第12版(民主与监督)
专栏：
地方人大监督究竟如何
——关于监督工作现状、存在问题及原因的调查
安徽省人大常委会研究室
●90％以上“一府两院”人员认为人大监督是必要的、有利的
●监督效果不尽如人意的首要原因是没有使用较为严厉的监督手段
一项旨在了解、分析地方人大监督工作现状、存在问题及其原因的问卷调查，日前已由安徽省人大常委会研究室顺利完成。这是该省首次以问卷调查方法对地方人大监督工作情况进行抽样调查。
这项调查共发出1700份问卷，回复1178份，回复率为69％。调查对象根据工作部门分为三类：一是市、县党委工作人员，二是市、县人大常委会组成人员和人大代表，三是市、县政府组成人员和“两院”中由人大选举或任命的人员。
调查表明，人大和“一府两院”分别有69％和77％的人认为，近年来地方人大监督工作有所发展，取得了一定的成绩。党委有95％的人认为加强人大监督工作不会削弱党对“一府两院”的领导；作为被监督者的“一府两院”有98％的人认为人大监督是必要的，有90％的人认为人大监督对工作是有利的。这表明地方人大监督工作的发展和所取得的成绩还是得到大多数人认可的，人们对人大监督的认识也是积极的。但是，人大监督工作的进展离人们的希望尚有一定的差距，仍需继续努力。调查中人大有21％的人对监督工作的现状不满意，比满意率要高出13个百分点，同时有47％的人认为人大没有充分行使监督权。
当前，地方人大监督工作存在的主要问题：一是重形式、轻实效。人大和“一府两院”分别有81％和66％的人认为人大在行使监督权中存在形式主义问题，分别有77％和60％的人认为人大监督效果一般。二是没能很好地抓住重点和难点。人大和“一府两院”分别有70％和60％的人认为人大监督作用的大小与监督次数的多少并不成正比，66％和47％的人认为人大在监督中抓重点和难点方面做得一般。因此，人大监督工作只有抓重点才能得到党委的支持、政府的重视。三是没很好地运用较强硬的监督措施。地方人大普遍感到一些严厉的监督措施难以实施，有76％的人对撤职、75％的人对罢免、64％的人对质询、44％的人对撤销不适当的规范性文件、38％的人对组织特定问题调查委员会等几种较为严厉的监督方式表示运用时难度较大。
地方人大监督工作中存在的种种问题削弱了人大监督的力度和效果，从而直接影响了人大作为权力机关的形象。人大和“一府两院”分别有95％和84％的人认为人大监督力度和效果对人大形象有影响。从对人大调查的问卷选择率看，当前影响人大监督权行使，造成监督难的主要原因依次有以下几个因素：①现有的相关法律、法规不配套（55％）、②人大相关机构不健全，力量不足（54％）、③监督者整体素质不适应要求（47％）、5党委、人大、政府间关系未理顺（41％）、⑤难以了解被监督者实情（40％）、⑥怕影响与被监督者的关系（36％）、⑦党委重视不够（35％）。
根据对人大的调查，监督效果不尽如人意的原因依次为：一是没有使用较为严厉的监督手段（68％），二是不敢碰硬，怕惹麻烦（43％），三是重形式，轻实效（41％），四是党委支持不够（24％）。看来党委支持不够并不是人大监督效果不佳的首要原因，人大应该更多地从自身去寻找原因。市、县人大调查对象中有82％的人认为人大在了解和掌握被监督者真实情况上有困难。主要是人大缺乏足够的人员（人大占78％，“一府两院”占46％），对此原因，人大和“一府两院”都将其排在了第一位。但是，在“被监督者不愿积极配合”与“被监督者的工作比较专业”这两个原因上，人大选择前者的（34％）多于后者（20％）。而“一府两院”却恰好相反，选择前者的（26％）少于后者（37％）。尽管这两种原因不同，但其背后都向作为监督者的人大提出了要提高自身素质的要求却是不言自明的。
调查表明，加强党的领导和人大自身的努力是做好人大监督工作的关键，人大有76％的人认为党委的重视与支持是加强人大监督工作的关键，同时有68％的人认为人大自身的努力也是关键之一。加强党的领导是人大工作一贯坚持的原则，人大工作的实践表明，只有不断改善党的领导，才能更好地加强党的领导。从当前人大工作的现状看，党委要多从支持与理解的角度加强对人大工作的领导，坚决地支持人大依法行使宪法、法律赋予的监督权。人大自身的努力就是要全面提高监督者的整体素质，加强机构建设，以适应形势发展对人大不断提出的新要求。尤其是在监督中要消除不必要的顾虑，敢于充分依法行使监督权。调查表明，地方人大监督中存在的手段不敢用，监督不到位的问题，主观原因在于人大自身的种种顾虑，这种顾虑主要表现为“两个担心”：一是担心与党委造成冲突，二是担心影响与被监督者的关系。调查统计表明，在实践中前者并不是影响人大监督的首要原因，党委也普遍认为“加强人大监督不会削弱党对‘一府两院’的领导”，由此可见，这种担心在实践中被过分夸大了，已成为地方人大监督难的一个常用托辞。至于后一种顾虑也许更多地源于个人因素，比如情面、利益等等，作为国家工作人员，在履行职务时排除个人因素的干扰应是理所应当的。
