第11版(民主与监督)
专栏：特别报道
依法治访标本兼治
——黑龙江省改革信访工作纪实
本报记者胡斌
今年5月，黑龙江省宝清县兴国村农民鲁传连终于结束了他长达8年的漫漫上访路。
1993年，村里要串换鲁传连承包的林地，未经鲁同意便拔掉了他栽的2万余株树苗。从此，鲁传连便走上了上访路。今年3月，黑龙江省在全省开展了依法治访活动，县信访办通知鲁传连到县法院诉讼解决。通过诉讼，他终于获得了公正的判决。
今年1至7月，黑龙江全省乡镇信访总量下降了46.9％，县（市）区信访总量下降了23.9％，市地信访总量下降了17.8％，越级到省里上访的人次和批次也分别比去年同期下降了35.2％和32.7％。
依法行政源头治访
黑龙江全省各地从依法行政入手，从源头上减少信访。有关部门提出依法行政的“三不”原则：诱发不安定因素的决策不做，妨碍稳定的措施不定，激化矛盾的事情不干。
在今年进行的乡镇区规划调整中，牡丹江市严格按照“三不”原则办事，深入排查不稳定因素，提前化解矛盾，全市撤并20多个乡镇，涉及1500多名干部调整，无一人上访。行政审批手续繁琐、重复收费是群众反映强烈的问题，这个市对此集中进行清理，原有的1500多项行政审批事项简化为624项，上述问题从源头上得到治理。
建筑物挡光、审批程序不明、消防通道不畅等问题是城市建设中容易引发上访的问题，哈尔滨市规划局建立“审批听证会”制度，对可能引发上访的问题在事前进行控制。在一些易引发上访的工程项目上，他们事先召开听证会，把当地居委会干部、群众代表以及建设单位的人员召集在一起，向大家讲解审批此项工程的法律依据，听取群众的意见，从而有效地减少了上访。
依法分流联合办案
上访案件往往牵涉到多个执法部门，为把信访工作引向法制化轨道，黑龙江省各地逐步由过去主要依赖行政手段向依法分流、依法处理信访案件转变；由过去单纯依靠信访部门向信访、公、检、法、司等部门协调配合、综合治理转变。
今年4月初，桦川县新城乡14名村委会主任联合上访，反映土地权属问题，因涉及几个行政执法部门，佳木斯市法制办、信访办、水利局、农业局、林业局、土地局等6个部门组成工作组联合办案。工作组通过大量调查，依据法律法规形成了处理意见。这14个村的代表当即表示，处理意见有法律依据，我们服气，再也不就此事上访了。
有的上访群众不懂法，“唯权、唯上”思想严重，经常乱访、缠访。黑龙江省各地成立法律咨询服务站，通过法律咨询，引导信访人到公、检、法等部门依法行使诉讼权，避免因单靠行政手段而耽误诉讼时效。不少地方还建立了律师参与涉法信访接待的制度。上半年，仅哈尔滨市律师参与涉法信访接待就达近千件，为7000多人提供了法律咨询服务。
为使涉法案件及时得到解决，有的信访部门还与地方法院建立了疑难信访案件“会诊”制度。到7月底，这个市对33起涉法疑难案件进行了“会诊”，并做出了权威结论，使上访人息访。
依法处置破解难题
违法违规上访是依法治访工作中的难题。一些上访者抱有“法不责众”的思想，认为“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”，有的甚至出现过激行为。
开展依法治访活动后，黑龙江省各地在维护上访群众合法权益的同时，对不听劝导、带头煽动闹事、无理缠访者进行了依法处理。
今年4月，集贤县丰乐镇130多人开着小四轮，打着横幅到市委上访，在劝阻无效的情况下，市里当场拘留了8名闹事的组织者，起到了很好的震慑和教育作用。
在规范违法上访现象的同时，全省也对信访工作中不负责的官僚主义行为进行了严惩。今年以来，全省共处分了因工作不力、推诿扯皮，造成群众越级上访的领导干部199人，收容无理滋事取闹人员309人，信访秩序大为好转。
第11版(民主与监督)
专栏：公民建言
应重视农村群众反映的问题
曾亚波
