。至此，历时近一年的非法拘禁案，画上了句号。
去年1月24日23时许，唐友元带领祁阳县进宝塘派出所几名干警驾驶警车来到佑兴村岩口冲煤矿，以未办暂住证为由，要将在煤矿打工的祁阳县人大代表陈昌奉和常宁籍煤矿矿长周礼端关进警车带回派出所，陈昌奉声明自己是文明铺龙江桥村党支部书记、县人大代表，希望唐友元等出示有关手续。在没有办理任何手续的情况下，陈和周被带回了派出所，被关进了约两米见方，没有窗户、电灯、床、凳且十分肮脏的留置室。唐友元还扬言：“管你是不是人大代表，今天晚上关了你再讲！”直到第二天上午9时许，岩口冲煤矿老板到派出所求情，并答应交500元费用后，周、陈以及此前被关押的邓氏兄弟共4人才被放出。
去年1月26日，陈昌奉向祁阳县人大常委会递交了控告书。
为了维护代表和公民的人身自由权，祁阳县人大常委会主任会议召开了专题会议，决定由县人大常委会法工委、联工委与县监察局、公安局、政府法制办组成联合调查组，全面调查情况。在查清情况后，3月17日，祁阳县人大常委会督促立案查处。4月27日祁阳县检察院侦查终结，8月8日提起公诉。9月5日祁阳县人民法院组成合议庭公开审理，县人大常委会派员进行旁听。9月20日，祁阳县法院以非法拘禁罪判处唐友元有期徒刑1年，缓刑1年。唐不服，提出上诉。永州市中级法院认为原审认定的事实清楚，证据确凿，定罪准确，量刑适当，审判程序合法，维持原判。（朱振华 雷志刚）
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专栏：
本报去年9月6日刊登的《永嘉农民状告县政府“不作为”》有下文——
农民胜诉
张和平 宗宣
浙江省高级人民法院日前就永嘉县农民状告县政府“不作为”一案作出终审判决，维持温州市中级法院原判，责成永嘉县人民政府在判决生效两个月内，对原告与开洋村的水事纠纷作出处理。
去年8月，温州市永嘉县瓯北镇中村陈政、陈松芹等110名农民因县政府对一起水事纷争不作处理，以政府的“不作为”行为，将之推上被告席。
这起水事纠纷的原委是：1996年春节期间，永嘉县瓯北镇中村相邻的开洋村在中村饮水水源的上游兴建堤坝，安装水管，把水源全部引入开洋村，从而完全截断了中村的自来水。两村就此引发了纷争。中村部分农民代表全村群众曾向县政府提出解决此水事矛盾的要求。县政府主持过协调。但由于两村意见分歧较大，县政府最终未作出裁定。从1998年11月起，中村村民又在县、市两级法院走了近一年的司法程序，希望通过法律途径解决。结果，他们收到的是“应由行政部门依法处理”的判令。1999年12月1日，农民们只得再向县人民政府呈上处理水事纠纷请求书。但县政府始终置之不理，以致这起水事纠纷久拖不决。
为了寻求法律保护和从根本上解决问题，陈政等110位中村农民代表全村起诉县政府“不作为”之行为。
温州市中级人民法院立即受理此案并查清了事实真相，认为中村农民言之有理，据之有法。依据《行政诉讼法》，判决责成永嘉县人民政府在判决生效后2个月内，对原告与开洋村的水事纠纷作出处理。
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专栏：地方人大报刊集锦
改革代表视察工作势在必行
这些年来，代表的视察工作是有成效的，但是视察工作确实存在一些不可忽视的问题：走马观花，浮光掠影，调查研究难以深入；听汇报多，与群众直接接触少等。
因此，改革代表视察工作势在必行。首先，需要充分发挥代表的主体作用。视察的地方与项目应尊重代表的意愿，可以自由选择，自由走访，既看工作做得好的单位，也看有困难、有问题的单位，并尽可能有更多的时间到农村、工厂、学校等基层单位去，到工人、农民和基层干部中去，听真话实话，摸真情实情，有时还要安排接待来访的群众。
在视察过程中，代表要认真看、耐心听、注意记，有条件的在视察结束后应尽可能由代表自己整理成视察报告和材料，整理成议案或建议带到人代会上去，而不要由工作人员代劳。——福建人大《人民论坛》
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专栏：地方人大报刊集锦
乡镇人大会议应规范
长期以来，许多乡镇人民代表大会会议很不规范，起不到应有的作用。
人大代表的“官制化”是最突出的问题，有的不担任领导职务的代表所占比例不到5％，使人代会变成了干部会。要开好乡镇人代会，必须从改善代表的结构入手，严格控制干部比例。在此基础上，要加强培训，提高代表素质。
此外，会议的时间、内容、程序和职权必须按地方组织法和本省制定的有关乡镇人民代表大会的工作条例认真操作，对走过场的，县、市、区人大应督促纠正。以规范乡镇人民代表大会会议。
——安徽人大《江淮法治》
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无故缺席人代会者被通报批评
日前，某市人大常委会通报批评了无故不参加市四届人大二次会议的18名人大代表和14名列席人员。在该市四届人大二次会议期间，
有少数代表和列席人员无视大会纪律，无故不出席本次大会。该市人大常委会根据“代表应当出席本级人民代表大会会议”、“代表非经批准，不得缺席”等有关规定和关于对列席人员的要求，对无故缺席人员予以全市通报批评。
据了解，这次被该市人大常委会通报批评的无故缺席人员有企业的经理、厂长，有乡村干部，也有市直行政事业单位负责人。
——《吉林人大》
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新规矩也需立“方圆”
近来，有媒体报道一些地方人大常委会打破常委会会议会务工作的常规，改变以往固定的“常委会会议两个月一次”的习惯做法，变为“有时两个月召开一次，有时一个月开一次甚至半个月开一次”。
这种做法给人大工作注入了新的活力，但在具体操作中要加以规范。
一是会议时间应相对固定。
地方组织法规定，县级以上各级人民代表大会常务委员会每两个月至少举行一次，因而多数地方人大常委会两个月召开一次常委会，这应相对固定，把全年需要审议的议题统筹安排到相对固定的常委会会议上。
二是两次会议时间间隔不宜过短。
根据有关法律要求和工作需要，增开常委会审议、决定重大事项很有必要，但应注意相邻两次会议间隔不宜过短。否则，既打乱了常委会组成人员的工作安排，影响到出席率和会议效果，也使人大常委会会议的严肃性受到破坏。——山西人大《人民代表报》