因此，要进一步推动地方人大监督工作，各级人大必须继续自觉地接受党的领导，主动地与党委保持沟通和协调，争取党委的理解与支持，通过自身努力，加强自身建设，提高素质，坚定信心，消除顾虑，敢于碰硬，在监督中抓住重点，求得实效，有所作为，这样才能更好地树立人大的权威，发挥人大的作用。
第12版(民主与监督)
专栏：
乡镇人大不能成为摆设
——对四川部分地区乡镇人大工作现状的调查
罗英
作为最基层国家权力机关的乡镇人大，是否有效地依法履职，对推进基层民主政治建设，实施依法治国方略意义重大。乡镇人大目前工作状况如何？日前，笔者就这个问题在四川省南充、广安、巴中等地进行了调查。
在各级党委的重视下，南充、广安、巴中等地对乡镇人大在主席团班子配置、工作条件等方面都较以往有了改善和加强。南充市481个乡镇中，设专职人大主席的占70％以上；广安市173个乡镇设专职人大主席的占80％以上；巴中地区也占一半以上。配备专职副主席的则较少，南充市为84名，广安市为27名，巴中地区为75名。配置专职工作人员的则不尽如人意，数量最多的南充市也仅有70名。乡镇人大的日常工作，一般说都有人抓，一年一度的人代会、一季度一次的主席团例会及换届选举等均能够正常开展；对政府的监督也有所加强，特别是通过代表视察、工作评议等活动，促进了当地政府工作；在普法教育和依法治乡等活动中，乡镇人大发挥了积极作用。
然而，存在的问题同样不可忽视。调查中，一个突出的问题是，一些干部群众对乡镇人大在政权建设中的重要意义认识不足，有的把乡镇人大看成是“摆设”，把开人代会看成是“走过场”，对重大问题的决定看成是“自找麻烦”，有的甚至认为对政府实施监督是“找刺”。而有的人大主席也妄自菲薄，怨天尤人，对工作常常是应付了事。由此带来乡镇人大工作不规范的现象：首先是乡镇人代会会议质量不高，随意性大，很多乡镇只用一天或半天便开完人代会。有时会议的议题、程序等不明确、不规范，政府的工作报告成了生产安排，既不严肃，也影响了代表的积极性，更影响了乡镇人大依法履职。根据有关法律规定，乡镇人大主席团不能从事行政工作。然而事实上，乡镇人大主席分担政府工作的现象非常普遍。一位镇人大主席对记者说，一年有1／3的时间用在人大工作上就算不错了。一些人大主席还参与政府各种突击性工作，如清理财务，突击计划生育，催收农业税等，人大工作变成了“副业”。据统计，南充市422名乡镇人大专职主席、副主席中，全部精力和时间用在抓人大工作的只占总数的58％，其它地方也大体相同。由此，在某些乡镇出现了“耕别人的地，荒自己的田”的现象，加之一些乡镇人大主席对人大业务知识生疏，工作起来底气不足，使人大的职能得不到很好发挥。
值得一提的是，物质保障不到位，也在一定程度上影响了乡镇人大工作的开展，很多人大主席团办公条件简陋。笔者在调查中看到，有的人大主席连存放文件、资料的地方都没有，有个乡人大主席的办公桌是两人共用。乡镇人代会每年都要审查批准乡镇财政预算，而不少乡镇却未将人代会经费、代表活动经费、人大主席团工作经费列入预算，工作起来只有四处伸手，个别乡镇代表活动、主席团例会都无法开展。
令人欣喜的是，今年4月，四川省人大常委会主任谢世杰赴南充、广安、巴中等地对乡镇人大工作进行调研，要求进一步落实省委人大工作会议精神。日前，南充、广安、巴中等地已将加强乡镇人大建设提上了党委的议事日程。
第12版(民主与监督)
专栏：公民建言
乡镇人大主席有四盼
最近，我们部分乡镇人大主席在一起开展联系片活动，大家对乡镇人大工作提出了许多看法，归纳起来有“四盼”。
一盼让人大主席专抓人大工作。如今，许多乡镇对乡镇领导干部的工作实行驻村包片抓工农业生产，人大主席也不例外。这样一来，人大自身日常工作就没有人抓了。
二盼给人大主席学习、培训的机会。乡镇人大主席到县上开会、学习的机会很少，外出学习参观更是难得有份，视野不开阔，工作老一套。
