第2版(经济)
专栏：
积极推进小城镇健康发展
——学习贯彻中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》座谈会发言摘要
本报与国务院经济体制改革办公室中国小城镇改革发展中心日前联合举办了学习贯彻中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》（以下简称《意见》）座谈会，这里刊出的是有关部门及部分城市的领导、专家的发言摘要。五个出席座谈会的小城镇代表的发言摘要将于近日另版刊出。 ——编者
发展小城镇 繁荣农村经济
国务院研究室副主任 尹成杰
加快小城镇建设，促进小城镇健康发展，是我国农业发展新阶段的客观要求。改革开放以来，我国小城镇建设取得了可喜的成就，在农业和农村经济乃至整个国民经济的发展中发挥了重要作用。但是，与国外发达国家相比，与我国经济和社会发展的要求相比，我国城镇化进程明显滞后。我国长期存在的城乡二元结构的格局并未从根本上改变，这是加快我国农业和农村经济发展，实现农村现代化的一个重要制约因素。从这个意义上说，发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略。
目前，我国农业发展已进入一个新的阶段。农业已由资源制约转为资源、市场双重制约，农产品供给总量基本平衡、丰年有余。我国农业和农村经济的发展变化，也对加快小城镇建设提出了客观要求。一部分先富起来的农民要求进入城镇，用他们的积累创造更多的社会财富；农村和农业的发展迫切需要资金、技术、信息等方面的服务和支持；农村企业进一步发展，需要逐步向小城镇相对聚集；农村各业的全面发展，迫切要求加强市场体系建设；增加农民收入，需要通过发展城乡经济培育新的收入增长点；农业剩余劳动力，需要合理有序地进入城镇寻找新的就业岗位；国民经济的发展，迫切需要改善农村消费环境，扩大农村需求。解决这些问题的重要举措之一，就是促进小城镇健康发展，加快城镇化进程。所以说，加快小城镇建设，是当前和今后农村改革和发展的重要任务之一。应该看到，当前，加快城镇化进程的时机和条件已经成熟。小城镇建设的战略地位进一步明确，宏观经济环境对发展小城镇有利，农业对小城镇建设的支撑力度加大，农业产业化经营为小城镇建设增添了活力，乡镇企业对小城镇发展的推进作用增强。总之，农业和农村经济发展的新阶段，为小城镇建设健康发展提供了良好机遇。
加快小城镇建设，必须积极培育小城镇的经济基础，不断壮大小城镇发展的后劲。要根据小城镇的特点，以市场为导向，以产业为依托，大力发展特色经济。要从我国基本国情出发，注意把培育小城镇的经济基础和发展农村经济紧密结合起来，服务于农业、农民和农村，做到小城镇建设与促进农村产业结构调整、搞好农产品加工转化、完善农村市场体系建设、加强农业和农村基础设施建设、发展农业产业化经营、改善农村环境建设相结合，促进农村生产力发展，提高农业综合生产能力，繁荣农村经济。
建立良好的城镇发展机制
中央财经领导小组办公室副主任 段应碧
中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》很重要，充分阐述了发展小城镇的重大意义，明确了小城镇发展的方针、政策、原则，而且有针对性地采取了措施，对加快小城镇的发展，特别是促进小城镇健康发展，起了很大的作用。我通过学习这个文件，有几点体会。
第一，一定要充分认识小城镇的意义。十五届三中全会召开前夕，江泽民总书记在一次讲话中指出，“小城镇，大战略”，把小城镇问题提到一个战略的高度。这可以说是对小城镇的意义最科学的概括。无论我们解决农业和农村发展中的深层次问题，还是解决当前国民经济运行中消费不足的现实问题，小城镇都有重要作用。所以我觉得我们国家在现代化建设过程中，一定要高度重视农村人口的转移问题，一定要把提高城镇化水平提到一个非常重要的位置上。
