第10版(立法与执法)
专栏：
健全机制 扎实推进
——全国依法治市、依法治县工作综述
司宣
自1986年辽宁省本溪市正式作出依法治市决议以来，全国已先后召开了五次依法治市经验交流会和两次依法治县经验交流会，推动了依法治市、依法治县工作的深入开展。在第三个五年法制宣传教育规划实施期间，各地认真贯彻依法治国方略，积极探索依法治理的实践形式，并涌现了一大批依法治市和依法治县的典型，使依法治市、依法治县工作跨入了一个新的发展阶段。截至目前，全国已有95％的地级市，87％的县（市区）作出决定、决议，制定了规划，开展了依法治理工作。
——建立党委领导、人大监督、政府实施的领导机制
依法治市、依法治县是区域内一项全局性工作。多年来，大多数开展依法治市、依法治县工作的地方党政领导机关，明确职权，落实责任，各司其职，互相配合，逐步形成了党委领导、人大监督、政府实施的领导机制，党委、人大、政府主要领导都亲自抓依法治理工作，及时解决和处理依法治理中遇到的重大问题。南京、长春、岳阳、本溪、韩城等地还给依法治市办公室增加了编制，强化了工作职能，使依法治理工作再上新台阶。
——注重建章立制，逐步形成工作规范
各地在开展依法治市和依法治县工作中，都很重视地方法规建设和建章立制工作，逐步形成了与国家法律法规相配套的地方性依法治理法规规章和适用于不同地区的依法治理规章制度。全国普法办在调查研究的基础上，制定了依法治市工作标准和依法治县工作标准，从领导重视、依法治理环节、保障措施等方面规范了依法治市和依法治县工作。
——以领导干部学法用法为龙头，积极开展法制宣传教育
各地普遍开展的领导干部法制讲座制度、理论中心组学法日制度、学法档案制度、普法合格证制度、任职前法律知识考试考核制度等，收到了很好的效果。各地通过有重点、分层次、形式多样的普法教育，提高了广大干部、公民的法律意识，促进了当地依法治理工作的开展。
——大力推行“四制”，促进法律法规的正确实施
在开展依法治市、依法治县活动中，各地紧紧抓住依法行政这个重点，从公平、公正、公开执法的基本原则出发，大力推行“四项制度”，即济南、宁波等市和建湖、昌江等县实行的“执法责任制”，沈阳市的“执法公示制”，长治市的“督察制”，石家庄市的“错案、执法过错追究制”。通过推行“四制”，明确了执法主体，加强了社会监督，做到执法权限法定化、执法责任明晰化、执法程序公开化、执法监督制度化，提高了执法水平，改善了执法状况，进而推动各项事业的依法管理。
——围绕党委政府的工作重点，抓住群众关心的热点问题，开展专项治理
各地在开展依法治理工作的实践中，紧紧围绕党和政府的中心工作，抓住本地区改革、发展、稳定中存在的突出矛盾和群众关心的热点、难点问题，开展了多种形式的专项治理。如新余市针对干部队伍建设提出治理先治“吏”；柳州市围绕大中型企业改革开展专项治理，促进经济发展；蚌埠市、兴国县针对群众关心的热点进行治理，也受到了社会的普遍欢迎。
综观全国依法治市、依法治县工作的实践及发展势态，形势良好，依法治理工作不断深入，先进经验、先进典型不断涌现，形成了比先进、学先进、赶先进、超先进的热潮。但是，普法依法治理在市、县还存在不少问题，有的市、县还没有把普法依法治理工作摆上位置，一些地方的执法不够严肃，地方保护主义还比较严重，有的地方执法犯法、徇私枉法、以言代法、以权压法现象还存在。这些问题都需要通过深入的法制宣传教育和扎扎实实的依法治市、依法治县工作才能逐步解决。
第10版(立法与执法)
专栏：三五普法巡礼
阳光工程
——记沈阳市全面推行执法公示制
沈 师
辽宁省沈阳市于1996年在全国率先推行了执法公示制，向市民公布本部门的职责、政策规定、办事程序、收费标准、审批权限、办事时限、处理结果和举报电话等。这些内容通过新闻媒体、上墙、挂牌服务（桌牌明示）等多种形式公示，顺应了广大人民群众要求政务公示的意愿，使全市行政、司法系统在社会、市民中有一种全新的形象。
首先，他们明确规定了公示制必须具备六个要素，即公开职能职责、办事依据、办事程序、办事标准和结果、举报渠道、责任追究的内容。政府系统各单位结合实际公开了各类办事事项近2000项，党群、司法等系统也根据工作性质将应该加以公示的尽可能公示。