三盼党委、政府要支持人大主席团行使权力。有的乡镇党委对人大工作说起来重要，忙起来不要。有些人大主席团安排政府汇报工作时，乡镇长经常以各种理由不到场。
四盼县人大要加强对乡镇人大工作的指导。许多乡镇人大主席要求县人大加强工作联系，要通过开会、检查视察、考察考核、调查研究等多种形式，指导督促乡镇抓好人大工作。
山东临朐县杨善镇人大主席 张华福
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专栏：民主评说
充分发挥人大代表作用
李念勋
据山东烟台市人大常委会对该市人大代表的调查问卷显示：51．3％的代表认为，“对情况不了解，有力使不上”是影响自身作用发挥的重要因素。
人大代表要代表人民行使权力，自然要对国家的政治、经济、文化和社会事务等情况有比较全面而深入的了解。实际上，不少处于基层的人大代表所了解到的情况是有限的，比较集中而全面了解情况的机会是在每个年度的人代会上听取政府、法院、检察院的工作报告，平时则是通过新闻媒体，从报纸、广播、电视中了解到人民群众随时都能了解到的情况。
要让人大代表在参与行使国家权力中充分发挥作用，由他们切实担负起讨论决定国家或地方的大事，监督政府、法院、检察院工作，选举国家机关工作人员的重任，就必须让他们充分了解各方面的真实情况。担负法律监督的检察机关，担负经济监督的审计、物价等部门，担负人事监督的监察部门，应当及时向代表们报告有关情况。行政机关有关会议情况、决策过程，以及司法机关对重大案件的侦查、审理情况应当让代表们了解。代表应当有权阅读到有关的文件。法律应当规定向代表报告情况必须实事求是，对一切弄虚作假欺哄人大代表的部门或个人，必须有相应的处罚规定。总之要采取一切有效措施，让所有代表成为“明白人”，从而在参与行使国家权力的过程中有劲使得出。这对于加强社会主义民主法制建设，是一项相当重要的工作。
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专栏：
人大代表怎样看待代表工作
——对烟台市人大代表调查问卷的分析
烟台市人大常委会人事代表工作室
●提议案、建议的代表比例逐年下降
●一半以上代表认为“对情况不了解，有力使不上”，影响代表发挥作用
山东省烟台市十三届人大三次会议期间，市人大常委会有关部门组织了市人大代表活动和代表工作情况的问卷调查，共向代表发出426份，收回217份，回收率为50．9％。本次调查采取无记名填写方式，调查结果有较强的真实性和较高的可信度。
从这次调查汇总的情况看，烟台市人大代表对换届以来代表活动和代表工作给予了积极评价，特别是对市人大常委会组织的代表评议市法院、检察院、公安局工作，加强与代表联系以及为代表履行职责做好服务等方面的工作情况是满意和基本满意的。但代表活动和代表工作还存在一些不足和问题，影响了代表作用的充分发挥，应该引起高度重视。
（一）关于审议发言和提出议案、建议情况
调查显示，在市十三届人大二次会议期间，45．3％的代表作了审议发言，并提出实质性建议，49．6％的代表虽作了审议发言，但未提出实质性建议，5．1％的代表未作审议发言。在一次会议上，上述比例分别为51％、38．2％和10．8％。
代表提出议案和建议方面，在市十三届人大二次会议期间，5．7％的代表领衔或参与联名提出议案，8．5％的代表单独提出建议，21．3％的代表与别人联名提出建议。在一次会议上，上述比例分别为16．6％、18％和30．8％。
从上述统计数字可以看出，代表的审议权和提议案、建议权行使不充分，特别是提议案、建议权的行使远未到位。代表就群众关心的热点问题和重大事项提出议案和建议，是法律赋予代表的重要职权，也是代表参加行使国家权力的重要形式。但从烟台来看，提议案、建议的代表比例逐年下降，今年代表人均提议案、建议不足0．15件，说明了代表在积极反映人民意愿、依法行使职权等方面还存在很大差距。另外，法律赋予的代表提质询案、罢免案等职权的行使则完全处于静止状态。
（二）关于闭会期间代表活动情况
1999年，80．6％的代表参加了由各级人大及其常委会或代表小组组织的代表活动，人均3次，19．4％的代表没有参加活动。42．2％的代表在代表活动中提出了建议、批评和意见，人均3件。