第二，我觉得《意见》非常及时。因为现在农村正在进行结构调整，加快小城镇发展，加快农村劳动力转移，本身就是调整的重要问题，迫切需要加强对小城镇的指导。还有一点，现在的农村，中部地区与发达地方的城市交界，农民的楼房早盖起来了，现在又开始出现新的“建房热”，现在有砖瓦房，平房，又开始建楼房。现在正是引导农民尽可能到小城镇落户的好时机。所以我们在这个时候强调这个问题，很及时。因此，《意见》基点是引导小城镇健康发展，特别强调做好规划，它是针对过去的教训和当前的情况提出来的。
第三，我觉得关键是要有一个良好的机制。我们提出搞小城镇建设，各级政府，特别是主管部门，首先想到的是增加投资，直接支持小城镇建设。政府支持、投资都是需要的，各部门都要支持，但是最要紧的是机制。我认为城市就是从小城镇开始的，香港开始不就是一个小渔村吗？哈尔滨不就是个渔民晒网的地方吗？它是哪一个政府建设的？它能发展是因为有一个机制。我们原来的城镇建设上有点毛病，就是政府投资多，福利性的东西多，不是按市场机制来转。人家来了，对你来说是个负担。所以要收他增容费。因为学校是要补贴的，自来水厂也是要补贴，电也是要补贴的，样样都是要补贴的。他来了，你不收他费咋办？恐怕我们小城镇建设不能走这个路子的。一定要走一个开放式的，人人都可以来的这样一个路子。我们要研究一下，现在有些什么东西，什么制度政策不利于小城镇发展，这种政策现在有没有什么实际的道理。不是说一切都要取消，而是要研究现在有没有这个条件，把限制性的东西减少一点。
抓住时机 适时加快
国务院经济体制改革办公室副主任 邵秉仁
我国小城镇发展很不平衡，经济社会发展水平差异很大，必须因地制宜，从实际出发，运用不同的办法解决发展中的问题，否则，容易出现偏差。我们必须清楚，《意见》针对当前小城镇发展的现状，提出了指导方针和原则，指导各地遵照文件精神，积极稳妥地加大实践力度，促进小城镇健康发展，而不是解决发展中的具体政策问题。
我们要正确领会小城镇健康发展的内涵。
一是要健康发展，既不是停步不前，也不是盲目冒进，而是必须抓住时机，适时加快。当前，加快城镇化进程的时机和条件已经成熟。抓住机遇，适时引导小城镇健康发展，应当作为当前和今后较长时期农村改革与发展的一项重要任务。
二是要坚决防止盲目发展，一哄而起。《意见》针对有些地方不顾客观条件和经济社会发展规律，盲目攀比、盲目扩张的倾向，特别提出要遵循的一些原则。比如文件中提出，尊重规律，循序渐进；因地制宜，科学规划；深化改革，创新机制；统筹兼顾，协调发展等。落实好这几条原则，不能违背经济规律，否则，肯定会出现许多问题。
三是要因地制宜，从实际出发。《意见》针对各地经济社会发展水平不同的实际，特别提出，在大城市周边地区，要按照产业和人口的合理分布，适当发展一批卫星城镇；在沿海发达地区，要适应经济发展较快的要求，完善城镇功能，提高城镇建设水平，更多地吸纳农村人口；在中西部地区，应结合西部大开发战略，重点支持区位优势和发展潜力比较明显的小城镇加快发展。
四是科学规划，合理布局。
五是引入市场机制，搞好小城镇建设。发展小城镇，一定要遵循市场规律，避免过去计划经济条件下政府包揽一切的做法。无论是城市建设的投资还是城市的管理，都应走向市场。这样，才能充分调动和依靠民间力量，建设好小城镇，走出良性循环的路子。
六是处理好城市建设和经济发展的关系。《意见》专门讲了积极培育小城镇经济基础的内容，阐述了小城镇建设和经济发展的关系。发展小城镇，一定要发展经济，将小城镇建设同农业产业化的发展、乡镇企业的发展、农村经济文化中心的建设有机结合起来，使小城镇真正成为各种要素的集中地。
加强小城镇规划建设管理
建设部副部长 赵宝江
根据《意见》精神，当前和“十五”期间，全国小城镇规划建设管理工作总的指导思想是，以促进国民经济社会发展为目标，以提高水平和效益为中心，因地制宜，突出重点，以点带面，积极稳妥地推进小城镇建设。
