第10版(社会调查)
专栏：
编者按：社会福利事业是为特殊困难群体提供必要的生活保障，被称为“德政工程”、“民心工程”。新中国成立后相当长一个时期，社会福利事业是由政府包办的。改革开放以来特别是近几年来，各地积极探索“投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化、服务方式多样化和服务队伍专业化”的福利事业社会化的新路子，取得显著成效——减轻了政府的压力，扩大了服务范围和内容，提高了服务质量。本版今天刊登这组文章，从不同的角度介绍福利事业社会化的改革思路，总结一些地方的成功经验，旨在进一步推动这项工作向纵深发展。
积极推进社会福利社会化进程
——访民政部部长多吉才让
本报记者 周朗
记者：新中国成立50年来，我国的社会福利事业从小到大，不断发展，有效地保障了特殊困难群体的基本生活权益，发挥了维护社会稳定、促进社会进步的重要作用。据了解，党的十一届三中全会以来，各级民政部门积极探索发动和依靠社会力量发展社会福利事业的新途径，并在实践中积累了一定的经验。请您介绍一下这方面的情况。
多吉才让：可以说，改革开放以来社会福利事业的发展过程，就是逐步走向社会化的过程。特别是1998年3月以来，民政部在各地探索与实践的基础上，选择了13个城市进行社会福利社会化试点，出现了广东、上海、温州、苏州等一批各具特色的先进典型，取得了明显成效。目前，一个以国家、集体举办的福利机构为骨干，社会力量举办的福利机构为新的增长点，多渠道、多形式发展社会福利事业的局面开始形成。与此同时，国家、集体举办的社会福利机构以社会化为方向，深化改革，扩大开放，强化管理，不仅自身活力明显增强，也为社会力量平等参与福利事业创造了条件。
记者：请您谈一谈下世纪初民政部加快发展社会福利事业的总体要求和目标任务。
多吉才让：前不久，经国务院批准，国务院办公厅转发了民政部等十一个部委《关于加快实现社会福利社会化的意见》。这个文件对今后一个时期积极推进社会福利社会化进程、加快发展社会福利事业提出了明确要求。根据这个文件的精神，今后一个时期发展社会福利事业的总体要求是：以邓小平理论和党的十五大精神为指导，立足于社会主义初级阶段的基本国情，以满足全社会日益增长的福利服务需求为目标，以老年人福利服务为重点，积极推进社会福利社会化进程，实现社会福利事业的健康、有序、快速发展。
根据这一总体要求，今后五年发展社会福利事业的主要目标是：基本建成以国家兴办的社会福利机构为示范，其他多种所有制形式的社会福利机构为骨干，社区福利服务为依托，居家供养为基础的社会福利服务网络。各类社会福利机构的数量和集中收养人员的数量每年以10％左右的速度增长，尤其是老年人社会福利机构的数量要有较大增长。在城市，要在县级市和大中城市的城区各建一所综合性、多功能的社区福利服务中心，街道一级各建一所容纳30名以上老人的养老院，各种所有制形式的养老服务机构床位数要达到每千名老人10张左右。在农村，要在90％以上的乡镇建立敬老院，其中有条件的敬老院要逐步建设成为社会福利服务中心，并采用集中供养、院户挂钩、志愿者包户服务等方式，为老年人、残疾人、孤残儿童等提供福利服务。
记者：实现上述目标，推进社会福利社会化进程的基本思路是什么？
多吉才让：一是要实现投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化、服务方式多样化和服务队伍专业化与志愿者相结合；二是适应社会主义市场经济体制的要求，建立政府宏观管理、社会力量主办、福利机构自主经营的社会福利事业管理体制；三是坚持因地制宜、分类指导、典型引路、以点带面，积极稳妥地推进社会福利社会化。
记者：如果我没有理解错的话，社会福利社会化是指动员和依靠社会力量发展社会福利事业。在这个过程中，政府特别是民政部门将发挥什么作用？
