第9版(民主和法制周刊)
专栏：法治论苑
执法检查莫留“死角”
田必耀
地方人大常委会、人大专门委员会每年都要组织若干次执法检查，但有些法规却被束之高阁，没有列入执法检查计划，成为“死角”。这是地方人大、人大常委会履职不容忽视、亟待解决的一个问题。
有些地方，诸如水电、国土、森林、环保、劳动、审计、预算、教育、合同、刑事、民事等方面，与国计民生、国家机关运作有着“显性”影响的法律法规，人大常委会、人大专门委员会经常检查其遵守、执行情况。但是，档案、统计、会计、文物、保密、国家安全等“冷门法”，地方人大常委会、人大专门委员会组织执法检查的频率、力度不尽如人意，有些“冷门法”甚至成了被遗忘的角落。
《地方组织法》把“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常委会决议的遵守和执行”作为地方人大、人大常委会行使的首要职权。执法检查是一项重要、有效的方式。作为宪法、法律、法规严格执行的保障、监督手段，执法检查不宜带有片面性、狭隘性。对经济、社会发展有“显性”影响、执行频率高的法律法规确实要加大执行检查的力度，增强实效，但那些对经济、社会发展具有“隐性”影响的法律法规也不能轻视。如档案法律法规于一人一时一地或许无甚大的关联，但当违法行为造成档案工作失误、档案散失、损毁，那时的损失恐怕谁也无法挽回。
法治的实质要义在于健全的法制能全面、严格地得到执行。地方人大、人大常委会保障法治的推进，必须经常严格地检查法律法规执行情况。不管是“热门法”，还是“冷门法”，在执法检查中，要一视同仁，不能厚此薄彼。
第9版(民主和法制周刊)
专栏：特别报道
民意绘“蓝图”
——山东青岛市公开规划城市纪实
本报记者 崔士鑫
车入青岛东海路，只见长达10多公里的滨海大道两旁，动人的主题雕塑、美观大方的候车亭、欧美风格的路灯以及完善的市政设施，在冬日里显得春意盎然。
青岛的美，虽然有自然条件的先天之利，但在这“山、海、城”景色交融、独具特色的城市里漫步，你就会发现，青岛之美，更得益于城市规划的科学和匠心。城市规划的科学性源自何处？山东省副省长、青岛市代市长杜世成说：“公开才能公正，民主才能科学。”是民意绘出了青岛市的美好“蓝图”。
城市规划从“深闺”走向前台
谈起城市规划公开，青岛人忘不了3年前的一次规划展览：东海路环境、雕塑规划设计展。那是青岛市第一次将城市规划推向社会。
当时，青岛市拟投资2亿元，对污染日趋严重的东海路进行改造，还海岸线清秀的面目。但有市民有意见，认为没必要投巨资建一条“雕塑街”。
怎样回应市民的疑虑？这年的3月18日，经过精心准备的东海路环境、雕塑规划设计展览向全体市民亮相了。令城市规划部门意想不到的是，参观者竟然络绎不绝，每天都达两三千人。对不同设计方案进行评议的上万张选票很快就被填写完毕。因参观的人太多，展览被迫延期。
这次规划公开和公众评议，开了青岛市公开搞城市规划的先河。以前，各地的城市规划统统都要盖上“秘密”的字样，公众不能知道，更谈不上参与。
“现在不同了！”曾任东海路建设指挥部总指挥、现青岛市规划局副局长迟耀庚说，“城市建设投资的多元化，土地使用权和房屋产权的商品化，使城市规划编制与实施越来越与社会各方面密切相关。城市规划不仅关乎城市的形象和发展，还涉及到百姓的切身利益。因此，保证公众的参与权很有必要。”
事实证明，这次规划公开，不仅得到了市民们对开展这项工程的理解，市民们提出的几千条建议，也使规划更加合理。东海路建成后，成为新青岛最亮丽的一道风景线。
此后，青岛市又举办了更大规模的城市总体规划展，并长期展出，一方面提高社会各方面的依法按规划办事意识，另一方面有利于公众对城市规划的实施进行监督。
人大立法 使随意变为科学
去年11月17日，青岛市有史以来第一个城市规划条例在市人大常委会上得到通过。青岛市的城市规划在群众广泛参与的基础上，开始由“软”变“硬”，也由随意走向科学。
过去，城市规划的编制和审批缺乏完备的法律程序，缺乏群众参与和社会监督。没有了群众和社会基础，城市规划也没有多少权威性和严肃性，越权审批现象不断，对违法建设人们也见怪不怪，城市规划管理部门管理起来也很不硬气。
