第12版(民主与监督)
专栏：探源与思考
政府花钱人大要管
袁磊
今年7月24日，国家审计署署长李金华在全国审计工作座谈会上说，对中央部门近三年来的预算执行审计情况表明，审计查出的违法违纪金额逐年下降。但从1998年至2000年，查出的违法违纪总额仍达315.64亿元。另据国家审计报告，从1996年至2000年，全国各级审计机关通过预算执行审计共查处大要案321件，审计处理后，增加财政收入818亿元，减少财政支出55.7亿元，挽回各项损失234.4亿元。
什么是违法违纪金额？就是没用到正地方的钱。政府本身不是生产经营机构，不会产生金钱，他管理的钱都来自纳税人，是人民的钱，按说应该取之于民，用之于民，可是其中一部分却用错了地方，成了问题资金，虽然金额在逐年减少，但由此造成的对国家经济的损害、产生的腐败行为和带来的负面影响还是触目惊心。在法制社会，这种行为必须得到有效制约。但面对如此巨大的财政“黑洞”，单靠审计部门的事后审计，恐怕难以从根本上解决问题。那么，谁来看管政府的钱，替人民理财呢？
人大！我国宪法和法律对全国和地方各级人民代表大会及其常务委员会在财政监督和管理方面的职权做了明确规定。其中“县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告；改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议；撤销本级政府关于预算、决策的不适应的决定和命令。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案……”由此可见财政监督管理职权是人大的一项法定职权。
目前，各级人大行使财政监督管理职权，最显而易见的方式是人代会上审查和批准各级政府的财政预算和预算执行情况的报告。那么各级政府特别是地方政府提供给本级人大的又是一份怎样的报告呢？
以某地级市的财政报告为例，去年财政支出26.76亿元，支出项目为五大类。今年预算收入为27.83亿元，安排预算支出共计九大类。几十亿元的庞大资金，仅仅被派用到几十甚至十几个类别上，就算有了归宿。在我国现行的类、款、项、目四个预算科目中，政府的财政报告往往只列到类，至多列到款。面对几十个分类数字，谁也难以搞清每一笔收入和支出是否合理和可靠。尽管人大代表对这种编制粗略、项目不细、透明度低的预算草案表示不满，强烈要求改变“外行看不懂，内行说不清”的局面，但为大局考虑，代表们还是在经过一天甚至仅仅半天的讨论后，让这样的财政报告顺利通过了，本该最有效的监督，成了“认真走过场，被动搞形式”的一种程序。而就这样的预算，在执行过程中往往还会大打折扣，随意调剂、挪用、挤占资金的现象时有发生。譬如国家法律对科技教育投入有明确规定，促使各级政府不得不按比例列入财政预算，但有些地方预算资金却难以到位。仅湖北某市去年就查出挪用预算内教育资金3378万元，其中1422万元建了办公楼和住宅楼，这样的事情在地方财政中屡见不鲜。更何况还有大量的资金游离于预算管理，成为腐败现象滋生的温床。
反观一些发达国家预算监督和管理的做法，非常值得我们借鉴。美国联邦预算的编制一般从财政年度起始前18个月（前一年的3月份）开始，年底完成，用时9个月。每年2月的第一个星期一以前，由总统向国会提交预算草案，国会在9月15日前完成审议过程。一经国会通过即形成法案，在预算执行中不得任意变动，减支也属违法。法国国家预算按年度（从每年的1月1日至12月31日）编制，全年的各项收支必须列入预算，预算外不得有其他收支。并且收入和支出要分别编制，不能以收抵支。经批准的预算要专款专用，不得调剂。法国国家预算一般从上年度4月份开始编制，9月份由总统主持讨论后提交议会审查，议会经3个月审议后批准。我们的近邻日本，国家预算也是非常详细，比如政府部门行政经费一类要列明工资、福利、设备费、修缮费、差旅费等。他们还有一个共同的特点，就是对预算执行有一套严密的监督机构和措施，在这样的体制下，谁还有办法钻国家财政的空子？
江泽民同志曾指出：“财政是国家职能的重要组成部分。财政政策是国家宏观调控的一个重要工具。雄厚的财政实力是一个国家强大、稳定、安全的重要体现和有力保证。”国民经济和社会发展，在保证国家政治稳定，改善人民生活，加强宏观调控方面发挥着重要作用。目前，我们国家尚不富裕，财力有限，各项开支必须做到精打细算。这就要求各级人大要认真履行法定职权，不断改进和完善预算监督管理工作，真正瞪大眼睛，管好政府的每一项开支，确保有限的资金用在刀刃上。