多吉才让：发展社会福利事业是政府的职责。在推进社会福利社会化的过程中，政府的主要任务是制定规划、研究政策、完善法规、推广典型、增加投入。政府要通过倡导、组织、支持和必要的资助，动员、引导和帮助社会力量捐助或兴办社会福利事业。需要指出的是，推进社会福利社会化，并不意味着政府可以减轻对社会福利事业的投入责任，相反，政府的投入还要随着经济和社会的发展不断增加。发行福利彩票，是筹集社会福利资金的有效形式和重要手段，今后要进一步扩大福利彩票的发行数量，筹集更多的福利资金，尽力支持社会福利事业的快速发展。民政部门是政府主管社会福利工作的职能部门，应该当好政府的参谋和助手，制定切实的实施方案，积极稳妥地推进社会福利社会化。近期内各级民政部门要抓好三项工作：第一，制定社会福利事业发展规划。第二，加大养老安老设施的建设力度。以大中城市为重点，以社区为依托，广泛动员社会力量，新建和改造一批适合老年人需要、便于老年人使用、面向社会老年人的福利服务设施。第三，开展社会福利社会化示范活动，就建立社会福利服务体系进行深入探索。
推进社会福利社会化，是我国社会福利事业发展进程中的深刻变革。我们相信，通过全社会的广泛参与和各级民政部门的努力工作，我国的社会福利事业一定会提高到一个新水平。
第10版(社会调查)
专栏：
开展家庭寄养
北京市民政局局长 刘宝成
多年来，我们从实际出发，对孤残儿童的不同情况分别实行集中供养、社会领养、义务助养、乡镇代养、家庭寄养五种供养管理方式，并着重在农村家庭寄养方面进行了一些探索和尝试。
我们从一九八七年开始实行“集中供养与分散代养相结合，以分散代养为主”的收养模式。先后在延庆县张山营镇、大兴县礼贤镇的敬老院设立代养点，分别代养了二百多名孤残儿。一九九六年初我们又在礼贤镇的三户农民家中进行寄养试点。通过试点我们发现，寄养户家中的残疾儿童身体功能的康复效果相当明显，儿童的适应能力在没有专门训练的情况下就自然而然形成了，精神状态非常好。于是，我们先后分四批把二百八十名残疾儿童寄养到该镇六十户村民家中，在延庆县张山营镇也先后把三百四十名残疾孩子寄养到八十三户村民家中。在此基础上，一九九七年一月，在礼贤镇又开始进行供养、就学、就业、就医、养老等一条龙服务的探索。
为了推行乡镇家庭寄养这项活动，北京市在市、县民政局和市儿童福利院、镇代养点分别成立了相应的组织管理机构。我们对寄养户的选择十分严格，必须具备以下基本条件：一是家庭成员尤其是家庭主妇要有对孤残儿童的爱心；二是寄养家庭要有适合儿童生活、活动的宽敞环境；三是寄养家庭要具有一定文化或技能，家庭负担不重，有能力和精力抚养、教育儿童；四是每家寄养的孩子最多不能超过五人，一般三四个人；五是寄养户人均收入应不低于当地人均收入水平。市儿童福利院还制定了四十四条管理措施及儿童生活、护理质量要求细则，并经常深入到寄养户，实行定期与不定期检查、指导和培训。
实践证明，孤残儿童实行农村家庭寄养可以有效弥补集中供养的一些缺陷，有利于儿童的身心健康。实行家庭寄养还有助于孤残儿童培养自立能力，学会正常的与人交往，学习一定的生活自立技能和简单的劳动技能，逐步克服自卑心理和依赖思想，树立起自信心和奋斗意识。实行农村家庭寄养可为国家财政节省大量的基本建设投入，而且还可以利用地域产品差价的优势，大大减少供养等诸方面的费用，有显著的经济和社会效益。
第10版(社会调查)
专栏：
拨款改补贴
上海市民政局局长 施德容
人口老龄化和家庭小型化是当前上海养老服务面临的基本形势。针对这种情况，我们一方面出台措施，鼓励社会力量兴办养老机构，1997年和1998年，本市养老床位分别比上年增长22％；另一方面，探索政府办养老机构拨款改补贴的机制改革。
据统计，上海市养老机构中，市、区、县政府办和街道、乡镇办合计占养老床位总数的80％。搞好政府办养老机构，对于全市养老社会福利事业的发展具有重要意义。但现在政府办养老机构，尤其是市、区、县政府办的养老机构，没有一个能够实现收支平衡，每年要政府投入大量资金弥补经费开支缺口。这种状况导致了几个后果：一是政府的负担太重；二是政府办养老机构缺乏竞争压力和危机意识，长期陷于高成本低效率的困境中；三是目前养老机构的收住对象已经从“三无”等困难对象为主转变为普通的自费寄养老人为主，收住对象情况差别很大，实行普遍的“暗补”，不尽合理。