1999年的青岛市城市总体规划展览的盛况给了青岛市管理者一个很大的启示：城市规划不反映民意、不自觉接受社会监督，已经不能适应现代城市发展的需要了。要反映民意、接受社会监督，最好的途径就是立法，严格依法办事。
于是，海岸带规划管理、城市风貌保护、崂山风景区管理等法规、规章先后出台。主管城市规划的副市长杨军说：“城市规划的法制性，是青岛市城市规划的一大特点。不但出台了规划条例，围绕条例还有不少具体的实施办法。甚至对不少重要区域，都通过人大通过议案的方式，加强规范。”
而青岛市规划局总工程师、市人大常委会委员张崑先更是感触很深：“领导要换届，而规划必须有长期性，只有通过立法，并让群众来监督执行，城市规划才能有连续性，也能更科学。”
东海路的雕塑是一个典型的事例。从1996年开始，青岛市就想在东海路搞雕塑一条街。然而有人担心，在一条路上放这么多雕塑，会不会变成一条“神路”，成为败笔？市规划局专门邀请了18位历史、美学、建筑等方方面面的专家，进行论证。随后，将国内许多一流院校雕塑系参与设计的1200多件作品公开展出，请群众投票。最后，交由人大政协讨论。
当时，中心广场雕塑应用哪种方案，有不同意见。人大常委们根据群众意见，认为《五月的风》可取。尽管市政府主要领导偏爱另一种方案，但还是同意了人大的意见。如今，独具艺术魅力和历史意蕴的《五月的风》，已成为新青岛的象征。
公众参与和监督 带来两道美景
记者在青岛市采访时，适逢德国麦德龙公司在青岛四方区开设的一个大型仓储连锁型销售公司开业，成为青岛市当天的一大盛事。
麦德龙落户青岛四方区，还与青岛市城市总体规划展有很大关系。1999年8月，麦德龙公司亚洲区总裁贝汉思先生到中国考察，本拟在青岛和另一沿海城市中选取一个。当时正是青岛市城市总体规划展期间，四方区领导请他参观了展览。尽管他看到的麦德龙在青岛的落户地点的部分市政设施仅仅是规划，但他认为：公示了就可以看作是法定的，因此可以信赖。于是拍板将公司定在青岛，也不到另一个城市考察了。
类似麦德龙的故事还有不少。法国家乐福公司中国区总裁也在参观完青岛市城市总体规划展后，决定在青岛开设第二家店。更有不少市民按照这些规划购房置业。而经过公开、公示，广泛征求市民和专家意见的东海路、香港路等，都成为区域规划合理，商贸和房地产发达的新兴经济带、区，沿线的土地价格飙升，旅游业日趋红火。合理的、科学的规划，给广大市民带来了丰厚的收益，给新青岛增加了新美景。
而公众积极参与城市规划，更给开放的青岛市吹来了一股民主与法制之风，增添了一道更为亮丽的风景。
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专栏：有感而发
公开的效应
士心
近年来，“公开”已逐渐成为许多行政和司法部门依法行政和执法的又一准则，很多部门都把公开作为加强监督的有力措施。实际上，“公开”带来的好处是多方面的。最重要的效应莫过于培养起了全社会的民主和法制意识。过去“官”管民是天经地义，现在风行的却是民管“官”，这就像一个依法让公众参与所制订出的好的城市规划一样，功在当代、利在千秋。
在青岛采访，记者看到该市人大、政协等正在讨论本市国民经济与社会发展的“十五”规划，场面十分热烈。记者不由联想到，各地在制订各自的“十五”发展规划中，不仅应该多一些百姓参与意识，而且更应把怎样确保政务、司法公开，更贴近公民，作为一个重点课题，列入到“十五”民主和法制建设的规划中去。因为无论是制订规划还是执行规划，有了公民的参与和监督，才能保证有好的规划，也才能保证把好的规划落到实处。更为重要的是，它可以更有效地培养从各级领导到普通公民的适应发展社会主义市场经济的民主意识、法制意识，不仅创造出繁荣的经济，更能促进依法治国的伟大事业。
第9版(民主和法制周刊)
专栏：
开门创建 人民满意
广东深圳市龙岗区人民检察院自开展创建“人民满意检察院”活动以来，采取多种措施，运用多种形式，实行开门创建，推动了各项检察业务全面发展，取得了较大实效，党委放心、人民满意。