第12版(民主与监督)
专栏：民主评说
加强人大监督促进司法公正
高志刚付志鹏
加强人大监督，促进司法公正是贯彻实施依法治国的基本方略。政法机关执法情况如何，与监督机制有着直接的关系。从当前地方人大对政法机关的监督情况看，总的情况是好的，但也存在一些问题。多数地方人大对政法机关的监督只限于一年一度的人代会上对“两院”全面工作的审议和人大常委会例会对几项专题工作的审议，监督工作显得表面化、简单化，许多法律赋予的监督手段没有充分利用起来。
要保证政法机关公正执法，首先必须从领导班子抓起。第一，要把好任命关。在选举、任命过程中，把法律素质高、公正执法意识强的优秀干部选拔到政法机关领导班子中来，特别要注意选拔任命好“一把手”，这对于保证整个队伍公正执法具有重要的意义。第二，要抓好政法机关领导干部学法，增强法律意识和公正执法观念，为广大干警作出表率。第三，要不断强化政法机关领导干部自觉接受人大监督的意识。人大常委会应通过组织政法机关领导干部学习宪法和地方组织法、加强工作监督等多种形式，不断提高政法机关对人大地位的认识，引导政法机关正确处理好接受党委领导与接受人大监督的关系，牢固树立“由人大产生、受人大监督、对人大负责”的意识，切实增强接受人大监督的自觉性，为促进政法机关公正执法打下良好的基础。
人大及其常委会在加强对政法机关执法监督的同时，还应重视和督促政法机关抓好队伍建设，提高队伍素质。要监督和支持政法机关搞好纪律作风整顿，进一步提高队伍素质，提高公正执法的水平。
人大对政法机关实施监督，除定期听取审议工作汇报、开展评议部门活动外，还要注意抓好以下几个方面：第一，建立大事报告制度。政法机关日常的一些重要工作，要及时向人大常委会报告。第二，加强个案监督。对一些重大的、有影响的案件以及群众上访反映的案件，人大常委会要跟踪监督，保证政法机关依法公正办案。对于出现的偏差，要及时予以纠正。第三，积极开展对人大任命的、政法机关各级领导干部参加的述职评议活动。开展这项活动，既有利于增强有关人员的责任感和执法观念，也使人大监督工作实现了由单纯监督事到人、事共同监督。第四，旁听案件审理、走访案件当事人、召开各界人士座谈会等形式，也是加强对政法机关执法监督的有效手段和途径，应当充实到人大监督工作之中去。
第12版(民主与监督)
专栏：
湖南省衡南县栗江镇在今年的乡镇人大换届选举中，采取了给外出选民发通知、流动票箱、试点的办法，全镇2000余名外出选民回来参加了投票，选举一次成功。
图①：这几个选民是专门从外地赶回来参加投票选举的。
图②：镇人大主席认真督查代表候选人公布情况。
图③：选民填写选票一丝不苟。（李伟光陈保卫摄影报道）
第12版(民主与监督)
专栏：公民建言
谨防选举“掺水”
李秀江
时下，各地乡镇人大换届选举正在依法有序地开展，但值得注意的是要谨防选举“掺水”。据了解，以往选举“掺水”的主要表现：一是代票有“水”。选举那天，一部分选民委托组长或他人代选，于是被委托代选的人按自己的意图一填就是数十张选票；二是代填有“水”。不识字的选民托付识字的人帮填选票，而代填人却按自己的意图填写了他人；三是选举前有“水”。在选举代表和选举乡镇政府领导或者选举村民委员会主任时，有个别人动机不纯，此前四处活动，拉帮结派，封官许愿，甚至有的用非法行为收买选票。
为保证依法选举成功，防止选举“掺水”，笔者认为办法有三：其一，加强宣传。各地要采取多种方式和运用多种宣传工具向选民宣传乡镇人大换届选举的重大意义，组织选民认真学习选举法、组织法，使选民学法、懂法、守法，善于用法律保护自己的合法权利。其二，违法必究。对选举中“掺水”的违法行为，一经发现要一查到底，严肃处理。其三，加强领导。派到选区的指导干部要认真负责，精心组织，深入调查，时刻注视选举中出现的新动向、新情况，严防选举“掺水”。
第12版(民主与监督)
专栏：
上海市人大常委会组织对政府“官员”进行述职评议稳健扎实，具有特色，而述职的目的就是——
为了让公仆更加称职
陆拯
我国根本大法宪法规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责、受它监督。”近4年来，上海市人大常委会对市政府组成人员进行述职评议，就是依据宪法和法律行使职权，监督和推进政府工作的一项有力措施。
评议不走过场