农村群众集体上访，是影响农村干群关系、经济发展的重要因素，必须引起政府和各部门的高度重视。根据我们在基层接触事件分析，农村群众集体上访的主要原因主要有以下几个方面。
一、不满村级理财状况。有些村委会多年不向群众公布账目，或在村级财务公开中弄虚作假，对村里的提留款、宅基地使用款、计划生育罚没款等随意支出，引起群众不满。
二、不堪过重的征收负担。虽然中央三令五申要求减轻农民负担，但是有些村（乡）镇却依然变相地对村民施加负担。
三、不满干部作风粗暴。一些村委会的干部本身素质不高，工作方法粗暴，对群众动辄打骂训斥。还有少数村干部进行赌博等违法犯罪活动。群众对他们的这些粗暴做法和违法行为很是气愤，继而集体上访揭发。
笔者从多年基层工作实践中认识到，要减少农村群众集体上访的情况，应该从多方面入手解决。
一、各级干部要“走村驻户”，关心群众疾苦，真心和农民群众交朋友，并就基层群众想什么、盼什么、怨什么等热点难点问题，广泛调查，认真分析，有针对性地做好思想政治工作。
二、发扬民主，广开言路。坚持村民自治的原则，村（乡）镇应对农民群众反映的热点、难点和涉及农民利益的问题及时给予解答和作出公正处理，这样才能防范群众集体上访事件的发生。
三、切实落实村务公开制度。让农民群众管理村务事项，村委会定期将群众所关心的内容向群众公布，使群众对村委会的工作放心、称心。
四、保证村委会班子的廉洁。纪检监察部门和司法机关要加大对群众反映强烈的村干部的查处力度，赢得群众对政府的信赖，使他们看到希望。
五、提高村干部的素质。村（乡）镇党委、政府在任用村干部时，要注意选拔政治过硬，有文化水平，有工作魄力，有群众基础，乐于为民的人才。
六、深入开展送法下乡活动，向群众广泛宣传党对农村工作的各项政策，提高村民的法制观念，使他们知法、守法，自觉地服从国家和集体利益。
此外，各有关部门要积极抓好纠纷的排查和治理，把纠纷排查、维护社会稳定作为解决基层工作的重点，力争把各类矛盾消灭在萌芽状态。
第11版(民主与监督)
专栏：
《早稻田大学日本法学丛书》出版
本报讯《早稻田大学日本法学丛书》近日在京出版。中日两国著名法学家、法学学者200余人参加了在北京举办的出版纪念会议。随着社会主义市场经济的建立，有关法律建设发展迅速，但是在法治应用基础理论研究和实务规范方面尚有差距。由法律出版社、日本早稻田大学比较法研究所策划、出版的这套丛书，对我国的法学研究和司法实践具有重要的参考价值。（许文）
第11版(民主与监督)
专栏：监督广角
税收任务怎能靠“买”来完成
最近，笔者下乡参加对《预算法》、《湖南省乡镇财政管理条例》的执法检查。检查中，了解到一些乡镇由于种种原因，税收任务难以完成，一些乡镇便靠“买税”来完成任务。
所谓“买税”，就是乡镇到税务机关交纳所欠税收任务的10％—15％的手续费，把其他地方多交的或稽查出来的税收“买”到自己的名下，抵交本乡镇的税收任务。
税收任务完不成，却也能“买”，真是前所未闻。但仔细思量个中道理，却又“茅塞顿开”。对于“买”方来讲，虽然花去了“小”头，但却赢得了“大”头，赢得了政绩，赢得了领导的重视和欢心。对于“卖”方来说，税收是国家的，不“卖”也要上交国家，“卖”了，税款没有减少，还得到了一笔不小的手续费，用于干部职工福利，何乐而不为呢？
然而，此举害莫大焉，一是扰乱了国家税收的征收管理秩序，减少了国家税收，增加了税收成本。二是助长了乡镇一些人员的懒惰行为，把一门心思放在“买税”完成任务上，欺骗了党和人民，阻碍了经济和社会的发展。三是滋生了腐败。税务部门以税卖“税”，慷公家之慨，送顺水人情，从中捞取好处，改善自身福利，这种部门腐败，造成了社会分配不公。
