第10版(立法与执法)
专栏：
敲锣打鼓庆新春
图为春节期间，驻守在祖国北疆的内蒙古二连浩特公安边防武警的官兵们在营区内敲锣打鼓，欢庆新春佳节。
包金华艺兰娜摄影报道
第10版(立法与执法)
专栏：法制纵横
让天空更纯净
王军
简单地讲，证券市场终究是个利益的追逐和博弈之所，但没有什么人会愿意它由此变成一个欺诈和谎言之所。也许正是因为这个理由，1911年美国人把自己的第一部证券法规称为“蓝天法”，那是期待着神圣的法律能够给证券市场带来一个公平公正的环境，就像蓝天一样透明而纯净。无独有偶，当1998年底中国的第一部《证券法》获得通过之时，也有人欣喜地把它称为中国的“蓝天法”，那是因为对于公平公正的市场环境，人们的心中有着相同的期待。
《证券法》的出现，使中国证券市场得到了法律的保护与保障，从根本上解决了中国证券市场总体规范问题。1999年12月，也就是《证券法》正式实施半年以后，成都市人民检察院对红光实业上市发行股票过程中的欺诈行为提起诉讼。上市公司法人因证券犯罪被提起公诉，这在我国的司法实践上还是首次，它表明作为一个公众型企业，上市公司如果不本着对投资者高度负责的态度，积极规范公司运作，如实披露有关应披露信息，而是隐瞒真相，蒙蔽投资者，其酿成的后果将是十分严重的。
由这一案件可以看出，《证券法》对于规范上市公司行为、净化市场环境、保护投资者利益，已经开始发挥出自己的作用。但同时应该看到，作为我国的第一部《证券法》，它远非十全十美。如，它对法律责任规定的重点在刑事责任和行政责任，民事责任的规定相对较弱。对于如何界定虚假、误导陈述；如何界定投资者是受了虚假、误导性陈述而导致错误的投资决策；如何确定赔偿额的计算方法等没有明确的规定。这些都不利于投资者保护自己的合法权益，上海、四川等地的小股民状告上市公司欺诈都相继被法院驳回就是明证。
缺少了具有可操作性的规定，就缺少了可以制约上市公司做假账欺骗投资者行为的手段。就像曾任《证券法》起草小组组长的厉以宁所说的：“现在，上市公司、会计师事务所都是不怕罚，只怕赔。罚款只不过几十万上百万元，罚就罚呗；赔，他受不了——按国外的惯例，‘赔’就是从某月某天开始，买你股票的人的所有损失都要赔，这一下就可能把他赔垮。”因此，他认为如果下一步要修改《证券法》的话，应该追加一项民事赔偿条款，欺骗了投资者，不但应该罚，而且也应该赔。
我们看到，《证券法》的完善，需要实践和时间；《证券法》中所确立的监管原则要切实转化为实践原则，也同样需要相应的过程。正如有权威人士指出的那样，这部《证券法》还带有阶段性的特点，但从某种意义上讲，正是为了给未来预留空间。相信随着中国证券市场的壮大与成熟，我们自己的“蓝天法”一定会为我们的市场带来一个更为纯净的环境。
第10版(立法与执法)
专栏：特别报道
让证券市场更加健康
——关于证券法实施的思考
许克显
1999年7月1日，规范中国证券市场的根本大法——证券法开始实施，中国证券市场从此走上了有法可依，依法治市的道路。证券法实施一年多来的情况表明，证券法对于规范证券市场秩序，保护投资者的利益，提高上市公司质量，防范金融风险都起到了非常重要的作用。但是证券法在实施过程中也暴露出了许多缺陷和不足，需要引起立法、司法部门以及有关专家学者的注意。
一严加考核股份公司上市资格
目前世界各国证券发行的模式主要有两种：注册制和核准制。注册制的典型代表是美国和日本，这种模式强调信息公开，要求发行人将有关资料和信息完全公布于众，在保证投资者获得充分信息的前提下，监管机关允许其发行。实行核准制的主要是大陆法系国家。这种核准制仅仅对股票实行标准控制，而对股票发行数量、发行时间、发行价格及发行方式则由市场决定。
我国股票发行上市目前仍然实行配额制。配额分配程序和分配标准缺乏透明度和科学性、平等性。我国当前在对股票发行实行配额制的前提下，企业发行股票须经地方政府（中央企业须经主管部门）和证监会两级行政审批，而且首先须经过地方政府或主管部门推荐，因此发生政府和企业一起弄虚作假、包装上市的情况就不足为奇了，前有“大庆联谊”，后有“郑百文”。因此必须尽快取消配额制，在目前情况下应当由证监会统一掌握选拔企业标准、每年上市家数、哪些企业上市及相应额度。选择的标准除了企业盈利状况外，更主要体现我国的产业政策，标准应尽可能明确化，并公之于众。凡是符合标准的企业并在额度范围之内的，应无歧视性地允许其股票发行。推荐预选企业权利应改为完全由券商推荐。在企业素质作为主要选择标准情况下，若由券商推荐预选企业，券商从减少包销风险的角度自然会推荐优秀企业，而不必盯着地方政府或行业主管部门确定的预选企业四处拉关系，搞不正当竞争。
