第7版(国际周刊)
专栏：记者专访
创造“预防文化”
——访联合国助理秘书长达尼洛
本报驻联合国记者 符福渊 周德武
国家、地区、民族、宗教等之间的冲突给世界和平笼罩了一层阴影，热爱和平的人们渴望远离冲突。预防冲突是联合国近年来一直致力加强的一项工作。日前，记者就此采访了联合国助理秘书长达尼洛·图尔克。达尼洛先生是一位国际法教授，1992年起担任斯洛文尼亚常驻联合国代表，他今年初被任命为联合国助理秘书长，负责政治事务，预防冲突正是他积极参与处理的问题。
达尼洛助理秘书长说，《联合国宪章》在第一条中就指出，“采取有效集体办法，以防止且消除对于和平之威胁，制止侵略行为或其它和平之破坏”是联合国的宗旨。现在强调预防冲突，是因为国际社会在新形势下，认识到冲突的危害和为制止冲突付出的高昂代价，预防疾病的成本总是比治疗疾病低，因而对预防冲突有了新的兴趣。前任秘书长加利早在1992年的《和平议程》报告中就提出了预防冲突问题。安南秘书长就任后强调预防冲突是联合国的工作重点，他在历年的联合国工作报告、前年的《非洲报告》以及最近的联合国《千年报告》中都专门谈了预防冲突问题，并提出要创造一种预防文化，呼吁国际社会的合作。
达尼洛说，目前联合国进行的预防冲突工作主要有四项。一是外交活动。其中最重要的是秘书长本人的活动，他依靠自己与各国政府的关系，亲自或派遣特使通过外交联系消除冲突热点。如前两年安南秘书长阿富汗特使的外交努力，解除了伊朗和阿富汗发生冲突的危险。这方面的活动，有许多是不便公开的；二是预防性部署和平部队。在有些地区，部署和平部队对预防冲突的发生有重大作用。这方面，联合国向前南斯拉夫马其顿共和国派出的部队是一个成功的例子，它既防止了马边境冲突发生，也避免了马国内爆发冲突的可能。最近安理会决定重新在黎巴嫩南部边界部署维和部队，将有助于防止以色列部队撤出后该地区发生军事冲突的可能；三是预防冲突再起，这是指在结束冲突的国家采取措施防止冲突重起。联合国在几内亚比绍和塔吉克斯坦设立了冲突后办公室，其任务不仅是稳定局势，也为避免冲突重新爆发，其工作之一是收缴和解散原冲突部队的武装。这项工作做好了能产生很大的预防作用，但在不同国家的效果不一样；四是有目的地制裁。如最近决定对塞拉利昂实行钻石禁运，防止冲突武装用钻石去换武器。还有对小武器非法交易的禁令，也有同样目的。但这项工作不如前几项成熟，尚须加强。
达尼洛强调，政治问题不是孤立的，从根本上讲，预防冲突就要消除冲突发生的根源，包括减少贫穷和实现基础广泛的经济成长。因此，从广义上讲，联合国的所有工作都服务于预防冲突，这需要联合国及其所属机构，以及其它国际机构、各国政府和民间组织的共同努力。地区组织也可以在预防冲突中起重要作用，地区合作发展经济对减少和避免冲突的发生有十分积极的意义，联合国组织将在预防冲突方面加强同各地区组织的合作协调。
虽然大家都知道预防重要，但人们总是不习惯在生病之前就找大夫，更不会轻易为预防别人生病掏钱。达尼洛表示，资源缺乏是联合国维和和预防冲突当前面临的主要障碍。资源缺乏的原因是多方面的。不少国家减少对国际社会的资助，成为一种趋势，经费不足限制了联合国的手脚。资源缺乏不仅是经费，还有人力。联合国维和和预防冲突需要大量军事和文职人员，都要靠有能力的国家提供。现在是决定派遣维和部队容易，而要找到适用的军人和文职人员却很难，使维和部队不能及时派出，发挥应有作用。
达尼洛说，创造预防文化不是一件简单的事，需要做的事很多，但最重要的是争取会员国的合作，鼓励会员国更加积极有力、更加有效地参与预防冲突的努力。没有会员国的合作，预防冲突就无从谈起。因此，我们在安理会讨论时强调要提升会员国的合作。要告诉会员国冲突预防的重要性，怎么才能预防冲突，我们在为之做些什么，多进行讨论，增加大家的认识和了解。他高兴地拿出一份文件说，这是今年7月20日的安理会主席声明，它充分肯定了联合国在预防冲突方面所做的工作和创造预防文化的思想，并对预防冲突的措施作了全面详尽的阐述。它说明联合国内对于预防冲突的总体哲学已有共识，对于联合国可以在这方面做的工作也有了比较一致的看法。应该说我们已经做了许多工作，联合国应该为预防冲突方面的成果感到自豪。当然，要创建预防文化，我们还需要做得更多。