这种现象已在一些贫困的乡镇大有蔓延之势，如不加强管理和制止，必将给税收征管造成更大的混乱。笔者建议：一是要对这种现象进行全面的清理，严肃查处“买税”、“卖税”行为。二是乡镇应该从大力发展经济，培植税源，扶持骨干企业，精心组织税收等方面下功夫，而不要挖空心思，找歪门邪道去完成税收任务。三是税务部门要依法治税，依法管税，秉公执法，千万不能自己带头违法，扰乱税收征管秩序，破坏社会经济秩序。
湖南省涟源市人大常委会卢鸿福
第11版(民主与监督)
专栏：民主法制述评
治乱治穷致富
——临沭县“百村治理”活动调查
黄玉敏沈海燕张元学
“给我磕头，我也不上访了。”山东临沭县青云镇后齐村81岁的邱占彬老人感慨地说。
多年以来，由于村务不公开，财务混乱，综合治理不力等原因，后齐村治安不稳定，党群、干群矛盾激化，后齐村村民集体或越级上访案件时有发生，造成越级到省里上访47次、一次去市里上访人数超过100人，是省里挂号、市里出名的“上访专业村”。1998年，临沭县委、县政府组织开展“百村治理”活动后，这种情况发生了变化。
“济南，我熟！不过，现在不去了，一是问题都解决了，不用上访了。二是经济发展了，我现在在家里编柳条挣钱，没时间去了。”邱占彬实打实地说。
（一）
临沭县是一个农业县，地处鲁东南苏鲁两省边缘结合部，辖12个乡镇，553个行政村，62万人口。由于所处地理位置的特殊性和治安情况的动态性、复杂性，边缘结合部的一些村庄治安形势时好时差。主要问题是：一、治安问题多，治安秩序乱，打架斗殴、盗窃等案件多发；二、上访问题多，全县95％的信访上访案件发生在这些村；三、班子问题多，一些村班子“软”“散”，处于“瘫痪”状态，整体战斗力不强；四、宗族问题多，一些村民法制观念淡薄，宗族派性严重。这些复杂问题既互相牵扯，又互为因果，不仅影响了这些村的两个文明建设，也削弱了周围村群众的安全感，严重影响了农村社会稳定和经济发展。
为彻底改变这一局面，1998年初，临沭县委、县政府在经过反复认真调查研究的基础上，决定把打击犯罪与治乱结合起来，对落后村实施综合治理。从县里各综治成员单位抽调精兵强将组成整治工作组，进驻治安落后村。自1998年开始，临沭县已抽调1418名工作人员，集中整治了365村次。今年5月，第四批整治工作队又分别进驻45个村。
今年“严打”斗争开始后，“百村治理”工作更显威力，县公安局在农村充实警力100多名，把全县分为五个“战区”，对乡镇派出所实行责任制，对治安落后村进行重点治理。各派出所与各治理工作组密切配合，打击各类违法犯罪分子。县公安局到玉山村驻点后，深挖线索，一举摧毁了一个特大盗窃团伙，破获该县和江苏结合部系列耕牛被盗案件40余起。截至目前，全县共破获混乱区域的刑事案件59起，抓获犯罪嫌疑人38名，依法处理村霸、街霸19人。
（二）
为保证治理工作取得实效，保持农村的长期稳定，临沭县把“百村治理”作为一项系统工程，做好了结合文章。
把治“乱”、治“瘫”、治“软”结合起来，整顿后进班子。对“软”班子，采取“撑腰打气”的办法，给予大力扶持；对“瘫”、“散”班子，大刀阔斧，调整整顿；对有问题的班子，坚决查处。仅去年，就有26个村班子被调整充实，36名不称职的治保、调解主任被解聘，5名村干部被依法处理。
把治“乱”与化解各类矛盾相结合。许多村庄历史遗留问题多，族性、派性问题严重。对此，临沭县本着“先易后难”、“先急后缓”的原则，千方百计化解矛盾。针对群众反映强烈的干部作风
和纪律问题，县委、县政府坚决推倒农村“小伙房”，取消村级招待费；对财务混乱的村庄，开展财务审计和农村个人、集体“双向”欠款清理，3年来共清理欠款250多万元；全面推行村务公开、民主管理制度，认真落实土地延包等各项政策，走规范化发展之路。