拨款改补贴的基本思路是：在现有财政拨款基数和正常递增不变的情况下，将原先以人头费、公用经费等名义拨付给养老机构的款项，改为直接补贴到入住养老机构的老人头上。改革的目的是促使政府办养老机构变“等、靠、要”为自主发展，在公平竞争环境中逐步形成以收定支、自负盈亏的自我发展机制。实行拨款改补贴，将调整收费标准，提高养老机构的收费标准上限，把原来对住养老人普遍的、无差别的“暗补”改为根据困难程度等因素进行有差别的明补。
实践证明，拨款改补贴对于促进政府办养老机构改善经营管理、降低成本、提高效率作用明显。由于拨款改补贴打破了原来政府的钱仅仅用于政府办养老机构的封闭局面，营造了一个相对公平的竞争环境，对社会兴办养老机构产生了积极的促进作用。
第10版(社会调查)
专栏：
立足社会需求 制定远景规划
广东省民政厅厅长 许道生
近年来，广东省努力开拓社会福利事业社会办的新路子，基本上建立起社会福利事业发展的新体制：
一是社会福利机构门类齐全，初步实现投资主体多元化。全省现有各类社会福利机构2131所，其中，国家办占5．5％，集体办占92．8％，民办占1．7％，与1994年相比，全省社会福利机构增加331所，增长18．4％，床位增加2．5万张，增长54％，市、县（区）、乡（镇）社会福利机构覆盖率达96．8％。二是社会福利机构服务内容、托养方式日趋完善。全省在院收养自费人员占收养人员总数的比例由1994年末的21％增长到31％。三是社会福利机构实行社会化管理，逐步向中介组织间接管理、行业管理、股份制等新的管理体制过渡。四是社会福利服务队伍实行聘用制，逐步向专业化发展。五是社区服务着眼于为居民服务，逐步成为城市民政工作新的增长点。全省共有社区服务中心730个，各类社区服务站（所）44013个，社区志愿者服务组织5106个，志愿人员38．3万人。六是社会福利企业逐步走向市场经济。全省现有社会福利企业1455家，社会福利企业年增加值5．7亿元，安置残疾人员就业18943人，共有118家社会福利企业通过兼并、股份制、租赁、拍卖等形式实行改制，取得了较好的经济效益和社会效益。
在此基础上，我们制定了从现在起到2010年社会福利基本实现现代化的总体规划：以养老服务为重点，兼顾孤残儿童、残疾人托养康复，实现服务内容与社会需求相适应；以多形式的社会福利机构为主体，社区社会福利服务为依托，家庭服务为保障的社会福利服务网络全面建成，实现服务网络与社会保障总体要求相适应；与市场经济相适应的中介组织行业管理、社会福利机构法人管理的社会福利事业管理体制、运行机制和社会福利社会化法制保障体系建立并完善，实现管理体制与政府转变职能要求相适应；投资主体多元化，服务对象公众化，服务内容系统化，服务队伍社会化，管理形式多样化的依托社会、服务社会的社会福利事业发展新格局基本形成，实现发展格局与经济体制改革相适应；各类社会福利设施基本满足人民群众的生活需要，实现社会福利设施与当地基础设施建设水平相适应；社会福利事业与经济和社会发展同步迈向基本实现现代化，实现发展步伐与现代化建设相适应。
第10版(社会调查)
专栏：
引入市场机制
浙江省民政厅厅长 李晓晋
截至1999年底，浙江省共有各级各类福利机构2195所，每万人拥有床位数比1995年增长65．77％。集体、个人独资或合资、集资兴办的福利机构发展较快，已逐步形成国家、集体、民间组织、个体业主、港澳同胞等多种经济成分共同参与，大中小型并举，高中低档互补，社会效益与经济效益相统一的福利事业新格局，呈现出“投资导向市场化，资金筹集多元化，服务对象全民化，内部管理规范化，城乡联动一体化”的特色。
浙江省在80年代末已进入老龄社会，到90年代，老年福利问题日益凸现，为社会各方所关注。据去年年初调查，要求到福利机构养老的老年人达34万人，约占全省老年人口的6％，全省国办福利机构拥有的床位远远不能满足需要。必须多渠道发展社会福利事业，才能适应日益增长的社会需求。