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专栏：国际周刊
地区组织与维和行动
伊文
近年来，地区组织与联合国维和行动的关系日趋密切，其作用日渐增大。据联合国维和部出版的研究报告估计，目前有16个地区组织、次地区组织和一些国家组织不同程度地参与联合国维和行动。如此众多的地区组织参与联合国维和行动，一则喜耶！二则忧耶！喜，是因为多数地区组织积极支持和帮助联合国维和行动，而且发挥了重要作用；忧，是因为有个别地区组织不经联合国授权肆意行动，不但损坏了联合国维和行动，而且对国际和平与安全造成了严重威胁。
总体来说，多数地区组织以积极姿态参与联合国维和行动
（一）开展外交谈判，为联合国维和行动铺平道路。多年来，非洲地区武装冲突不断，非洲统一组织为促进冲突的和平解决作出了巨大努力。1998年6月，埃塞俄比亚和厄立特里亚边界爆发了大规模武装冲突，给两国人民生命财产带来了巨大灾难，导致十多万人流离失所，殃及上百万人。非统组织从中大力调停，取得了明显成效。今年6月18日，在非洲统一组织主席、阿尔及利亚总统布特弗利卡亲自主持下，埃、厄两国达成了停火协议，使这场大规模边界冲突终于出现了转机，为此后联合国实施维和行动奠定了政治基础。联合国秘书长安南在其向安理会提交的报告中对非统组织的外交努力给予高度评价，称停火协议是埃、厄恢复和平极为重要的一步，并建议安理会立即为此建立联合国维和行动。联合国还准备与非统组织建立军事协调委员会，共同解决埃、厄危机。此外，非洲统一组织在解决民主刚果危机中也发挥了关键作用。
（二）提供行动支援，保证联合国维和行动的顺利实施。一是地区组织为联合国维和行动展开先期行动。1999年8月，东帝汶公民投票支持独立后，当地立即发生了暴力冲突，联合国维和行动被迫中止，大批平民逃离家园。此时急需国际社会的干预，东南亚国家联盟和澳大利亚等地区组织和国家在联合国授权下采取了积极行动，立即组建了国际部队开赴东帝汶，保证了该地区的安全与稳定，并为此后建立的联合东帝汶维和行动提供了有力支援。今年2月，国际部队撤出，联合国过渡行政当局顺利接管了东帝汶的维和行动。二是地区组织向联合国维和行动提供后勤支援和安全保障。多年来，以俄罗斯为首的独联体维和部队为联合国观察员提供了大力支持。独联体维和部队不仅向联合国维和人员提供安全保障，而且提供后勤支援和设施。
（三）实施联合行动，直接参与维和。在联合国海地特派团行动中，美洲国家组织与联合国联合实施维和行动。美洲国家组织和联合国建立联合指挥机构，分担财政支出。1999年，联合国组建科索沃维和行动时，欧洲安全合作组织和欧盟都向联合国科索沃过渡行政当局派人出任联合国秘书长特别副代表，分别负责联合国科索沃特派团的机构设置和经济重建工作。
地区组织在维和行动中大有作为
根据《联合国宪章》，地区组织对维护所在地区的和平与安全负有重要责任。他们根据联合国的宗旨与原则所采取的行动，也是对联合国维和行动的有力支持。实际上，地区组织参与联合国维和行动不仅可以分担联合国在维持国际和平与安全行动中的负担，弥补联合国之不足，而且有助于加强本地区国家与联合国在维护国际和平与安全方面的合作，有利于促进实现本地区的安全与稳定。经验证明，地区组织在维护该地区和平与安全方面有其自身的优势：一是他们邻近冲突地区，对冲突形势发展尤为关切，不愿看到地区冲突蔓延危及地区安全，急切希望冲突尽早结束。因而他们对联合国采取制止冲突的维和行动大都采取积极支持的态度。二是他们有相当雄厚的军事实力，靠近冲突地区，能够及时有效地采取行动与联合国维和行动相配合，共同制止武装冲突。在塞拉利昂维和行动中，西非经济共同体在联合国实施维和行动前就采取了有效的维和行动。此外，欧盟宣布，将在2003年前部署6万名快速反应部队，用于实施维和与人道主义行动，他们还将安排1500名民事警察参与冲突后重建和平工作。三是地区组织与冲突各方有着较为密切的联系，易于与各方沟通，展开调停和斡旋，以促进和平协议的达成。民主刚果发生动乱后，安哥拉、纳米比亚、卢旺达、乌干达和津巴布韦五个地区国家与民主刚果冲突各方进行谈判，达成了停止对立、立即停火的卢萨卡协议，为刚果问题的和平解决制定了指导原则。因此，在联合国维和行动中，联合国加强与地区组织合作与协调是取得联合国维和行动成功的一个重要条件。