从调查了解的情况看，代表活动还比较平淡。一是参加活动少。由于代表小组建设比较薄弱、人大常委会在组织专项视察等活动中安排代表人数较少、代表本职工作较忙等原因，一些代表很少参加日常代表活动，达不到山东省实施代表法办法中规定的“代表执行职务占用的工作时间，省、设区的市的人民代表大会代表一般为每年20天”的要求。二是活动质量不高。在代表活动中只有42．2％的代表提出建议和意见，多数代表只是泛泛而听、泛泛而看，少有实质性的建议和意见，议政作用发挥得不够，一定程度上活动成了一种形式。
（三）关于代表发挥作用情况
代表对自己发挥作用基本估价是：70．3％的代表认为“较好”，29．1％的代表认为“一般”，0．6％的代表表示“没有发挥作用”。
影响代表发挥作用的主要原因：从外部因素看，有53．5％的代表认为“没有明确的目标和考核要求”，31％的代表认为“法律保障不够明确有力，作用难以发挥”，12．7％的代表认为“被监督对象不理解、不支持”，2．8％的代表认为“所在单位不理解、不支持”。从代表自身因素看，有51．3％的代表认为“对情况不了解，有力使不上”，40．3％的代表认为“受时间、精力、能力限制”，4％的代表认为“不愿得罪人”，4％的代表认为自己“职责意识不强”。
（四）关于为代表服务、加强与代表联系情况
对市各级国家机关、有关单位贯彻实施代表法和省实施代表法办法的情况，50．2％的代表认为“好”，48．8％的代表认为“较好”，1％的代表认为“不好”。
对1999年代表建议办理工作，47％的代表表示“满意”，51％的代表表示“比较满意”，2％的代表表示“不满意”。
对市人大常委会组成人员分工联系代表制度的落实情况，52．1％的代表认为“好”，45．5％的代表认为“较好”，2．4％的代表认为“不好”。
努力为代表履行职务创造条件，搞好服务，是充分发挥代表作用的关键。目前，个别部门或单位为代表服务工作做得不够好，有的对人大代表的监督重视不够，态度不够端正；个别代表所在单位的领导对代表参加活动存有片面认识等等，影响了代表发挥作用。这说明贯彻实施代表法和省实施代表法办法还有大量工作要做。
（五）关于宣传代表的情况
在宣传信息量方面，31．5％的代表认为“比较好”，56．9％的代表认为“一般”，11．6％的代表认为“较少”或“很少”。
对宣传状况的评价，39．6％的代表表示“比较满意”，52．6％的代表表示“一般”，7．8％的代表表示“不太满意”或“不满意”。
加强对代表活动和代表事迹的宣传，让全社会和人民群众了解代表履行职责、发挥作用的情况，就能够形成关心和支持代表工作的良好氛围，对于提高代表威信、坚持和完善人民代表大会制度也有很重要的作用。从调查的情况可以看出，代表对宣传代表工作总体上是不满意的，这也确是代表工作中的薄弱环节。
第12版(民主与监督)
专栏：
世纪之交看人大
编者的话：人民代表大会制度是我国的根本政治制度。地方各级人大及其常委会的工作开展得如何，关系到我国政治体制改革能否顺利进行，也关系到人民群众能否有效地行使自己当家作主的权利。本版今天刊登的关于部分省、市、乡镇三级人大的调查报告表明，自党的十一届三中全会以来，地方各级人大及其常委会为进一步发展和完善人民代表大会制度做了大量工作，取得了长足进步，为推进国家的民主法制建设起到了不可替代的作用。但是，因为地方人大及其常委会建立的时间比较短，以及其他诸多方面的原因，工作中还存在着许多不尽如人意的地方。因此，不断改进、发展、完善各地人大及其常委会的工作，任重道远，尚需要各级人大、党政机关及至全社会不断提高对坚持和完善人民代表大会制度重要性的认识，为推进我国的民主法制建设做出各自应有的贡献。
下图为九届全国人大常委会召开省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会。马增科摄
日前，上海市人大常委会组成人员对《上海市计量监督条例（草案）》进行立法调研。图为市人大常委会组成人员了解产品计量情况。邵淑荣摄
7月18日，河南省人大常委会举行首次主任接待代表日。省人大常委会主任任克礼（右三）听取省人大代表关于滑县修建防洪工程建议。高莉萍摄
全国人大代表、广西资源县人大常委会副主任卢盛炳（右二）是一位苗族干部。他从担任乡干部起就对资江的生态保护和旅游开发做了大量的工作。现在资源县已经成为桂北的国家原始森林保护重点县。卢盛炳曾多次在全国人代会上为资江的开发献计献策，受到了国家有关部门的高度重视。张飞天摄