其次，简化程序，实行简洁快速的办事模式。他们从群众和基层反映的程序多、效率低的审批事项抓起，推出“一站式”服务。市建委从建设项目审批有关的21个部门中抽调人员，实行集中办公，使建设项目审批由原来的200多个工作日减少到50个，要盖的公章由120个减少到19个。市政府从计委、经贸委等27个部门抽调业务骨干，成立外商投资服务中心，大大提高了外商投资项目审批的效率。现在，这些部门的权力观念变得越来越淡，服务观念越来越浓。一些市民高兴地说：“现在是多了公仆少了官。”
公示制把执法行为的法律依据、责任追究条款分解到各项工作的各个环节，促进了执法人员依法办事，行政执法水平显著提高。
公示制是“阳光工程”，既让公务人员集中精力勤奋工作，又减少了黑幕交易，构成了一套较为完整的制约机制，形成了反腐败的特色和优势。中国鞋城50多名业户怀疑地税所在税收上优亲惠友，听说实行了税收公示，于是集体来所查看，发现该所面貌一新，不仅办事规定在墙上写得明明白白，而且纳税的依据、程序、结果等一目了然，明确无误。业户看后信服地说：“你们做了这么多细致的工作，并且敢亮家底，真是既勤政又廉政。”公示制使机关及执法人员的行为高度透明，给群众一个明白，还干部一个清白。据有关部门统计，政府系统推行公示制以来，违纪违法案件比过去下降60％。
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专栏：图片新闻
依法治理辟新路
在“三五”普法中，山东省龙口市积极探索依法治理新路，今年4月推行了《村“两委”班子履行职责承诺书》和《村民权利与义务约定书》。
《承诺书》由村委会、村支部“两委”班子与全体党员和村民代表签订，分为承诺内容、责任和监督办法三部分，内容包括年度内认真履行职责、坚持依法办事、实行民主管理和村务公开、优化治安环境和为村民办实事等六个方面。《约定书》由村委会与村民就村民普遍关心的部分权利与义务逐户签订。山东省司法厅厅长梁德超向记者介绍，“两书”将农村的村规民约法制化，改善了干群关系，理顺了干群之间的权利义务关系，提高了村干部依法办事、民主管理的水平，同时也增强了群众履行义务和遵纪守法的自觉性。
图①：村委会与村民正在签订《约定书》。
图②：毡王村支部书记拿着《承诺书》对记者说：“推行‘两书’是搞好依法治市的有效途径，其作用不可低估。”
图③：村民正在查看《承诺书》内容之一的村务公开栏。
本报记者 王比学摄影报道
第10版(立法与执法)
专栏：
强化监督 促进公正
——记石家庄市推行“两错”追究制
沙国平
1997年8月，河北省灵寿县人大常委会了解到该县检察院和法院为搞创收，在公安机关对一起拐卖人口案已处理结案的情况下，违法插手该案，又分别对当事人罚款1．5万元。县人大常委会专门听取两院对此案的汇报，并作出决议，纠正了这一错案，要求两单位限期纠正并将3万元退还当事人。
河北省平山县人民法院自1993年起，对“两错”案件的举报者给予50至500元的奖励。1998年11月，赵某诉高某欠款纠纷案，该院民庭立案后，依法冻结了高某在信用社的存款17200元。一审判决上诉期间，该庭又受理该信用社诉高某借款纠纷案，并调解结案，将赵某诉高某案中依法冻结的存款5940元划给该信用社，导致赵某与高某的上诉案终审后无款可执行。平山县法院在接到赵某举报并经查实后，对有关责任人员给予严肃处理，并奖励赵某100元。
这是5年来河北省石家庄市实行“两错”（错案和执法过错）责任追究制度的几个小镜头。
石家庄市在全市推行执法责任和“两错”责任追究制始于1995年6月，是全国推行较早的地区。石家庄市针对群众反映强烈的司法腐败问题，明确提出各级执法部门都要强化执法责任，同时，将执法责任制列入岗位目标考核内容，实行“一票否决”。到1996年底，市政府56个执法部门以及市法院、检察院都出台了实施“两错”责任追究制的办法。全市公安系统从立案、侦查、预审、抓捕等各个环节，明确责任，落实到人，避免和减少了“两错”案件的发生。市法院系统紧密结合审判方式改革，全面推行了立审分离、审执分离制度，从而形成了立案、审判、执行三者互相制约的审判监督机制，保证了严格执法。市人大常委会每年都要专题听取审议“一府两院”实行“两错”责任追究制的情况报告，并通过执法检查、个案监督等形式，对群众反映强烈且有失公正的重大典型案件实施强有力的监督纠正，取得了较好效果。5年来，该市共纠正“两错”案件1423件，其中错案113件；共追究责任人1717人，其中给予党政纪处分的176人，撤职降职的27人，辞退、调离执法队伍的22人，追究刑事责任的38人。