二国有股和法人股流通不容回避
证券法对国有股、法人股的流通问题采取了回避的办法，认为是“体现阶段性特点的原则”，但从证券法实施一年多来的情况看，国有股与法人股不能流通的问题愈来愈成为制约证券市场发展的瓶颈，甚至几乎已经到了非解决不可的地步。
目前，我国上市公司业绩逐年下降，上市公司亏损数量不断增加，“PT”、“ST”人丁兴旺。当然，导致上市公司业绩下降和亏损数量增加的因素是多方面的，但最根本的因素在于公司治理结构的落后。大量上市公司的股权过于集中，国有股和法人股占到80％以上，国有股东大量控股产生的后果是众所周知的“内部人控制”，有人形象地比喻国有控股上市公司股东会是政府部门的现场办公会，董事会是政府官员的转岗会，监事会是政府官员的退管会，国有股、法人股不能进入二级市场流通（主要原因在于担心国有资产流失），除非是政府主导下的协议收购，通过证券市场对上市公司收购兼并几乎不可能，重组对经营者的压力大大减少，在这种情况下，还谈何证券市场能够发挥其有效的资源配置作用。
三防止不当关联交易
由于我国上市公司大部分是从国有企业改制而来的，其中更有一部分是国有企业“剥离”上市或“分拆”上市的，上市公司与其控股公司之间存在“剪不断，理还乱”的千丝万缕的关系，因此两者之间发生不正当关联交易的可能性大大增加。遗憾的是，证券法对于关联交易问题没有做任何有关规定。
不当关联交易可能会侵害上市公司、股东及其他利益相关人的权利或利益，就我国目前的情况而言，多是小股东的利益受到侵害。基于股东表决权的现代公司运行机制，处于控股地位的大股东可以利用表决权优势，对上市公司的关联交易作出安排。其结果是关联交易给控股股东带来额外利益。通过关联交易损害小股东利益的方法有三种：即利用转移价格，实现利润向关联人转移；资产转移或其他经济业务采取不利于上市公司的条件，使上市公司多发生现金支出；由于上述情况而导致上市公司盈利能力下降，财务风险上升。而对上市公司中国家股东来说，由于目前国家资产管理体制存在诸多问题，上市公司国有股权代表自身的利益和国家利益并非完全一致，国有资产的代表者在代表国家行使投票权时，有可能存在“道德风险”和“逆向选择”行为，使国有资产的保值增值难以实现。
四民事法律责任应该明晰
证券法以大量的条文规定了违反证券法的行政责任和刑事责任，而涉及民事责任的条款不仅非常少，而且缺乏可操作性。民事责任、行政责任和刑事责任作为法律责任的三种形式，性质不同，其功能与效果也不相同。民事责任重在消除违法犯罪行为的后果，使受害人的利益得到救济，其主要手段就是赔偿受害者的经济损失。为了把保护投资者利益的原则落到实处，就必须赋予投资者在遭受损失时能行使诉权。而且，随着广大证券投资者法律意识的增强和自我保护观念的成熟，必然会提出民事赔偿的请求，此前已经发生过股民起诉作虚假陈述的“红光”公司的案例。
完善证券法中的民事法律责任制度，目前可能采取的做法有两种：一种是在立法尚不成熟的现阶段，应先确立证券民事法律责任制度的基本原则，即凡违反证券法的规定给投资者造成损失的，必须承担民事赔偿责任；投资者有证据证明自己为受害者的，可以依法提起民事诉讼。另一种是采用实施细则的方法，结合我国实际，借鉴国外立法的成熟经验，对各类证券违法欺诈行为的民事责任加以具体规定。
证券法作为规范证券市场的一部根本大法，该法的贯彻实施有赖于相关法规的配套和补充，以证券法为核心，尽快形成一整套全面、系统、科学的证券法规体系，对于形成健康、公正、有序的证券市场，意义非常重大。
第10版(立法与执法)
专栏：执法者风采
平安工程保安全
范廷僚柴鸿志连金保
2001年元旦刚过，河南襄城县县委书记刘海川收到了来自该县山头店乡张店村村民马全兴的报喜信。信中说：自县委、县政府平安工程实施后，张店村认真搞好群防群治，开展夜间巡逻，两个多月来全村没有发生任何被盗失窃事件，特向县委、县政府报喜。