小城镇规划建设管理工作的指导原则是：第一，因地制宜，突出重点，注重实效，量力而行。从本地经济社会发展的实际情况出发，尊重经济社会发展规律和农民意愿，科学规划，合理布局，重点支持具有发展优势的小城镇。第二，以促进经济社会发展为目标。重视小城镇建设对国民经济发展的拉动作用和对农村社会进步的带动作用，通过加快小城镇建设，努力推动农村一、二、三产业协调发展。第三，充分运用市场机制。转变“等”“靠”“要”的思想观念，充分利用金融信贷、外资和社会资金，广开资金渠道，走政府引导下依靠市场建设小城镇的路子。第四，坚持可持续发展战略。注意保护资源和生态环境，要加强环境污染的治理，努力改善小城镇环境特别是要把合理用地、节约用地、保护耕地置于首位。第五，坚持以提高质量和水平为中心。决策者、管理者、参与者都要树立“精品意识”，从单纯追求数量增长转变到提高质量和水平上来。
建设行政主管部门将依据当地经济社会发展规划，科学确定一批具有区位优势、产业优势、规模优势的中心镇，置于优先发展建设的地位。中心镇的数量不宜太多，一般每县（市）1—2个为宜。把中心镇的发展建设作为主要任务，切实抓好，从领导班子配备建设，到建设管理机构设置以及各项扶持政策上给以必要的倾斜，以适应小城镇建设发展的需要。
要充分运用市场机制，打破行业、区域和所有制界限，采取股份合作或股份制、租赁制、独资、合资经营等多种形式，鼓励单位和个人投资经营。要制定优惠政策，扩大招商引资，多渠道筹集小城镇基础设施和公共设施建设资金。小城镇公用事业的建设与管理，除必须由政府管理的（如水质、水价等）以外，都要放开经营，允许公平竞争，实行合理计价，有偿使用。
要逐步完善小城镇建设的法规，修订完善小城镇建设的技术标准、规范，规范管理制度和程序。要加强建设法规知识的普及，逐步提高小城镇干部、居民的法规意识，增强遵守规划建设管理法规的自觉性。要严格办事程序，积极推进依法行政。
认真实施小城镇户籍制度改革
公安部副部长 罗锋
根据党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出“逐步改革小城镇户籍管理制度，允许农民进入小城镇务工经商，发展农村第三产业，促进农村剩余劳动力的转移”的精神，我部在认真开展调查研究的基础上，于1995年向国务院上报了《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》，1997年6月，国务院批转了我部的小城镇户籍管理制度改革试点方案。国务院文件下发后，绝大多数省、自治区、直辖市党委、政府对小城镇户籍管理制度改革试点工作十分重视，相继批转了公安厅、局提出的实施意见，并选择了一批具有一定代表性的小城镇作为试点小城镇。至1999年底，试点工作已基本结束，据统计，各地共选定试点小城镇382个，试点期间共办理小城镇户口544031人。
中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，对于加快社会主义市场经济发展，推进我国城市化进程，促进城乡经济协调发展具有重要而深远的意义。公安部要在认真总结小城镇户籍管理制度改革试点工作的基础上，按照《意见》的有关精神，修改、补充和完善全面推进小城镇户籍管理制度改革的意见。
其次，根据《意见》精神，及时调整相关政策。《意见》中对小城镇户籍管理制度改革的范围、条件、土地政策等方面提出了新的意见。公安机关要认真按照《意见》精神，尽快调整现有政策，将具有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源作为在小城镇落户的基本条件；不再规定居住期限；对办理小城镇户口的人员不再实行计划指标管理；允许进镇的农民根据本人意愿，保留其承包土地的经营权，并允许依法有偿转让。