浙江省经过20多年的改革开放，经济环境较为宽松，多种所有制成分并存，市场要素活跃，群众生活相对富裕，为推进社会福利社会化提供了有利条件，特别是温州市的成功实践，为全省各地提供了可资借鉴的经验。
温州市具有市场经济起步早、发育全的特点。一些私营业主很早就敏锐地发现了福利事业领域蕴含的商机，开始兴办一些性质类似福利事业的设施。民政部门介入后及时制定扶持政策，进行引导和规范化管理，从而彻底改变了温州市福利事业的旧形象。不到两年时间，温州市国有和集体办的福利事业单位由过去的68家发展到322家，社会办的从无到有，发展到75家。
温州的经验可以概括为：从实际出发，坚持政府主导地位，大胆引入市场机制，依靠社会力量发展社会福利事业。这也是浙江省推进社会福利事业社会化的基本思路。通过坚持不懈地工作，现已取得一定的成绩。4年来，省财政投入的福利院建设费31969．6万元，社会各方筹集资金投入福利院改造和扩建资金达40105．6万元，社会投入为财政投入的1．25倍。
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专栏：
走民办非营利机构发展之路
天津市南开区鹤童老年福利协会 方嘉珂
天津市南开区鹤童老年福利协会前身是天津鹤童老年公寓暨天津市老人护理院，是天津市民营雷奔科技实业公司于1995年创办的。我们将机构定位在为高龄和生活不能自理的老年人服务。考虑到这部分老年人的需求和经济承受能力，通过仔细核算单床成本，确定了以成本定价的基本原则，从而把社会效益摆在了首位。1997年10月，由中华慈善总会牵头，组成了由中国社会科学院、民政部研究所等九家单位参与的非营利机构专家评估小组，进行了为期三个月的国内首次非营利机构评估。评估小组认为鹤童老人院是一个“组织管理及业务管理较好、工作效率较高、社会效果甚佳的从事老人福利服务的民办非营利机构”，并提出了从产权归属到营运管理一整套建设规范化的民办非营利机构的制度改进方案。由投资方组建的鹤童管理委员会接受专家评估小组的建议，开展了一系列改制工作，明确了非营利机构的营运原则：即非营利机构并不是不要赢利，而是赢利不分红，只能用于机构自身的再发展。改制后，1998年鹤童由一个院舍发展到两个，1999年又发展到5个，并采用了中央采购和中央洗涤等现代化、集团化的营运模式。
作为纯粹的民办非营利机构，我们必须直面市场，像企业一样算账。服务收费必须考虑服务对象的有效需求即有可支付能力的需求。通过精确核算，我们认识到，要想在财务预算非常紧的情况下达到服务平衡，甚至按非营利机构营运要求力争赢利5％，就必须在占床率100％、尽量以社会捐助解决设施设备等前期投入、紧缩行政办公费用这三个方面狠下功夫。
由于我们以尽可能低的成本为老人提供所需要的服务，得到来自社会各界的广泛的赞誉和支持。迄今为止，我们收到社会各界以及海外的捐赠款物折合人民币100万元，其中50万元属于固定资产。特别值得提出的是，鹤童自成立以来，就得到天津医疗卫生和教育单位的关注，成为100余所医院和学校的志愿者服务基地。据不完全统计，5年来天津市共有5000人次到鹤童做过志愿服务。鹤童视公众的爱心为宝贵的资源，尤为注重个人的捐赠行为。5年来，对所有的捐赠者都予以答谢并张榜公布，志愿者劳动也折成劳动小时予以表彰。
鹤童创业之初就提出了以老人为本的明确理念。嗣后又进一步提出“保持老人晚年尊严，提高老人生活质量”等服务理念。发展至今，鹤童的理念已自觉提升到“善待老人就是善待我们自己”和精细到“鹤童一个员工一时的疏忽大意，都将导致全体员工全部工作的前功尽弃”的水准。为贯彻这个理念，鹤童特别关注老人及家属的投诉，院舍里多处公布投诉电话，备有投诉本和投诉箱，鼓励老人及家属投诉，并规定投诉后24小时内必须答复，决不让一个投诉无回复。
第10版(社会调查)
专栏：
在竞争中赢得生存与发展
宁夏回族自治区民政厅厅长 杨国林