克服消极因素，维护联合国权威
与此同时，也不能不看到地区组织有其局限性，在参与联合国维和行动中也出现了消极因素。首先是，有的地区组织将维和行动作为推行强权政治的工具，往往借口人权干涉一国内政，甚至制造民族分裂。1999年初，以美国为首的北约对南联盟实施长达78天的狂轰滥炸，不但对南联盟的安全和生命财产造成巨大威胁和破坏，而且使这一地区形势严重混乱，在国际上创下粗暴干涉一国内政的恶劣先例，遭到国际社会的强烈谴责，最后仍不得不由联合国组建联合国科索沃特派团进行接管。二是有些地区组织和邻国与冲突某一方有着利害关系，有时难以为冲突各方接受，在实施维和行动中也不易做到中立、不偏不倚，甚至介入冲突。这不仅无助于解决冲突，反而会给冲突火上加油。三是有的地区组织缺乏必要的人员、装备和资金，因此在解决地区冲突中力不从心，往往求助于联合国。非洲统一组织强烈要求联合国提供支援，为其培训维和人员，提供必要的装备和器材，联合国对此也作出了积极反应。
因此，在联合国维和行动中，联合国一方面要争取地区组织的参与和支持，加强与其进行合作，发挥其积极作用；另一方面又要限制其负面影响，防止某些地区组织绕开联合国肆意采取行动，对联合国维和行动带来损害。1998年，联合国秘书长安南在其向安理会提交的报告中指出，在联合国对国际和平与安全负有主要责任的前提下，地区组织提供支持是必要的，也是人们所希望的。同时，联合国在与地区组织合作时应该谨慎。
为此，必须坚持联合国宪章的宗旨，明确以下原则：第一，联合国对国际和平与安全负有首要责任，在联合国维和行动中起着主导作用，这是任何地区组织所不能替代的。在联合国维和行动中，地区组织应给予联合国积极支持和合作；第二，地区性组织在当地实施维和行动时必须得到联合国安理会的授权，同时对其正在采取或将要采取的维和行动应及时向联合国通报；第三，联合国应与地区组织建立联络机制，加强磋商与协调，以保证联合国维和行动的顺利实施。
世界即将进入21世纪，联合国维和行动也将进入一个新的时期，维和机制将进一步完善，维和能力将进一步提高，其与地区组织的协调也将会进一步增强与完善。这不仅是联合国维和行动的需要，也是维护国际和平与安全的期望。
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专栏：
编者按：联合国千年首脑会议即将于9月初召开，中国国家主席江泽民将亲赴美国纽约联合国总部参加大会。作为世界上最重要的国际组织，联合国面临的最大挑战之一，就是对其在维护国际和平与安全方面发挥重要作用的考验。联合国在其55年历史中尽管未能很好地发挥《联合国宪章》赋予其在维护国际和平与安全方面的职能，但它在不少冲突地区开展的维持和平行动还是取得一定成效，受到国际社会普遍欢迎。维持和平行动已经成为联合国处理地区冲突机制的重要组成部分和主要手段。维和行动将是联合国千年首脑会议的议题之一。本刊约请有关专家就联合国维和问题进行深入分析，希望对读者了解维和问题有所帮助。
联合国面向21世纪的维和行动
外交学院 郑启荣
维和行动使世界安宁
联合国维持和平行动始于1948年6月第一次中东战争期间，到1988年美苏关系全面缓和以前，联合国共开展了13次维和行动。习惯上，人们将这一时期的维和行动称为传统的维和行动或第一代维和行动。
传统的维和行动从构成到任务均较为单一，目标也较为明确。其基本形式大致可分为两类：一是由非武装的军事观察员组成的观察团监督停火、撤军或有关协定的执行；二是派出装备用于自卫的轻型武器的维和部队，以确保停火，缓和局势，为解决争端创造条件。联合国维和行动在其长期的实践过程中形成了被国际社会认可的三项基本准则：即同意原则、中立原则和非武力原则。这是联合国维和行动取得成功的基本保证。正因为联合国维和行动遵循上述基本准则，才使它在冷战时期极其困难的环境中为维护国际和平与安全，防止地区冲突扩大化作出独特的贡献，被誉为联合国所采取的最成功的行动之一，1988年联合国维和部队荣获诺贝尔和平奖。