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专栏：
长春
领导要过法律关
吉 师
“过去对法律了解不多，通过轮训，现在知道了哪些问题该用哪部法律来处理。”这是吉林省长春市纪委常委孙德明参加法律知识考试后的一番话。如今，长春市每一个领导干部都必须经过法律这道关，而把守这道关口的就是长春市依法治市办公室。
在长春市委、市政府领导班子的眼中，依法治市是一项事关长春市发展的重要系统工程，只有加强领导机构和办事机关的职能，才能使其运作起来。为此，市委决定把市普法领导小组改为市依法治市领导小组，把普法办改为依法治市办公室。这不只是个名称的改变，而是将依法治市的领域拓得更宽，是要在法制教育的基础上，以依法行政为重点，以提高城市法制化水平为目标，创造良好的法治大环境。市委确定依法治市领导小组由市委副书记、市长任组长。
长春市依法治市领导小组从成立的第一天起，就挑起了重担。1998、1999两年，市委从全市当前和长远经济发展的战略高度出发，决定由依法治市办公室会同市纪检委、监察局及相关部门在全市开展改善经济发展软环境执法大检查，向野蛮执法、越权执法等行为“开刀”，并把软环境建设作为永不竣工的工程长期抓下去。
为了使依法治市工作深入开展下去，在“软件”上，长春市委敢于做强做大。在国家尚未纳入编制、其他省市没有先例的情况下破格破例，单独设立了依法治市领导机构和办事机关，把办公室由处级提为局级，办公室人员编制也由普法办时的8人增至2000年的21人。在总结这一经验的基础上，长春市又在南关、朝阳、二道三个区试行新的领导体制，把原政府的法制部门、司法部门统归依法治区办公室领导，三家合署办公，集普法和依法治理于一体，职权优势互补，更加协调一致，效能明显优于过去那种“单打独奏”的机制。
在“硬件”上，长春市委更是舍得投入。在市财政可供支配的预算经费逐年减少的情况下，市委、市政府把普法、依法治市经费列入市财政预算，正式发文要求各级财政给予全力保障。今年，市政府又为推行《领导干部法律知识任职资格证书制度》和集中轮训拨专款10万元，使办公室功能进一步加强，作用得到充分发挥。
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专栏：
执法责任制在济南
鲁 司
在全国较早实行执法责任制的山东省济南市，进入“三五”普法以来，各级党委、人大、政府和各执法部门，紧紧围绕经济建设这个中心，按照“抓典型促平衡，抓重点促发展，加大执法力度，强化监督措施，全面提高执法水平”的工作思路，加强领导和监督，精心组织实施，有力地推动了执法责任制工作的深入发展。
为保障执法责任制的顺利实行，济南市委于1996年5月、1997年7月、1998年8月先后召开了执法责任制经验交流会、执法责任制总结表彰大会、深化完善执法责任制动员大会。市人大常委会对国家及省、市颁布的424件法律法规，先后四次编印《济南市国家机关执法责任制适用法律目录》，按其性质、内容和国家机关各部门的职能，分别落实到“一府两院”的89个执法部门，并制定了《济南市执法责任制条例》和《济南市执法违法责任追究办法》，依法确定了执法主体，规范执法行为，明确执法责任，加强执法监督。各级执法部门按照执法主体到位、目标责任到位、保障措施到位的要求，采取层层签订执法责任状的方法，把执法任务和责任，层层分解落实到处室、岗位和个人。
为推动严格执法，市里制定了执法目标规范化管理制度，检查、考核、评比制度，以执法为主要内容的干部考核、任免、奖惩制度，错案责任和行政执法过错责任追究制度。市人大常委会对国家机关实行执法责任制的情况每年进行一次全面检查考评；对市直部门主要负责同志每年组织一次法律常识和执法责任制考核考试；提交人大任命的干部实行任前法律知识考试考核，不合格者一律不予任命，并把执法责任制与执法检查结合起来，与强化落实常委会决议、决定事项结合起来，与改进干部任免监督工作结合起来，与代表评议活动结合起来，从而较好地发挥了人大的监督职能。市法院在全系统推行办案人员与当事人双向约法、当事人评议、案件与评查、群众举报和违法违纪办案追究等制度，提高了执法水平和办案质量。市民政系统依法转变职能，坚持为民解难服务，实行行政执法公示制度，推出“为民解难十项服务承诺”，受到各级领导和社会各界的普遍赞誉，他们的经验在全国民政系统和全市各行业推广。市工商局对行政处罚案件实行立、查、批“三权”分离，提高了执法水平和办案质量。