第三，积极发挥职能作用，做好小城镇户籍管理制度改革工作。各地公安机关要在当地人民政府的统一领导下，积极发挥职能作用，协同有关部门，做好小城镇户籍管理制度改革工作。要进一步严密户口审批程序，严格审批制度，杜绝在办理户口中人为造成的双重户口等问题。要进一步转变工作作风，改善服务态度，简化办事程序，提高工作效率和服务质量。同时建立健全监督机制，对借机弄虚作假、营私舞弊、索贿受贿的，要按照党纪、政纪严肃查处。
突出重点 扎实推进
吉林省四平市市长 栗振国
今年，小城镇建设在我市全面展开，目前，全市各乡镇小城镇建设拆迁面积达59万平方米，动工面积170万平方米，预计全年建筑面积可达280万平方米。我们感到，要扎扎实实地推进这项工作，必须解决好小城镇建设中的难点问题。因为小城镇建设涉及体制、政策、规划和群众的切身利益。
一是撤乡并镇。我市平均每个乡镇的人口不足2万人，有的乡镇所在地人口不足2000人。市场经济体制下，原有的乡镇形不成一定区域的政治、经济和文化中心，对经济发展起不到支撑和辐射作用。经济发展要求不断调整落后的生产关系，撤乡并镇是必然趋势。而且撤乡并镇的现实好处很多，既可减少财政供养人口，减轻财政压力，又可减轻农民负担。我们对地处偏僻、经济落后、规模小、人口少以及一地两府的乡镇，实行合乡并镇，增加镇的经济总量和人口数量，增大规模。目前，全市已经合并了17个乡镇。
二是编制规划。在修订总体规划的基础上，突出发展类型的规划。根据地理位置、交通条件和资源优势，全市各乡镇大体上确定了四种发展类型，即中心辐射型、路边带动型、综合开发型和周边吸引型。突出乡镇小区的规划。每个乡镇都规划出三个重点小区：一个是以市场开发为主体的商贸小区；一个是以生产加工为主体的工业园区；第三个是以居民生活为主体的住宅小区，实现经济和社会事业的协调发展。
三是落实政策。在小城镇开发建设中，我们做到财政不花一分钱，农民不摊一分钱，企业不集一分钱，通过制定优惠政策，吸引市内外、镇内外商户，采取农民自建、商户联建和投资者开发建设等多种形式建设。不搞强迫命令，实行政策吸引，典型引导，没有投资的绝不进行拆迁。各部门积极改革现行的管理体制，能下放的权力全都下放，实行属地管理。
（本版照片均为本报记者杨文道摄）
集约用地 形成集聚效益
国土资源部用地管理司司长 胡存智
土地问题是小城镇建设的关键问题，如何在贯彻落实保护耕地基本国策的前提下，做好小城镇的建设用地供应和管理，是当前土地管理必须面对和妥善解决的问题。
小城镇供地、用地政策要利于形成城镇集聚效益，有利于保护耕地、集约用地。
小城镇的供地政策，要促进农村的人、财、物向城镇集聚。小城镇发展关键是集聚，不是简单地用地规模扩张，是要使小城镇四乡八村人、财、物都能集聚到小城镇里来，城市化发展过程，决不是铺摊子的过程，而是集聚的过程。所以土地管理目标不是简单地供地、扩大供地规模，而是推动集聚。从经济、社会发展的角度来考察，不能只重视建设行为，忽略集聚的经济和社会意义。没有集聚，城乡同时用地，就会造成用地上的很大浪费。
供地政策要考虑两类人群在小城镇安居乐业，一类是投资者，农村里先富起来的人，还有外来投资者，土地供应要为这一类人群创造投资的条件和机会。另一类是劳动者，作为全国政策应为劳动者进城安居就业创造机会。如果城镇没有稳定的劳动力，发展后劲和社会安定都会出现问题。因此，要为小城镇建设设计一个良好的用地政策，既有利于投资者进城，也为劳动者进城创造条件。
供地政策要使乡镇企业向城镇集聚，使小城镇有产业支撑。实现小城镇经济的发展，要促使产业向小城镇集中，使产业和就业格局比较合理，这样才能减少农村人口，使农业劳动力结构得到合理的调整。有了产业的支撑，小城镇和农村就很容易接轨，进城的农民在小城镇呆得住，小城镇中运作的少量公共投资，就能吸引到大量的社会民间投入。
形成特色 强化经济支撑