80年代末以来，世界格局发生的重大变化，为联合国进一步发挥其积极的作用提供了新的机遇，联合国的地位大大提高。联合国维和行动空前活跃，进入了“第二代维和行动”时期。维和行动的规模大大增加，任务急剧扩展，不仅承担传统的监督停火等职责，还包括组织大选、监督和促进人权、改善法律秩序、安置难民、为人道主义救援行动创造安全环境、解除各派武装、清除地雷、设置安全区、重建国家等。
联合国第二代维和行动的实施，对改善纳米比亚、莫桑比克、萨尔瓦多以及柬埔寨等国的局势起到了积极作用，受到国际社会的赞扬。在这些成功的事例中，联合国维和行动在国际社会的充分支持下，注意保持公正和中立，并避免使用强制手段，赢得了冲突各方的合作。但与此同时，第二代联合国维和行动的实施也暴露出一些令人担忧的问题。特别是1994年前后，波黑、索马里、卢旺达维和行动的失败，以及在一些维和行动中少数维和人员的胡作非为，使维和行动声誉受损，维和行动跌入低谷。与1994年维和行动高潮时期相比，1998年联合国在世界各地派出维和人员总数下降了75％。
维和面临新问题
国际社会对此进行了深刻反思。归结起来，第二代维和行动出现的问题主要有：1.联合国维和行动到底是一种什么样的行动？以武力强制执行和平行动与维和行动的界限何在？2.维和行动是否应尊重有关国家的主权？传统的维和行动三原则是否仍应恪守？3.联合国开展维和行动是否应量力而行，而不是“包打天下”？4.如何协调联合国与区域组织及出兵国在维和行动中的作用，以保证联合国的主导地位？
上述这些问题的出现有着深刻的原因。冷战结束后，在国际局势呈现总体和平，旧的矛盾与冲突逐渐缓和的同时，新的矛盾与冲突接踵而来。一些国家和地区内部的民族、宗教、社会矛盾极度恶化，导致残酷的内战和武装冲突频发，百姓生灵涂炭，严重危及地区乃至国际的和平与安全。国际社会普遍期待联合国及其维和行动能为解决这些冲突做出积极贡献。面对冲突迭起的局势，联合国本身的指导思想出现了失衡，“重维和，轻发展”，在维和行动中又忽视政治解决，而着重于强制执行和平和“人道主义”干预。一时间，维和行动似乎成了解决各种冲突的灵丹妙药。但就在维和行动迅速扩展的同时，也造成维和行动的不堪重负和一定程度的变质，埋下了危机的种子。
此外，联合国维和行动本身尚缺乏严格的定义和执行标准，对于一国内部冲突是否威胁或破坏了和平，联合国的判定往往是根据少数大国的意愿做出的，因而存在着某种随意性和片面性，或者“双重标准”，出现了联合国在有的地区大肆干预，甚至动用武力，而对有的地区大规模人道主义灾难则不闻不问的情况。更有少数西方国家借联合国维和行动旗号，推行自己的外交政策，对他国内政进行干涉。在这种企图未能得逞后，则绕开联合国或从财政等方面对联合国施加压力，给联合国维和行动的实施带来困难。
维护联合国维和权威
从本质上说，联合国是一个政府间的国际组织，而不是世界政府，维和行动能否顺利实施取决于成员国的政治意愿。虽然在冷战结束后，国际社会在维护国际和平与安全问题上对联合国寄予了很大的期望，但实际上联合国的众多成员国并未向联合国提供完成这些使命的必要资源。
联合国处于两难境地。一方面，它要表明作为当今世界上最重要的国际组织，它能够对冷战后出现的各类冲突做出有效的反应，另一方面，它又不拥有足够的强制力去应付这些冲突，它的贸然介入存在着失败的危险。而一旦失败，联合国的声誉又会遭到打击。这是联合国一个亟待解决的问题。
联合国是世界上唯一被赋予了维护国际和平与安全的国际组织，维和行动作为联合国历史上最成功的行动之一应该继续发挥其应有的作用。国际社会对此别无选择。在维持和平问题上，联合国及安理会的权威和主导地位必须受到尊重，必须反对以少数国家或国家集团意志凌驾于联合国和安理会之上，或打着联合国旗号肆意干涉他国内政。为保证联合国维和行动的顺利进行，防止其被滥用，必须建立和健全其指挥和控制机制，对联合国安理会、秘书长和维和行动出兵国的权利与义务做出明确规定，增加广大成员国，特别是冲突地区有关国家在维和行动决策问题上的发言权和监督权，使维和行动的实施更能反映国际社会多数的意愿。联合国在开展维和行动过程中，特别是一些较大规模、任务较为复杂的维和行动中仍需要区域组织有效合作。但区域组织的作用必须严格按照宪章第八章的有关规定，遵守安理会决议，而不能自行其是。