在前年和去年的区人大代表大会上，区人大代表通过无记名投票的方式，分别以93．75％、97．3％的赞成票通过该院的工作报告。去年11月，区人大常委会组织人大代表对该院工作进行测评，对该院工作的满意和基本满意率达到99．28％。龙岗区委、区人大、区政府一致认为龙岗区检察院是“人民满意”的“五好”检察院。（附图片）
上图：检务公开栏，引来群众踊跃观看。左图：检察长（右一）经常深入群众，听取他们对检察工作的意见。下图：公开带来了压力，干警办案一丝不苟。
本报记者 王忠家摄影报道
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专栏：
让群众打分
——浙江省首批市县公安机关“三项教育”记事
本报记者 徐运平
浙江省首批市县公安机关去年9月以来，在开展以“全心全意为人民服务的宗旨教育，实事求是的思想路线教育，严格公正文明执法的法制教育”为主要内容的“三项教育”中，结合人大评议，动真碰硬，切实整改，取得了阶段性成果。
“数万群众评公安”
密切结合人大评议，是浙江省公安机关开展“三项教育”的一大特色。对人大代表反映的意见，认真整改和督办，努力做到事事有回音，件件有落实。省厅及杭州、温州、湖州、台州四个市共受理人大交办的450起案件，现已报结447起。同时，各地公安机关还主动开门纳谏，共发征求意见函61万多件，走访群众28万人，征求到意见6万多条。在人大评议和群众测评中的满意率普遍在90％以上。
去年第四季度“数万群众评公安”活动，可以说是对嘉善县公安局“三项教育”效果的一次检验。县人大常委会负责人介绍说，这次人大评议公安，对公安工作的办事效率、警务公开、治安秩序、队伍建设、服务态度等27项内容进行综合测评。共发放测评表3万份，回收率为97％，群众的综合评价满意率达95．5％。
“无情分离，有情操作”
在“三项教育”整改期间，全省各地公安机关采取查摆剖析、明察暗访、向社会各界广泛征求意见的办法，找准突出问题，来实的，动真的。截至目前，全省共有1879名后进民警被分离培训，占已开展“三项教育”市、县民警总数的5％。
余姚市公安局并没有因为连续两年被评为“全国优秀公安局”而降低“三项教育”的标准。他们制定的三条“铁规”，其中一条是排出5．5％的干警分离培训，包括4％的中层干部和4％的后进民警。干部和民警一视同仁。离岗民警在培训后经考试不合格的一律辞退，中层干部在离岗培训后进行为期一年的试岗考察，考察不合格的采取组织措施。他们在“无情分离”的同时还实行“有情操作”，开展了多种形式的谈心和家访活动，把思想政治工作贯串于始终。34岁的泗门派出所副所长章乃芳，因在处理一起抢劫案时没有按时出警而受到处分并被分离培训。他在“三项教育”中思想上触动很大，但“服气不服输”，决心迎头赶上。他在离岗培训班被评为优秀班长。
“社区民警就在我们身边”
在杭州上城区，记者看到了“三项教育”带来的新气象：社区有了警务室。
杭州市公安局于去年9月率先在上城区开展了社区警务的试点改革。在上城区公安分局南星派出所凤凰社区警务室，叶国亮所长对记者说，作为警务的延伸，设立社区警务室可以使派出所工作融合到社区中去，夯实基层基础，改变了过去“一区一警”的不足，警力前移，更加适应社区建设的需要，缩短了与群众的距离，更好地服务群众，使创人民满意工作落到实处。警务室实行一区双警制。民警姚杰过去在派出所作片警，2／3的时间在所里沉不下去。现在每星期有5天半和两个晚上在自己的“责任田”值班。收集治安信息，维护社区秩序，为群众代办证件，提供法律咨询，协助110接处警。
社区居委会主任吴越英深有感触地说：“过去在居民区很难见到民警。现在有了社区警务室，民警就在我们身边。距离近了，更有了亲切感和安全感。”
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专栏：
编者按：去年10月11日本报九版刊登了《抚顺市顺城区出台“零口供”犯罪嫌疑人有权保持沉默》的消息，介绍了顺城区从新刑事诉讼法出台后所做的尝试。这一做法，有利于遏制长期以来司法界时有发生的刑讯逼供等现象。
沉默权现已得到司法界广泛关注，辽宁省检察系统也正在部分地区推行这一做法。这里刊发的是辽宁省部分地区对这一做法的反映。
辽宁司法机关不再依赖口供