如今在襄城县，有这种感觉的不止张店一个村。全县通过实施冬季平安工程，有效地预防了各类违法案件的发生。两个多月来，全县刑事、治安案件明显减少，发案率比上年同期下降70％以上，耕牛、家畜、大型农机具被盗案件下降90％以上，人民群众的安全感明显增强，全县的治安形势明显好转。
去年10月份，襄城县领导进行调研活动中了解到，人民群众对进入冬季发生的以外地流窜作案为主的盗抢大牲畜、农机具等侵财型案件在农村呈高发势头。面对这种情况，襄城县委、县政府决定利用冬季三个月的农闲时间，在全县开展一次以“加强群防群治、搞好治安防范”为主要内容的“平安工程”，以此推动全县社会治安综合治理工作向深层次发展，探索新形势下社会治安工作的新路子。
为把“平安工程”抓出成效，他们制定了“县、乡、村三级一把手抓平安，乡村携手创平安，警民联手保平安，全县人民享平安”的工作目标，县委、县政府要求把这一工程作为“民心工程”，重点放在乡村两级，通过全县各级的共同努力，营造平平安安的社会治安环境。
平安工程的实施，改变了农村社会的治安状况，刑事、偷窃案件明显下降。汾陈乡半坡店村的一位村民，过去为了一头牛，每晚提心吊胆不敢睡觉，就这样还有几次遭掏墙盗窃。因此他准备将耕牛卖掉。实施平安工程后，村里治安状况明显好转，盗窃案绝迹，他说，现在我不但不卖牛了，还要再买几头喂喂呢！
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专栏：执法者风采
末位调整齐人心
郭晓涓
河北省抚宁县地处燕山脚下，辖区人口51．2万余人，而全县仅有正式公安民警360名，人口警力比仅为万分之七。
可是，抚宁县公安局领导班子成员审视这支队伍时发现，个别干警没能严于律己，公安队伍中接二连三地发生了一些干警违法违纪的行为或苗头，有的耍特权、抖威风，仗势欺人；有的滥用警械警具，随意打人；有的生活作风不检点，出入舞厅、桑拿室等。县局因此在全县行风评比中位次后移，群众测评满意率下降。
现实震惊了抚宁县公安局领导班子，为此，县局于1999年起大刀阔斧地进行了末位干警的摸排、帮教和调整等一系列工作。
在这次“末位调整”中共有17名干警受到不同处理。其中，有6名干警被调离公安队伍，1名被开除公职，1名被辞退，2名被行政记大过，1名被限期调离，2名被行政警告，4名被黄牌警告，这一举动在抚宁县公安局的历史上实属空前，同时它也使全局360名干警在灵魂深处受到了一次从未有过的震动和警示。
榆关派出所干警周义庭，因在去年5月10日值班时两次接群众报警，他却以车辆损坏为由没有出警，在辖区群众中造成了恶劣影响，被局党委列为末位干警请进培训班。经过领导帮助，离岗培训和自我反思，他暗暗发誓在哪里跌倒，就在哪里爬起来。7月6日下午，他值班时，突然接到110指令，102国道董庄段有一出租车司机正遭持刀歹徒抢劫，接警后，他迅速带领当班干警赶赴发案地，进行围追堵截，仅用40分钟就将歹徒擒获。经突审，从中破获抢劫案10起，重树形象，挽回了影响。
第10版(立法与执法)
专栏：
擦亮金盾
——哈尔滨市公安局开展“学树创”活动3年纪实
薛秀颖张英民
30多年百姓至上的信念，打造出一个专有名词——东莱精神。
1997年11月26日，黑龙江哈尔滨市东莱街派出所靠着这种精神被国务院命名为人民满意的派出所。一时间，“东莱”的名字，全国知晓。
1997年底，哈尔滨市公安局按照省、市委的指示精神，叫响了“学东莱、树新风，创建东莱式科所队、争做人民满意警官”的口号，自此，几十年哈尔滨公安系统学东莱的传统被推向了一个崭新的阶段。
提高公安队伍整体素质
正因为有权，这些年，在警察队伍中出现了许多不和谐音，诸如民警办事推诿拖拉、刁难群众问题，以权谋私、办事缺乏透明度问题，等等。这些问题的出现严重影响了警民间建立的深厚感情。
在“学树创”活动中，许多单位开始了大规模的自纠自查活动。南岗分局针对群众对处理治安案件反映强烈的问题，集中执法检查，办案久拖不结的3个单位、17名民警受通报批评。“学树创”活动开展头一年，全局就发现并纠正各种问题1000余件，查处违法违纪问题60余件，处理民警50余人，有13人被辞退。
与此同时，一条条规章制度，如看不见的紧箍，在全市公安机关越拧越紧：五大警种形象标准、十条警令、十条禁令，一条条一项项把无形的东莱精神量化成有形的行动标准，特别是徐申田局长一句掷地有声的：“谁砸了公安机关的牌子，公安机关就砸谁的饭碗！”公安干警素质大为提高。
