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2000年5月8日人民日报 第9版

第9版(经济周刊)
专栏:观点

  ●真正精简政府机构●建立政府外的部门预算审核、监督机制
  规范政府收费要深化改革
  国家计委市场与价格研究所 刘树杰
  “乱收费”是目前社会“热点”、“难点”问题之一,主要问题又出在国家机关和有行政职能的事业单位。因此,治理“乱收费”的核心是规范政府收费。
  政府收费是指国家机关及其授权单位为特定事由向直接责任人或受益者的收费。政府收费有两种:一是以服务为事由的收费,如路、桥等公用设施的使用、政府出版物的出售及为企业定向培训、开拓市场等特殊服务的收费,可称为服务性收费;二是以管理为事由的收费,包括证照签发及注册登记费、公有资源占用特许权费、特殊产业监管费和环保收费四类,可称之为管理性收费。
  实行“费改税”是针对目前“费”太庞杂而采取的正本清源的措施之一,但“乱收费”的成因是多方面的,有“收费单位收、支挂钩”、“经费不足收费补”的财政收支平衡方式及其他更深层次问题。这些问题不解决,仅仅把所有的“费”都改成税,那时的问题也许是不叫“乱收费”了,而是“乱收税”或乱收这“基金”、那“资金”,性质还是一样。而且由于混淆了“费”和税的区别,还可能导致公共开支管理上更大的混乱。
  就“费”的性质而言,政府服务性收费是一种“准价格”,管理性收费属于价、税之间,因而从理论上看,政府收费究竟应由哪个部门统管,并无定论,即使在发达市场经济国家,立项和标准的决定权也不在政府的财政部门,一般是由议会立法和授权。
  其次,从我国的实际情况看,目前一些地方财政部门对政府收费的资金管理方式本身就有鼓励“乱收费”的作用。例如,普遍实行的“下达计划、超收分成”,不仅未能解决收费部门“收、支挂钩”问题,而且还由收费部门的一个“积极性”,变成了收费部门和财政的两个“积极性”。
  所以,如果不进行深层次的改革,而纠缠于管理权的归属,不仅是本末倒置,而且还会乱上加乱。深层次的改革主要包括两个方面:
  一是真正精简政府机构。机构臃肿是导致乱收费的根本性原因之一。在地方,特别是地市级以下政府,基本上都是“吃饭财政”,只要机构不减,“收费”压力就不可能有根本性减弱。因此,政府机构改革必须动真格的,简单地搞机构降格、合并,不真正转变职能不行。
  二是建立政府外的部门预算审核、监督机制,使政府机构的支出与收费彻底“脱钩”。政府各部门可否收费、收费标准的高低,应以该部门的公共支出是否有直接的责任或受益对象及其实际成本为基础,而不是根据本部门领导与职工的个人收入与福利需求。因此,必须从根本上切断政府各部门的预算支出与收费的联系。这种“切断”不是通过现有体制内的“收支两条线”就可实现的,必须建立起真正的公众监督机制才行。可以借鉴发达市场经济国家政府各部门的经费支出规模都要经过议会单独审批的做法,在“人大”成立专门的“政府部门预算审批委员会”,或者赋予现有的“人大”财经委员会以相应的权力,由这些政府外部的权力机构,根据各政府部门的职能与经费支出的关系来确定其总支出规模并审核其基本的支出结构。财政部门必须根据“人大”审定的支出规模拨付经费。从而,各部门无论收费多少,都已和本部门的支出没有关系了,即便哪个部门与财政部门的“关系”再好,或权力再大,也没法指望财政部门在收费资金的使用上给予任何的“方便”。


第9版(经济周刊)
专栏:

  国家计委去年明令广州“老三桥”停止收费,但有关部门强调取消收费将使“老三桥”不堪重负,至今仍在收费。为此,广州市人大代表提出质询———
  过桥费交到何时
  本报记者 周玉芬
  广州市政府应该公布市内桥梁隧道收费还贷的明细表,不能让老百姓不明不白地交过桥费。4月5日至11日召开的广州市第十一届人代会第三次会议举行的“路桥收费何时解决”询问会上,部分人大代表直接向市建委、物价局、市政园林局等部门提出上述要求。
  广州“老三桥”指海珠桥(建于1933年,1949年被国民党炸毁,广州市政府于1950年重建)、珠江桥(建于1960年)、人民桥(建于1967年),都由国家投资建设,原本都不收费。1985年,广州市区第四座跨江大桥广州大桥建成,并经广东省政府批准收费还贷,于是“老三桥”未经批准也趁机捆绑收费。但不到一个月,国务院发出制止在公路上乱设卡乱罚款的通知,广州市政府随即撤销了“老三桥”的收费点。1989年,广州市政府又恢复在“老三桥”收费。去年6月,国家计委要求“老三桥”停止收费,但目前仍未执行。此外,广州市还有解放、江湾、鹤洞、洛溪、华南快速干线等收费的路桥。
  记者在采访中发现,广东省政府从未就广州市区旧桥收费发过任何的正式文件,省物价局也没有审核过市区旧桥的收费标准。至于海珠桥头挂的“粤价费(2)字(1993)202号”文件,其中并未提及海珠桥等“老三桥”的收费问题。1996年5月1日,广州市政府未经人大代表讨论,将四桥一隧(“老三桥”+海印大桥、珠江隧道)部分经营权转让给香港国泰国际集团。
  询问会上,人大代表提出疑问:市内桥隧收费是为了还贷,但这些桥建成后收了多少钱,还了多少贷款,却从没有哪个部门向人大代表和市民公布过。广州南大门出口的洛溪大桥投资8000万元,1988年开始投资回收,现已收回8个多亿,现在还在收费。番禺市公路局说,这些钱都拿去修路了,这个解释说得过去吗?这费还要收到几时?
  市建委、市政园林局有关负责人在会上回答了人大代表提出的桥隧投资金额及合作年限问题,并指出,目前政府要与业主协商这个收费问题。“老三桥”收费是为了平衡新老桥通过的车流,否则“老三桥”将不堪重负。广州将取消过桥月票、次票收费方式,实行年票制。实施后,对通过珠江桥、人民桥与海珠桥的已购买年票车辆的,将不再收取额外费用。现在有关部门正在统计核算以往桥梁、隧道的收费还贷情况,等核算清楚再公布。
  人大代表对回答不甚满意,希望政府部门尽快给个说法。近一星期记者就广州桥隧还贷情况及人大代表的质疑,联系采访市政园林局及市建委。结果,几个部门来回推搪。市政园林局说:路桥隧收支两条线,他们只负责收费,金额全数上交市财政局。至于收多少由物价局定,财政局则按建委计划拨钱还贷。市建委城建处负责人则表示,贷款还了一部分,但内部规定,不能直接接受记者采访。于是,记者找有关部门负责人协调。该负责人称,要找领导汇报,请示后才能接受采访。至记者发稿时止,仍未联系到采访。


第9版(经济周刊)
专栏:

  四月一日零点,从一九八六年开始收费的北京市永立大桥收费站完成收费还贷使命,正式停止收费,成为北京市第一座停止收费的公路桥——
  公路收费有期限
  周晓红 樊哲高
  公路收费有头无尾现象一直是老百姓关注的热点问题,北京永立大桥停止收费,让老百姓看到了解决问题的希望。那么其他收费公路何时才能收完费还完贷呢?就此,笔者走访了北京市公路管理部门。
  收费期一般为25—30年
  据了解,目前收费公路分收费还贷公路和收费经营公路两种情况。收费还贷公路还清贷款即停止收费;收费经营公路由公路经营公司依法收费经营,承担日常养护工作,并照章纳税。北京市尚在收费的公路还有8条,其中首都机场高速、京津塘高速、京石高速、京哈高速、京沈高速、八达岭高速6条高速路已划归北京市政府出资的国有独资公司北京首都公路发展有限责任公司经营管理,京通快速路由首创集团经营,都属于经营性收费公路,只有京承公路属于收费还贷公路。
  北京首都公路发展有限责任公司运营部部长任冬至告诉笔者,交通部及北京市政府根据各条公路的投资额、贷款额、交通量等,核定了各自的经营期限。如机场高速的经营期为30年,从1997年开始算起,收费收到2027年为止;京津塘高速的经营期从1998年算起,也是30年。经营期满停止收费,收归政府作为免费公用事业。因此,收费公路的收费并非有头无尾,而是有期限的。其他城市的情况也大致相同。沪宁、成渝、沪杭甬和深圳等高速公路以及刚刚上市的赣粤高速都成立了上市股份公司来筹集资金,均属经营性收费。
  据了解,经营性收费公路的经营期一般为25至30年。任部长解释说,因为高速路一般投资较大,收回成本大致需要20年左右,然后企业才能有一定的收益。目前公司管辖下的6条高速路全年收费的收入为3亿多元,刚够偿还贷款利息及交纳营业税,没有收益。以后公司将通过发行债券、股票以及公路质押贷款等融资形式,盘活国有资产,并将进一步投资建设北京高速公路网络。
  公路收费还贷是国际惯例
  对于经营性收费公路如何协调赢利性和公益性的关系,任部长解释道,在价格上,我们必须考虑消费者是否承担得起,否则消费者将选择走别的路;在公路的养护上,交通部门有养护标准,并每年检查,不具备通行条件的将停止运营。另外,由经营公司投资修建的公路,必须考虑市场风险,因此会千方百计降低造价。
  对于高速公路是否该收费、收多少的问题,北京市公路管理局的有关人士解释说:高速公路收费是解决建设资金的重要手段,收费制度对绝大多数国家初期高速公路网建设起了至关重要的作用,尤其对非政府投资而言,只有通过收费才能吸引投资。法国高速公路的高速发展,就得益于法国政府推行了高速公路的建设、经营、收费管理的特许经营制。意大利的高速公路85%是收费的。日本的高速路也采取收费制。收费高速公路的建设、经营、管理的特许经营制度,有效地解决了公路建设资金来源,提高了项目经营管理的效率,现在被越来越多的国家和地区采用。收费公路不仅限于高速公路。北京的高速公路之所以收费,是由于高速公路属于大型基础设施建设,投资规模大。采用“融资修路——以路融资——融资再修路”的滚动发展模式,有利于高速公路的建设发展。其中人员经费仅占运行费收入的5%。
  今年上半年出台收费公路管理条例
  近年来,各地出现收费公路收费站点过多过密、收费用途不明、收费有头无尾现象,群众反映比较强烈。对于这一问题,交通部公路司李华处长说,虽然目前交通部也做了一些整顿清理工作,如1999年共清理了270多家不合理收费站,但是由于收费公路是由财政部审批,收费标准要由财政部和物价部门来定,光靠交通部一家,没有力量完全解决这一问题。最近交通部正会同财政部、国家计委、建设部等有关部门制定有关法规,经国务院审批后,将于今年上半年出台收费公路管理条例,对收费公路的收费标准、收费用途、收费期限以及经营性收费路的管理等,都将有详细规定,并将在收费站牌上标明投资数、贷款数和收费截止期限,做到公开、透明,让老百姓心里有底,较好地解决公路收费有头无尾和不透明的问题。


第9版(经济周刊)
专栏:下乡手记

  还农民一面洁净的墙
  一次下乡采访,住在县政府招待所。招待所旁边是县供销社一座废弃的仓库,墙上残留着一行斑驳的字迹:“仓库里装着五洲风云,锄把上连着世界革命。”
  无疑,这是一条“文革”时期的标语。那种虚泛浮夸的言辞,想来真是好笑:在那个“瓜菜代”的岁月里,农民连饭都吃不饱,你让他一摸锄把就想到世界革命,可能吗?
  标语的写作者,当初也未必不知道标语的实际效果,但在那个年代,时兴的就是这类空口号!
  时移事易,现今这类不着边际的标语,只能作为茶余饭后的谈资了。
  不过,这种标语的遗风真正从生活中消失了吗?没有。到农村你看,一些临街的墙上不乏这种大字标语。春耕到了,墙上会出现“乘四干会(指县四级干部大会)东风,促春耕生产”;上级要求调整结构,墙上会有“调整粮棉油,吃穿都不愁”。
  这些标语绝对不是我杜撰的,都是我在采访中信手记下来的。
  一位县委宣传部的领导对我讲,一年中类似上述这种标语他们要写好几茬,上面一有新精神,就要编出相应的标语去应对。
  这种应对,能使党的政策入脑、入心吗?记得那年随农民负担检查团到某地检查工作,在一个贫困村见一处坍塌的院墙上用白灰赫然写着:“形势闪耀日万里,农家生活赛过蜜”。屋主人是个年过七旬的老者,正蹲在墙根下晒太阳,问起生活情况,他指了指露着天的房顶说:“你瞧,赛过蜜哩!”脸上并不高兴。
  其实写这类标语的真实目的,上面提到的那位宣传部领导说得很实在:无非是造点气氛给上面的领导看,表明上谕下晓,工作抓得有声有色。
  这种造气氛,带来什么后果呢?不但污染了自然环境,也污染了社会环境。你想,四周空间充斥着虚浮空泛的标语,人的行为方式能不潜移默化受到影响吗?如果我们追究浮夸风存在的文化根源,与过多过滥、不切实际的标语不能说没有关系。
  实事求是是我们一贯倡导的原则。实事求是的前提是杜绝浮夸、铲除形式主义。要在全社会形成实事求是的氛围,不但要在媒体上、会议上大力弘扬实事求是的精神,还要求我们从身边的点点滴滴做起。
  与其费笔、费墨、费人力去张罗标语,真不如还农民一面洁净的墙壁,把功夫下在办实事上。你说呢?