上海市人大常委会组织对政府“官员”进行述职评议稳健扎实，具有特色。该市述职评议着眼于提高干部的素质，着力于改进和推动部门的工作。不搞繁琐哲学，不搞神秘化，述职评议重在提高实效，不能流于形式走过场，各环节和内容公开化。整个评议体现民主性、公开性、群众性，充分听取方方面面的意见，经归纳整理后，及时向被评议人和所在单位的领导班子反馈，依靠集体智慧，把评议工作做好。
每位被评议对象都要围绕四个方面内容来准备述职材料：首先是学习宪法和有关法律、法规以及依法行政的情况；其次是贯彻执行人大及其常委会有关决议、决定和办理市人大代表议案及书面意见的情况；再次是解决人民群众普遍关注的问题以及为民办实事、处理群众来访来信的情况；最后是勤政廉政以及抓好本系统、本部门队伍建设的情况。
从一份份沉甸甸的述职报告看，每位被评议人既不能照搬传统报告模式，又不能脱离实际闭门造车，而要认真对待，正视现实，交出一份“不落俗套，而且有新意”的述职报告。
评议为了整改
“评议的目的是为了整改”，这是大家形成的共识。
每一位被评议的“官员”都非常认真，实事求是地总结自己的履职情况，虚心听取方方面面的意见和批评，积极落实整改措施，从而进一步提高了自身以及部门依法行政、全心全意为人民服务的意识，推动了整体工作。
上海市卫生局局长刘俊对各方面提出的问题予以归纳后表示，他将在任期内竭尽全力，致力于改善上海人民的医疗条件，提供最好的医疗服务。他要求医疗机构树立大局观念，制定一系列减轻病人负担、方便病人就医的政策措施。据悉，市卫生局已将建设标准化卫生服务中心列入市政府实事工程，目前已加强了对40所社区卫生服务中心的建设，并规定对患大病的特困病人、持有慈善基金会帮困医疗卡的病人，免收诊疗费和挂号费。
去年11月，上海市建委以人大常委会将要对张惠民主任进行述职评议为契机，结合年度重点工作，先期调研，做到未评先改，边评边改，将制定落实整改措施前置。比如，人大代表提出“加大力度确保重大工程质量和住宅质量”等84件意见，在去年底前已全部解决。市建委还改革工程质量监管模式，对参建各方的质量行为、责任等都进行监督管理，建立了市场准入和“不良名单”制，暂停或取消造成严重质量问题的参建单位及责任人进入住宅建设市场。
评议整改双管齐下
综观整改情况，被评议人和部门对整改的态度是积极的，措施是有力的，效果是明显的。常委会在确定评议对象开始，就不断绷紧整改这根弦，把评议中未评先改、边评边改作为整改的重要环节来抓，要求被评议人所在单位，在常委会正式评议前先期调研，找出问题，未评先改。在评议的调研阶段，评议小组随时将调研反映出来的问题反馈给被评议人及其单位，边评边改。通过对一位被评议者评议，起到带动一片、牵一发动全身的作用。
上海市人大常委会主任陈铁迪说：“我们在不断总结经验，改进和完善述职评议工作，抓好评议后对整改情况的跟踪督查，力求实效。去年对七位市政府组成人员进行述职评议后，有关的专门委员会和工作委员会对整改情况进行了跟踪检查，并向主任会议提出了整改情况的报告，较好地体现了述职评议工作的实效。”
这是上海市人大常委会开展述职评议4年来的工作目标，也是人民公仆和人民群众都希望看到的实际效果。这一共同的愿望已向人们提示：述职评议工作不仅要坚持下去，而且要不断完善提高，让人民群众看到述职评议工作的真实效果。
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专栏：
评议聚焦“执行难”
——记深圳市人大常委会对法院的述职评议
方兴业刘键
10月16日，深圳市三届人大常委会第十一次会议举行联组会议，对“两院”进行述职评议。一时间，案件判决后“执行难”的问题成为人大常委和人大代表们评议的焦点。
今年深圳市中级人民法院新收案件加去年的旧存案件，以及今年清理案件清理出来的积案共有2035件，中院的执行人员人均130宗案件，尽管满负荷或超负荷工作，仍难以及时结案。
别让判决书成为“白条”
“我们必须解决好‘执行难’的问题，绝对不能让法院的判决书也成为‘白条’！”列席会议的一位深圳市人大代表在发言时说。在评议深圳市中级人民法院执行庭的述职报告时，与会的市人大代表们充分肯定深圳市中级人民法院执行队伍在解决“执行难”，为特区的经济建设保驾护航方面所做的贡献，同时，对某些案件久拖不执行或执行周期长等“执行难”的问题也纷纷进行了尖锐批评。
“‘执行难’问题严重影响了人民法院的形象。决不能让法院的判决书成为一纸空文。”