中共湖北省襄樊市委书记 孙楚寅
在广大农村实践江泽民总书记提出的“三个代表”的重要思想，从实际工作来看，发展小城镇是重要途径之一。首先，从经济发展来看，小城镇成为农村分工分业的“加速器”，科技对接农村、渗透农业的“催化剂”，迎接“入世”挑战的重要依托，代表着先进生产力的发展方向。到目前为止，在我市310个小城镇中，已兴办各类企业4万多家，涌现了一批各具特色、直接面向国际市场的外向型企业；其次，从加强农村精神文明看，小城镇成为用现代意识、现代科技文化知识武装农民的阵地，塑造新型农民的熔炉，代表了先进文化的方向；第三，小城镇的快速发展，减少了农民，富裕了农民，实现了广大农民群众的根本利益。到目前，全市进入小城镇的农民117万人，占农村总人口的28％。他们的平均收入、人均消费水平分别是一般农民的5倍、3倍。绝大多数进镇农民的生活水平和生活质量发生了质的变化。而且大量农民进入城镇，转出了大量耕地，为农业的集约化、规模化经营，为增加农民收入创造了条件，1／10的农户，用1／4的耕地，创造了1／3的种植业产值。
与此相关联，发展小城镇，必须从实际出发，形成特色，壮大产业，强化经济支撑，这是可持续发展的基础。
襄樊是个内陆农业大市，我们立足于发挥自然资源和农副产品丰富的优势，走以农兴镇、以镇促农的发展路子，形成了以市场为导向、以农民为主体、以农副产品和资源加工、贸易为主的小城镇发展模式。在310个小城镇中，80％以上以农副产品加工和贸易为主；80％以上的居住人口是农民；80％的企业由农民经营；80％的建设资金由农民投入；80％的社会商品零售总额由农民实现。
这是基于我们以小城镇为载体，以农业产业化和乡镇企业为支撑，“三大战略”扭在一起抓。一是把小城镇建成农副产品加工、销售中心。二是依托小城镇，推动乡镇企业“二次创业”。发挥小城镇经济要素相对集中的优势，推动乡镇企业向小城镇集中，彻底改变“村村点火，户户冒烟”的传统模式。到目前，全市在小城镇兴办工业小区150多个。
建立规范的融资机制
国家信息中心常务副主任 刘鹤（书面发言）
从总体上看，小城镇的发展已由数量扩张阶段进入质量提升阶段。实现质量提升，一个最核心的环节，是建立规范的城镇发展融资机制，各国城市发展的历史告诉我们：无论城市功能如何，也无论城市大小，其发展都依赖于下述两种机制中的一种：或是财政主导型，或是财政与金融混合主导型。
中国小城镇一开始就不具备传统的财政主导模式的条件，因为小城镇不具备财政力量，只能采用新的办法，通过土地融资，户口融资和其它社会集资办法发展小城镇的基础设施，满足新人口对公共环境的需要。这是一条全新的道路。在中央文件中得到了充分肯定。
今后，小城镇要在合理规划、逐步发展的前提下，进一步完善发展机制，在这方面有几点要引起我们的重视。一是需要按中央文件要求，坚持已经形成的市场化发展道路，而不能回到传统的发展模式中去。需要规范政府职能，确定市场化融资范围、方法。我曾经到很多小城镇进行调查研究，看到融资机制和当地政府组织者的才能密切结合在一起，形成小城镇发展的特有动力机制，随着小城镇规模不断扩大，这种组织方式需要规范，政府官员不必再承担企业家的功能，而要把主要精力放在制定发展规划和公共政策上，在规划指导下，采取国际通用的委托代理方式，使相应的市场机构承担政府委托的任务，政府要创造必要的政策环境，保证市场主体的相应收益，并且监管市场主体提供的服务达到公众预期，政府不能总当运动员。二是小城镇的发展需要金融体制支持，目前，国有银行贷款的领域仍是大城市和国有经济，这显然不够。小城镇和非国有经济是未来发展最具有活力的领域，国有银行和金融机构的贷款方向应该进行战略性调整，增加对小城镇建设和非国有经济贷款的比重。三是应该考虑建立新的金融机构，面向小城镇发展需要，提供有力的金融支持，使小城镇的发展与金融体制的改革密切配合，相互促进。（附图片）