打击和防控能力与爱民服务水平提高
随着经济的发展，社会治安状况日益复杂，新形势下如何让全市居民都能像东莱辖区百姓那样始终“高枕无忧”，是市公安局领导一直探索的问题。
经过长时间的酝酿，市局党组作出决断：警力重心下调，作战区域前移。
1998年3月，他们在全国率先改革传统警务体制，推出了三所一区、一区三警的社区警务新体制。此举把全市33个警区的警力由过去的1200人增加到3253人，刑警、巡警由在分局坐堂办案为深入社区巡控，大大提高了快速反应能力。据统计，目前警区刑警出现平均时限比以前快了15—20分钟，巡警快了5分钟。
1999年初，市局经过一段时间的准备，推出了涉及12家单位共50条的为经济建设服务承诺制度，交警承诺机动车落户手续齐全当天办结，巡警承诺杜绝乱截车、乱罚款、乱扣证的行为，治安民警规定办理治安管理登记，保证在各办事环节不推诿拖拉。截至目前，全局已有18家单位相继将办事程序、时限向社会公布，警官们一改往日管人者的冰冷面孔，取而代之的是想群众所想、急群众所急的良好风尚。
树立警察形象
3年，不间断的“学树创”，百姓，在警察心中的位置越来越重；警察，在百姓心中的形象越来越高。
2000年入冬了，香坊六顺地区38户居民家的暖气却冰凉。原来，负责这栋楼供暖的一家公司因涉嫌诈骗被查封了。居民冻得受不了，就写了上访信，准备集体去市政府。
“大家先别急，这事儿我一直在跑，再等我几天。”管片民警张建华一开口，群众立刻静下来。
大伙走了，小张却傻了：“这么大的事儿，我一个小民警能解决得了吗？可大伙这么信任我，再难，也得办好。”
小张一连到有关部门找了9次，都没结果。最后，张建华的一封急信直接寄给了主管市领导。
很快，市里专门开了市长办公会。到会代表38户居民介绍情况的是张建华。
没过几天，锅炉烧了，暖气热了，群众敲锣打鼓把感谢信送到派出所。
张建华是哈尔滨公安系统中的普通一员，他正是在学习东莱精神的过程中，使自己的人生不断升华，不断提高。
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专栏：政法短波
许昌县农行“安全警示牌”作用大
本报讯针对犯罪分子频频把手伸向银行营业部门的特点，近期，农业发展银行河南许昌县支行在营业室内设置“安全警示牌”，简要登载金融系统发生的案件通报，周边社会治安状况，内容常换常新。职工的防范意识因此受到潜移默化，克服了麻痹思想和侥幸心理，取得了很好的效果。（张晨照段惊涛张伐）
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专栏：政法短波
西昌警方抓获云南大毒枭
本报讯日前，四川省西昌市警方抓获大毒枭，查获海洛因五百零七克。二○○○年十一月五日，西昌市公安局缉毒大队接到情报：一伙云南毒贩将来昌进行大宗毒品交易。该大队经半个多月与云南毒贩斗智周旋，终于掌握了毒贩携毒来昌的准确时间和交易地点，不久在西昌市海河桥将毒贩人赃俱获。
（缪孝恩袁小平杨庆宪）
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专栏：政法短波
武宁县新宁派出所大力保护辖区企业
本报讯近几年来，江西省武宁县公安局新宁派出所为优化经济发展环境，对辖区的个体私营企业实行挂牌保护，并公开向他们承诺，一旦企业在辖区内受到哄抢、敲诈、勒索等侵害，派出所将负责赔偿直接损失。此举被个体私营业主竞相传颂。（吴开贵林晓波夏莉）
第10版(立法与执法)
专栏：
日前，北京西站公安段值勤民警发现一名衣衫褴褛、面容憔悴的老大娘蜷缩在候车室的一角，询问时得知，老人系内蒙古人，与家人分别已达八年之久。两名女民警用轮椅将老人推到公安段，并请来医生为老人量血压，检查身体，还为她换上新买的棉衣、棉裤、棉鞋、帽子（左图）……另有干警一直守在长途电话机旁，不厌其烦地一个电话一个电话查找，终于与老人的儿子取得了联系。刘建峰崔立民摄影报道
第10版(立法与执法)
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2001年1月16日上午，北京市公安局公交分局在新世纪的第一个爱民月活动中，将百万元财物发还给群众。图为失主在认领被盗轿车时，向公交分局赠送锦旗的情景。
刘龙摄影报道