他们在发言中还认为，“执行难”在很大程度上是因为目前司法制度改革不够彻底及相关配套措施跟不上，很多问题必须通过改革才能根本解决。他们希望法院执行部门以此次评议为契机，继续推动执行制度改革，让执行不再难。
如何解决“执行难”
“公正执行是维护司法公正的一道防线！”针对“执行难”这一“老大难”问题，市人大常委及代表们纷纷慷慨陈辞。
深圳市人大计划预算委员会副主任委员董国强等在发言中指出，解决“执行难”，执行人员必须把好“五关”：即权力关、制度关、程序关、心理关和人情关。
“执行权是具有高责任、高难度、高风险的权力，执行人员应该时刻多想一想自己权力的来源，权力是人民赋予的，绝对不能将这种权力人格化、物质化、感情化。”董国强认为，首先就要把好权力关，执行人员要合法使用手中的权力，才能够更好地为人民群众服务。二是把好制度关。目前“执行难”很大程度上在于缺乏明确的执行机制，现行执行机制已经到了非改不可的地步。三是要把好程序关。在此次评议中遇到的许多问题，就在于不合程序。四是要把好心理关。五是要把好人情关。不能办“人情案”、“关系案”。
整改措施初显成效
深圳市中级人民法院执行庭负责人在作述职报告时表示，今年以来推出的执行制度7项改革措施已经取得一定成效，此次市人大常委会评议之后，市中院执行庭将继续落实7项整改措施，以解决长期以来执行效率不高、执行工作不够规范、缺乏有效的监督制约和良好的管理机制等执行体制内部存在的问题。
这七项整改措施包括：由过去的执行员一人执行制改变为合议庭执行制；实行执行调查权、实施权和裁决权的“三权分离”；对执行案件实行流程管理；对执行案件一律实行公开听证；建立一整套规章制度规范执行行为和执行措施，促进规范执行和文明执行，做到依法执行、文明执行；实行执行申请权登记制度；实行执行裁判文书的改革。
据介绍，自新举措推出以来，经过一段时间的整改，当事人的投诉明显减少。此次人大接访活动，涉及执行庭的43件投诉案件中，只有3件涉及今年执行的案件，占总数的0.69％。整改创造了效率，结案数和结案率大幅提高。
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专栏：
加油站建在杜甫草堂边
人大代表说“不”
李发清席盘林
在短期经济利益的驱动下，成都一些文物保护单位的周边逐渐建起了加油站，甚至与杜甫草堂一墙之隔即建有一家。安全隐患突出，对文物古迹造成严重威胁。这种情况引起了成都市人大代表的深切忧虑。成都理工大学教授李之权等数名市人大代表对此进行持证视察，走访文物专家，深入开展调查研究，认定文物古迹周边近距离建造加油站违反有关法律法规，遂于今年三月在成都市十三届人大四次会议上提出“关于文物古迹周边的环境整治的意见”，强烈呼吁迁建杜甫草堂围墙外的加油站。大会主席团审议决定作为六十六号建议交由市规划局办理答复代表。代表对建议办理回复不满意，并复印国家、省、市文物保护方面的法律、法规的有关条文送交市人大，要求约见市政府有关负责人。
八月二十七日，成都市人大常委会人事代表工委约请市人大代表与市政府副秘书长及督办处、市规划局的负责同志，就人代会六十六号建议办理情况代表不满意进行座谈。经过热烈对话达成共识，郭昆林副秘书长代表市政府表态，迁建加油站。代表们对政府的决定表示满意，同时建议对永陵博物馆相毗邻的三洞桥等类似的加油站依法进行清理整顿。
第12版(民主与监督)
专栏：公民建言
《忠诚》不该这样演
申兴国
电视连续剧《忠诚》是一部题材很好的电视作品，最成功之处就是该剧把一个个领导者塑造成有血有肉，有情有味的人民公仆形象，贴近生活，贴近群众，令人备感亲切。然而，该剧最令人遗憾也最让人感到别扭的地方，就是对钟超林正常的工作岗位变化（卸任明阳市委书记，拟任省人大常委会副主任）的态度上值得商榷。按说钟超林由市委书记调任省人大常委会副主任本无可厚非，但该剧却处处表现出钟超林退居二线了，全剧充斥着“人大是二线”的言谈话语。据笔者粗略统计，剧中光是钟超林自己说“我退了，二线了，不管事了……”等话语就出现10多次，加上其他人说的就不下20余次。
笔者认为，在民主法制建设日益完善的今天，再把这种有严重偏差的思想认识搬上颇有影响的电视荧屏，这不仅会造成误导，让观众不能接受，说得严重一点，这与我国的民主法制建设也是相背离的。希望那些编导们切实提高对人大的地位、作用、性质的认识，发挥舆论导向作用，使舆论宣传与人大的工作和建设合拍，以此来推进我国的民主与法制建设进程，促进我国的人民代表大会制度的日臻完善。