1999年底，宁夏回族自治区有社会福利企业149家，年销售收入1．35亿元，实现利税760万元，安排1600名残疾人就业。宁夏的福利企业起步于1979年，当时全区只有3家小型福利企业，安排40名残疾人。为推进福利企业的发展，安排更多的残疾人就业，自治区人民政府制定了许多优惠政策，各级民政部门积极开展工作，各种类型的福利企业纷纷建立。但这些在计划经济体制下发展起来的全民、集体性质的福利企业，不适应市场竞争，产品逐渐失去了市场，许多成为挂着牌子、戴着帽子的停产、半停产企业。
我们审时度势，决定抓住国家推进国有企业改革的机遇，以产权制度改革为突破口，改变资本结构，改善经营管理体制。银川印章厂是集体合作社性质的福利企业。过去靠政府的指令性规定，负责自治区、银川市境内各单位公章的刻制，职工的积极性不高，服务态度和质量时常发生问题。随着市场的开放，出现了行业竞争，工厂处于萎缩状态。面对这种情况，在银川市民政局的指导下，工厂进行体制改革，组建银川印章股份有限责任公司，转变经营管理方式，人员得到合理使用，企业效益迅速恢复和发展。宁夏假肢厂是自治区民政厅主管企业。长期以来，由于管理不善，工厂处于停产状态，国家资产长期闲置。为盘活资产，我们决定将工厂整体交宁夏绿苑公司托管，一年多来工厂的经营大有起色。去年工厂和德国奥托博克公司协作，更新了设备，工厂的生产条件和环境发生了根本性变化。
从1989年开始，我们就坚持把发展社会福利企业定位在维护社会稳定，解决社会问题，调节社会矛盾上，放手发展多种所有制性质的福利企业。变过去由民政部门独家办福利企业为全社会办福利企业，变单纯由民政部门关心残疾人的就业问题为全社会共同关心残疾人的就业问题。截至1999年底，全区兴办股份制、联营、合资、民营等性质的福利企业56家，占福利企业总数的37．6％；安排750多名残疾职工就业，占全区福利企业安置残疾职工总数的46．8％。
第10版(社会调查)
专栏：
政府搭台 多方参与
江苏省苏州市副市长 江浩
苏州市现有60岁以上老人近百万，全市老龄化程度达15．8％，市区老龄化程度高达16．2％。10多年来，我们通过深化改革使大部分福利事业单位在保证民政对象供养的基础上，逐步实行了由封闭型向开放型，由救济型向福利经营型，由单纯的供养型向供养、娱乐、康复等多种保障服务型的转变，并逐步将社会福利事业与社区服务实行一体构筑，同步发展，构成了市、区（县市）、街道（乡镇）三级养老服务网络。目前，全市有各类养老服务机构（老年公寓、敬老院、福利院、老年康复医院）205家，其中市级3家、区（县市）级9家、街道（乡镇）级187家、社会办6家。我们的主要做法是：
政府搭台，广泛动员社会力量发展社会福利事业。各级政府始终将发展社会福利事业看作为民办实事的民心工程、德政工程，作为完善社会保障体系和加强社会主义精神文明建设的重要内容列入当地经济和社会发展的总体规划。近10年来，共筹集社会资金2．75亿元，约占苏州市社会福利事业资金总投入的60％。
不断改革，加快社会福利事业社会化的步伐。苏州市社会福利院是全市第一家向社会开放，收住自费寄养老人的福利院。通过广泛宣传和积极争取，共吸引海外人士和社会各界的捐款1000多万元，建造了6幢老年人生活楼，极大地改善了福利院老人的居住条件。随着社会寄养老人的增多，政府又补贴400万元，更新设备，新建设施，改善院容院貌，提高服务档次。如今，市社会福利院已初步形成了老年人生活照料、医疗护理、保健康复、休闲娱乐等多种服务功能，各类入院老人的不同需求基本能得到满足。区、街道兴办的老年公寓也大胆进行了“服务社会化、经营产业化、管理规范化”的探索，经济效益逐渐显露，90％做到了收支平衡，40％已产生经济效益。
积极探索，不断拓展社会福利事业社会化的新路子。我们对老年人养老方式意愿所作的专题抽样调查表明，解决老龄化社会养老问题，不宜片面扩张养老机构。据此，我们确定了新的养老服务思路，即依托社区，建立以居家照料服务为主，机构养老服务为辅，覆盖全体老人的市、区、街道三级养老服务体系。现在，这个体系已开始启动，争取在3年内全面运行，使养老服务工作上一个新台阶。
第10版(社会调查)
专栏：
民政部长多吉才让（左一）今年春节期间，与北京儿童福利院的孩子们在一起。