“新干涉主义”严重干扰维和行动
联合国通过维和行动对一些国家和地区冲突的干预十分复杂和微妙，对其评价不宜绝对化、简单化。确实存在着一些国家内战造成的灾难若没有外界介入将很难尽快平息，需要外部在一定程度上进行干预的情况。但是，外部干预应当是在各种和平方法已经穷尽后，且在联合国得到具有代表性的各会员国一致支持基础上进行。联合国维和行动的任务是尽量使冲突地区局势朝着和平解决方向发展，且应量力而行，而不是动辄使用武力。目前干扰联合国维和行动发展的一个重要因素来自“新干涉主义”。随着国际安全形势的变化，国际社会一些势力极力把一个国家内部冲突纳入国际和平与安全的范畴。特别是科索沃危机之后，西方的一些学者及政治家不断鼓吹和策划修改《联合国宪章》中的不干涉内政原则，认为无需冲突当事国的同意就可实施维和行动。如果听任“新干涉主义”泛滥，联合国宪章的宗旨和基本原则势必遭到全面破坏，联合国维和行动的基础也就不存在了。因此，维和行动的未来发展必须防止“新干涉主义”的干扰，严格尊重当事国的意愿。
随着形势的发展和各类冲突的复杂化，国际上要求通过预防性外交防止危机恶化的呼声高涨。但预防性行动不能局限于在冲突尚未发生时部署维和部队，它还应该基于所有当事方的合作，同解决危机的更为广泛的和平进程相联系，包括用政治、经济、外交等各种手段防止冲突爆发或使热点地区局势降温。预防性行动应被视作促成和平与帮助经济社会发展、消除冲突根源的纽带。
迄今为止，联合国已实施了54次维和行动。尽管有过挫折，但事实表明，它仍不失为联合国在承担维护国际和平与安全重任中一个较为成功的创举。
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专栏：国际资料库
联合国维持和平行动
联合国维持和平行动是指联合国根据联合国有关决议向冲突地区派遣军事人员以恢复或维护和平的一种行动。维持和平行动在《联合国宪章》中并未提及，它是在联合国调解和解决地区冲突的实践中逐步发展而来的。
维持和平行动的目的是遏制威胁和平的局部冲突的扩大或防止冲突的再起，从而为其最终的政治解决创造条件。其具体职责视情况和需要有所不同，一般包括：监督停战或停火、撤军；观察、报告冲突地区的局势；监督执行脱离接触协议；协助恢复治安或维持秩序；防止非法越界或渗透等。近年来，维和行动的任务范围有所扩大，已涉及监督大选、全民公决、提供和保护人道主义援助、解除武装、裁军、协助培训民警等。
维持和平行动的建立一般由安理会决定，在历史上联合国大会偶尔也做出过决定。维和行动的部署必须得到当事国或当事方的同意，其具体实施由联合国秘书长商安理会决定。
维和行动主要有两种形式：军事观察团和维持和平部队。前者一般由非武装的军人组成，后者由武装的军事分遣队组成。维和行动属非强制性行动，军事观察员不得携带武器，维和部队虽配有武器，但不得擅自使用武力，除非迫不得已进行自卫。维持和平行动属临时性措施，一般均有一定期限，可由安理会视情况决定延期。
联合国最早的维持和平行动是1948年向中东地区派遣的联合国停战监督组织。
近来，联合国维和行动呈稳步发展态势，目前执行任务的维和人员约计1.5万人。维和行动的职能日趋多样化，非军事人员特别是民事警察所占比例越来越大。联合国迄今共实施了54项维和行动。
我国自80年代初调整对联合国维和行动的政策以来，对维和行动采取了积极支持的态度，并逐步派人参加了一些维和行动。1988年，中国成为联合国维持和平行动特委会成员。自1990年中国首次派军事观察员参加联合国停战监督组织以来，迄今共派出千余人次的军事观察员参加了停战监督组织、伊科观察团、西撒特派团、联合国柬埔寨临时权力机构、联莫行动、联利观察团、联塞观察团共8项维和行动，还曾派遣工程兵参加在柬埔寨的维和行动。1997年5月，中国表示原则同意参加联合国“维和待命安排”。（周侃）
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联合国现有维和行动示意图
绘图：寒放