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专栏：
积极探索 层层推进
——宜昌县全面开展执法“四制”建设
张国涛 王先春
今年8月11日，湖北宜昌县委、县人大、县政府、县政协四部门领导人召开推行执法“四制”建设检查督导专题会议，认真研究全县行政执法机关、司法机关开展执法“四制”，即行政执法责任制、部门执法公示制、错案和执法过错追究制、执法督察制（以下简称“四制”）的进展情况，以推动执法“四制”建设向纵深发展，促进全县行政执法机关、司法机关依法行政和公正司法。
经过近几年的司法实践与探索，宜昌县行政执法机关、司法机关依法行政和公正司法呈现出以下特点：一是各级政府依法决策、依法管理社会事务的水平进一步提高。几年来，全县累计797个行政机关、企事业均聘请了常年法律顾问。二是行政执法人员和司法干警的执法水平进一步提高。三是执法环境进一步优化。在推行执法“四制”建设中，各级党委、政府大力支持依法行政和公正司法，以言代法、以权代法的现象基本杜绝。各级行政执法机关和司法机关“四制”建设规范，与之相适应、相配套的各项规章制度健全，并坚持做到执行有序、有章可循。同时，各级各部门大力推行执法公示制，坚持“公平、公正、公开”的原则，把执法工作的重要环节、执法范围和程序及收费标准向社会公开，接受社会监督，变“暗箱操作”为“阳光作业”，增强了执法的透明度，赢得了干部群众的普遍欢迎和赞誉。四是执法监督的力度进一步加大。1999年5月，宜昌县成立了依法治县督察组，每年负责对全县行政执法部门和司法机关的执法情况进行两次大型督导检查，发现问题立即纠正。对于严重执法违法案件，一旦发现立即组织调查处理。各执法单位还相应成立了执法督导组，有条件的还设立了法制科室，切实加强常年法律监督工作。同时，还建立了聘请执法监督员、执法监督书、举报、考核和个案监督等制度。县人大充分履行监督职能，对滥用职权、贪赃枉法等违法违纪案件实行检查监督。同时，县委、县政府把推行“四制”建设与双文明单位和社会治安综合治理先进单位和个人的评选一并进行考核，实行一票否决。几年来，行政执法违法案件大幅度下降，执法人员素质普遍提高。
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专栏：
长治
实行督察 加大力度
和跃进 利 丽
山西省长治市在实施依法治市中，坚持执法督察制度，不仅强化了普法依法治理机构的职能，也促进了行政机关的严格执法和违法案件的及时查处，为长治市经济发展和社会稳定营造了一个良好的法制环境，受到了中宣部和司法部的表彰。
随着依法治市工作的深入和市场经济的发展，长治市的依法治理工作也出现了一些新情况和新问题，法制建设和经济建设存在一手软，一手硬的矛盾，究其根本原因是缺乏有效的监督和检查机构。
针对这些情况和问题，长治市结合当地实际，从1995年开始在山西省率先推行了依法治理执法督察制度，即采用督察队有效地检查监督普法依法治理工作，督促有关单位和执法人员学习法律，履行法定职责，并沟通信息，发现问题及时向有关部门报告、反映，提出意见和建议。
几年来，督察队针对群众所关注的热点、难点问题，行之有效地开展了工作。
一个时期内群众反映市内小摊、小贩乱占便道，大型广告牌、“马路仓库”、台球案乱设、乱放、乱摆，影响市容、交通，谁也不管。督察队接到群众反映后，及时协调卫生、城建、文化、工商、交警5部门，划定责任权限，确定工作范围，对道路两旁的“马路仓库”、违章商业摊点和大型广告牌进行清理，消除了过去的混乱现象。5年来，督察队督察了13个县（市、区）、247个乡（镇）、1581个村（居委会）、778所中小学校、876家工商企业，提出各种意见和建议3128条。
执法督察制度实施5年来，受到了长治市群众和各级、各部门的拥护，长治市依法治市的进程进一步加快，执法环境也得到了较大程度的改善。截至目前，长治市共有4000多名县（处）级以上领导干部和6万多名科以下干部参加了年度法律知识考核，领取了普法合格证，全市行政机关普遍落实了执法责任制和公示制，促进了公务员的廉洁自律。实行执法督察制度，还促进了违法案件的及时查处，仅1999年就查处违纪金额6．07亿元，上交财政金额2500万元，归还原资金渠道金额1887万元，为国家增收3678万元，促进了社会治安的稳定。