沉默权引起广泛关注
本报讯 辽宁省抚顺市人民检察院推出的《主诉检察官零口供规则》，即检察官讯问犯罪嫌疑人时应允许其保持沉默，引起了人们的广泛关注。
曾经在相当长的时期内，“坦白从宽，抗拒从严”作为一项审讯政策一直在司法界被广泛使用。然而这个做法过分依赖口供，在某种程度上重视打击犯罪而忽视了对犯罪嫌疑人的权利保护。
1998年，中国正式签署加入联合国《公民权利和政治权利国际公约》。公约规定：受刑事追诉的人不得被强迫作不利于自己的证言，或者强迫承认犯罪。
据介绍，目前，辽宁省的沈阳市、大连市金州区等司法、公安机关在办案过程中也都相继引入沉默权。
“过去，被告人自证其罪行为有时使律师处于十分尴尬的境地，”大连青松律师事务所律师王法瑞说，“有时本来被告人无罪，但为争取从宽处理，却违心承认自己有罪，律师还在法庭上为其做无罪辩护，这种情况让我们难堪。”
两年前，大连市民陈某曾被无端牵涉进一起偷盗案中，他迫于“坦白从宽、抗拒从严”的强大心理压力，违心地交待了“罪行”。终因证据不足，被判无罪。听到大连也开始实施了沉默权后，他在当地的报纸上发表文章说：“如果那时有沉默权，像我这样的人就能更好地保护自己的合法权益，也会避免一些冤假错案的发生。”
大连市法院的陈杰法官认为，沉默权在中国还是刚刚开始实行，还有一个完善和推广的过程，它对提高司法人员的办案、侦查能力以及相关配套政策措施的出台等都提出了新的更高的要求。（辛华）
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专栏：地方人大报刊集锦
人大应加强对政府规章的审查监督
不久前，全国许多新闻媒体报道了这样一起行政诉讼案件：某市一手机用户状告省长，理由是该省政府关于在移动电话收费中摊入有关建设费用的规定，侵犯了消费者的合法权益。法院告知原告应起诉实施具体行政行为的税务和电信部门。
但假若原告以税务、电信部门为被告，税务、电信部门在法庭答辩时只要搬出省政府的文件规定就稳操胜券。
这就引出了这样一个问题：公民如果认为行政机关的有关规章不合法、不合理，怎么办？
宪法、地方组织法均规定地方各级人民代表大会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令。可见，解决这类问题，一个非常快捷便利合法的途径，就是充分发挥各级人大的监督职能。
——安徽省人大《江淮法治》
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专栏：地方人大报刊集锦
注重权利对权力的制约
不少人认为对付腐败的根本措施在于以权力制约权力，对此，笔者不敢苟同。
权力适当分开，相互间形成制约，对防止因权力过分集中而导致的腐败显然是有作用的，但整体上说，权力对权力的制约在反腐败中所能起到的作用是有限的。
从权力的特性来看，权力失去制约会导致腐败，这是权力的共同特性，对被制约的权力适用，对制约的权力也适用。从权力制约权力的运作过程来看，此种制约主要在于事后的处理，很难起到预防的作用。因此，在反腐败中，权力对权力的制约只能是一种治标的措施，根本措施应是让人民发挥作用。人民在反腐败中发挥作用的唯一途径便是充分行使权利，以权利制约权力。腐败归根结底是一种害民以利官、损权利以益权力的行为；以公众的权利制约权力来遏制腐败，才是反腐败的根本措施。
——广东省人大《人民之声》
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专栏：地方人大报刊集锦
市场经济下要改变管理观念
我国经济社会生活存在不少放任不管和滥用职权的问题，甚至因管理而造成堵塞。其主要原因是没有摆正和处理好管理者与被管理者的关系。
在市场经济尤其是现代市场经济条件下，管理的主要职能是提供公共服务，创造良好的环境和维持良好的秩序等。
可是，由于长期受封建等级制度及其观念的影响，管理者往往以为自己高人一等，加上缺乏民主监督，因此实际上是比较普遍和严重的不平等关系。这就使管理成为“统治管理”。这样的管理很容易导致滥用权力。因此，在市场经济条件下对权力的观念亟待改变。
——重庆市人大《公民导刊》