把治“乱”与建立综治网络相结合。一是完善“一联三网”工作机制，即：乡镇实行综治成员单位联合办公制度，建立健全司法调解网络、法制宣传网络和区域联防网络，规定每半月排查矛盾纠纷，发现苗头性问题，及时调解查处。今年以来，全县共调处化解各类矛盾纠纷1230件，避免“民转刑”案件2起。二是大力实施“法律政策进万家”工程，工作队深入田间、地头、农户家中和中小学校，广泛宣传国家政策、法律法规。后齐村的农民说：“以前我们只是想去反映问题，不知道上访不当也是违法的，以后我们会通过正常渠道去反映问题。”三是依法建制，实行“创安”公约化管理。临沭县根据有关法律法规制定了包括社会治安、财务管理、集资提留等各项工作于一体的《“创安”公约化管理章程》，村民与村干部签订“公约化管理双向责任书”，以契约的形式明确了村级组织、村民的权利和义务，以及不履行责任的制约措施，使当地出现了人人遵纪守法、户户争当安全文明家庭的好局面。
（三）
着眼发展，由治到兴，是临沭县“百村治理”的又一特点。在治理工作中，各整治工作组治安、经济一起抓，帮助群众出主意，想办法，全县出现了社会稳定、经济发展的良好局面。
比如青云镇出现了三大突出变化：一是镇村干部工作作风转变，工作效率提高。“治理”中，全镇干部记民情日记2万余篇，解决群众关心的热点、难点问题1200个，为群众提供各类致富信息6300余条。二是农业产业结构得到合理调整，优势产业得以加强。青云镇有着800多年的白柳种植加工历史，为进一步发挥这一优势产业，使之成为农民增收的“摇钱树”，“治理”中，党委、政府投资800万元，新打大小口井488眼，垒砌石渠2.4万米，埋地下管道3200米，调整农业结构面积1.26万亩，新增白柳面积达7000亩。目前全镇已拥有2.4万人的编织大军，所生产的95个系列1.2万多个品种的柳制品远销到美国、意大利等50多个国家和地区，白柳产业收入占了全镇农民收入的80％。三是促进个体私营企业的发展，加快了整体经济建设。“治理”工作为经济发展创造了良好的环境，青云镇私营企业由1998年的3家发展到现在的30余家，青云工艺品有限公司、美艺工艺品有限公司等8家企业年销售额都超过1000万元，拥有自营进出口权。全镇柳制品年出口能力可达3亿元，今年上半年，青云镇已出口柳制品1亿元，实现税收238万元。
临沭县经过不懈努力，初步实现了由乱到治、由治而安、由安而富的跨越，使昔日混乱的村庄逐步成为平安富裕的村庄。从临沭县“百村治理”的成功经验可以看到，稳定是社会经济发展的重要保障。做好农村社会治安防范，促进农村工作稳定，一是要有当地党委政府的关心重视；二是要切实发动和依靠广大群众，真正激发起群众创造良好治安环境的意识和热情，使之成为长久性的群众工作；三是要有符合实际、简便可行的形式和内容，量力而行、因地制宜，在实践中不断加以改革完善；四是基层党组织要真正发挥战斗堡垒的作用，这样才能确保综合治理工作落到实处。
——编后
第11版(民主与监督)
专栏：民主评说
他本不该兼任这个职务
许长荣
最近，福建省一家报纸报道，省里投资近2亿元兴建的重点工程发生了特大行贿受贿案，涉案的三个处级干部中，有一个是县人大常委会副主任兼水电站工程常务副指挥。而按照规定，这位人大常委会副主任本不该兼任具有行政职能的水电站工程常务副指挥，此事引发的教训值得我们记取。
地方组织法明文规定，地方人大常委会组成人员不得兼任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。如果已经担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务，必须辞去其中一个职务。法律之所以这样规定，主要是为了保证人大常委会能够切实行使对“一府两院”的监督权、任免权。如果常委会组成人员担任这些部门的职务，就会影响人大常委会对一府两院的监督和任免。常委会组成人员不得兼任一府两院的职务，还可以保证常委会组成人员集中精力干好国家权力机关的工作。