第9版(经济周刊)
专栏:

  《公路法》关于收费公路收费的规定
  县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者集资建成的收费公路的收费期限,按照收费偿还贷款、集资款的原则,由省、自治区、直辖市人民政府依照国务院交通主管部门的规定确定。
  收费经营期限按照收回投资并有合理回报的原则,由有关交通主管部门与投资者约定并按照国家有关规定办理审批手续,但最长不得超过国务院规定的年限。
  收费公路车辆通行费的收费标准,由公路收费单位提出方案,报省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级物价行政主管部门审查批准。


第9版(经济周刊)
专栏:经济茶座

  不妥的“安排”
  万兴
  罚款之类的收入也预先“安排”,这是许多人不太相信的,而在一些地方却是真有其事。
  据4月7日出版的羊城晚报报道:“昨天下午,出席广州市第十一届人大三次会议的荔湾团第一组代表在审议《广州市和市本级1999年预算执行情况和2000年预算草案的报告》时,对报告中的一句话大摇其头。
  “报告谈到2000年一般预算收入时提到:‘罚没收入及行政事业性收费安排7.6亿元,比上年增收4982万元,增长7.02个百分点。’黄荣新代表说,罚没收入和行政事业性收费也能‘安排’吗?”
  这位代表问得完全正确。也许我们搞计划经济时间长了,什么都讲究个计划,上多少项目、增多少产有计划,罚多少款、收多少费也有计划。报告中所说的“安排”,其实就是计划,就是计划指标。落实计划首先一项工作即分解计划指标,类似罚款、收费,上级都会给各单位“下指标”的,有的甚至“下”到人头上。不管该不该罚、能不能收,“指标”总得达到,“拿到钱才算完成任务”,这就为乱罚、乱收埋下了祸根。
  现实生活中“下指标”又常被人形容为“压指标”,说明这“指标”是带有点强制性的。为完成“指标”,人们常常宁严勿宽、宁紧勿松,这就难免有“乱来”行为。特别是到了每年的年底,眼看日子一天天过去,“指标”还差一大截,一些部门就搞突击罚款、收费,其情景不少人都有体会。少数罚款人是“盼”着你出错,甚至“创造条件”让你捅娄子,这哪里还像为人民服务的公务员呢?
  看来,对于罚没收入,讲“安排”确实不妥,企求它年年大幅增长更不对。我们的目标应该争取罚没收入越来越少,每年该收多少就多少,不“安排”,也不“预计”。我们的工作在于抓好法制、纪律教育,增强群众的守法遵纪意识;在于规范管理,依法搞好罚款、收费,决不允许“三乱”。


第9版(经济周刊)
专栏:

  特殊课堂
  近日,安徽省庐江县委、县政府对全县558个村的支书、主任分批分期进行6天时间的培训,邀请本县农业、水产、能源、科技等方面的专家给村官们授课,以提高他们驾驭市场经济的能力和发展高效农业的本领。图为县能源办农艺师夏理定(中)在培训班上传授保护环境、加快农村能源开发与利用等知识。周跃东摄


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