然而，法律的规定在一些地方没有得到很好贯彻落实。有的地方以“抓中心工作”为由，将人大常委会组织人员安排去包点包工程包重点工作，担任“工作队长”、“顾问”、“总指挥”等等职务，从事本该行政机关干部做的事；有的到人大常委会任职后，其所兼任的行政职务长时间没有免去，既当“运动员”又当“裁判员”。对人大干部的这种人事安排，实际上反映出地方党组织的某些同志对人民代表大会制度缺乏应有的了解，也反映出有的人大同志确实喜欢被委以“顾问”、“总指挥”的重任，时常出入“剪彩”、“奠基”等场合，“种了别人的田，荒了自己的地”。这些同志似乎感到人大工作比较“虚”，没有实权，还留恋原来的岗位，不安心人大工作，也不习惯人大工作方式，希望像政府部门干部那样能管钱管物管事，以为这样“才能发挥人大的作用”。
毫无疑问，经济建设是中心，地方人大工作也要紧紧围绕这个中心，服务于这个中心。但是按照法律规定，人大的职能作用与政府有很大不同。地方人大在经济建设中的作用主要是：通过行使立法权和重大事项决定权，制定经济法规和决定决议；通过行使监督权，保证党的经济工作的方针、政策与国家经济法律法规的贯彻落实；通过行使选举和人事任免权，为培养讲政治、懂经济、会管理的高素质国家机关干部起到积极作用；通过做好代表工作，发挥代表作用，团结广大人民群众共同完成国民经济与社会发展计划。
地方党组织及组织部门应当根据依法治国的要求与人大的职能作用，合理地选配干部到人大任职，并按照法律的规定，不分配人大干部去负责具有行政职能的工作，这不仅有利于人大常委会更好地行使职权，保证其组成人员集中精力做人大工作，而且还有利于国家权力机关廉政建设，维护国家权力机关的权威。作为人大常委会组成人员及其机关干部应当自尊自重，忠于职守，切实做到依法履职。
人大常委会工作人员还要熟悉人大工作职权范围与运作程序。掌握人大工作的基本原则，适应人大工作的基本特点，是做好人大工作的前提。人大工作要围绕中心，人大工作人员要参加经济建设，但不能像政府干部那样去负责和分工管理某项经济事务。搞好人大的经济立法与经济监督工作需要调查研究，不可避免要接触具体经济事务，但不能超越职权，而只能通过调查了解经济工作中的具体情况，发现带倾向性、普遍性、需要引起重视的重大问题，并通过法定形式提出议案、建议与意见，督促政府解决，或直接为人大的经济立法与监督提供依据。
显然，人大参与经济工作的这种要求，从一定意义上讲不是低了，而是高了，惟有努力学习与实践，才能够很好适应。从以上人大常委会原副主任涉嫌犯有受贿罪而引申出上述话题，是想阐述一个道理：人大就是人大，为加强党对人大工作的领导，维护人大权威与形象，切实发挥人大应有的职能作用，我们都要严格遵守宪法与法律的规定。
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专栏：
武警西安支队加强管理下基层
本报讯武警陕西西安支队改变工作作风，在“严、细、实”上下功夫，加强基层管理工作，有力促进了队伍建设。对个别单位枪支弹药管理不符合要求的，派工作组蹲点，手把手教。为确保执勤目标的安全，他们组成夜巡组，一个哨位一个哨位地严查，将事故消灭在萌芽状态。今年5月，该支队根据实际情况，取消一些不必要的评比和会议，增加了干部下基层的次数，受到基层官兵的欢迎。（张小青）
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专栏：目击者
捣毁“地下发票厂”
日前，山东省桓台县公安局经侦大队税侦中队与索镇分局民警一举捣毁一非法制造假发票窝点，当场查缴30本计750份假发票及部分半成品。
据介绍，如果这些假发票全部流失到社会上，被违法分子利用，将造成偷漏税款高达数千万元的后果。
①民警在“地下发票工厂”查缴制假工具。
②民警查缴的未售出的假发票及半成品。
③以假乱真的假发票。于洋胡茂营摄