第9版(民主和法制周刊)
专栏：法治论苑
切莫墙上画虎
吴志雄
某市公安局查扣了云南一家公司通过合法渠道购买的汽车，历时3年，经法院判决后仍不还车，且继续擅自使用。然而，可笑的是，就在这家公安局大门口的公开栏里，赫然贴着各种有关规范、公正办案的程序和规章制度。
一边是严格的制度，一边是漠视制度的人为操作，这样的制度自然令人想起“墙上画虎”，虽然威猛吓人，实则“聋子的耳朵——摆设”。其实，现实生活中类似这样“墙上画虎”的制度并不鲜见。比如严禁公款吃喝，许多地方和单位都有明确的规定，但公款吃喝风就是屡禁不止；再比如服务承诺制，许多行业和部门都曾“信誓旦旦”，真正落实到行动上的却微乎其微。正是在这些不守制度、漠视制度的人面前，制度才成为了“门面装饰”、“墙上老虎”。
为什么会有人不怕制度、不守制度呢？从实际情况看，原因不外乎三个方面：一是“不畏惧法度，只畏惧人”，“以人为尊，以人为治”的传统人治思想的影响。表现在制度的主体上，制定制度不过是做“应景文章”，“遮人耳目”或者“随大流”，并非真心实意想以制度来推进工作；表现在制度的客体上，缺乏制度至上的意识，习惯于“看人脸色行事”，而不是恪守制度和律令的自律。二是一些制度本身存在着缺陷和漏洞。如不准、严禁之类的原则条款多，治本、堵源的硬性制约少；出了问题被动处理的多，防范在前的主动办法少；相信人们觉悟的多，监督作用发挥的少等等。三是制度的贯彻执行具有较大的随意性。一些执行者不是严格依制度行事，而是依“权”、依“情”、依“利”行事，徇私情、私利，弃公义、公正，人为干扰、超越甚至否定制度，损害了制度的严肃性和权威性。
有人说过，“道德是靠不住的，良心是靠不住的，只有常规有效的制度建设，才是最安全可靠的铜墙铁壁。”但是，仅有好的制度是不够的，根本的还须保障制度落到实处，防止其变成“墙上老虎”，“中看不中用”。要实现这个目的，一方面要完善制度建设，使制度本身科学、准确、公正、实用，具有较强的可操作性和严格的约束力；另一方面，必须加强监督，严肃制度的执行，防止人为因素干扰、破坏制度的公正和权威，保持制度的连续性、稳定性和警诫性。
第9版(民主和法制周刊)
专栏：
重任在肩 再创佳绩
举世瞩目的九届全国人大三次会议即将结束，参加会议的代表们感到比来京之前胸中多了一分豪情，肩上的担子又多了几分重量。尤其是西部大开发战略，更是一石激起千重浪。来自西部、中部、东部的代表纷纷表示，要抓住这一难得的机遇，在新的一年里再创新业绩。
图①来自西部的全国人大代表、中共四川省委书记周永康认为，要把生态建设作为实施西部大开发的起步工程，做好基础建设、经济结构调整、科教兴川、改革开放这几篇“文章”，实现新的跨越。图为来京之前，周永康翻越海拔4298米的折多山，到甘孜藏族自治州康定县塔公乡了解民族地区的经济发展情况。
莫定元 摄
图②来自中州首府的河南郑州市市长陈义初说，西部大开发是整个中西部的大机遇。郑州市作为东部和西部过渡地带的重要城市，一定要扮演好承东接西、东引西进的重要角色，在发挥好桥梁和纽带作用的同时，求得自身发展。图为陈义初代表正在人大小组会上发言。本报记者 李舸 摄
图③来自东部的广东健力宝集团公司董事长、总经理李经纬认为，西部大开发，给东部的企业也提供了一个巨大的市场。东部地区不仅应有全局观念，支持西部的发展，同时也要认识到西部开发对东部是进一步加快发展的良机。图为李经纬看望离退休职工。张健 摄(附图片)
第9版(民主和法制周刊)
专栏：民主法制述评
九届全国人大第二年——
监督走向完善
施友松 吴兢
近年来，人大监督一直是社会各界关注的热点。
在去年3月的九届全国人大二次会议上，李鹏委员长第一次提出：要把监督工作放在与立法工作同等重要的位置。此后，全国人大常委会明确提出了1999年监督工作总的指导思想：把监督工作放在与立法工作同等重要的位置，紧紧围绕党和国家工作的大局，进一步加大监督力度，改进监督方式，完善监督程序，增强监督实效。
回顾这一年全国人大及其常委会的监督工作，我们高兴地看到：全国人大的监督，正逐步走向完善。
监督立法：单项规定先出台
监督，是宪法赋予人大的权力；制定监督法，是近年来广大人民群众和各级人大代表的共同呼声。
据介绍，八届全国人大历次大会中先后有1100多位代表联名提出28个议案要求制定监督法；而九届全国人大一次会议期间，代表也联名提出了11个有关要求制定监督法的议案。
一部统一的监督法，立法工作量很大，要解决的问题较多。所以，全国人大常委会决定，在监督法出台前，抓紧制定若干专项监督的决定。九届全国人大第二年，常委会的监督立法可谓成果喜人：
1999年12月25日，全国人大常委会通过了关于加强中央预算审查监督的决定，规范中央预算行为，控制预算的随意性。决定有利于全国人大对预算资金使用情况和效益进行监督。
今年3月1日，全国人大常委会通过了关于加强经济工作监督的决定。决定对于加强和规范对政府经济工作的监督，促进国民经济持续快速健康发展，有着重要意义。
关于对审判、检察工作中重大违法案件实施监督的规定，也已经过了常委会两次审议。
这三个单项监督的决定，规范了人大监督的程序，也为人大监督提供了具体的法律支持。同时，还为制定综合性的监督法积累了经验，创造了条件。我们有充分的理由相信：监督法出台的日子不远了。
执法检查：突破常规求实效
“人大监督太虚了。”一些群众这样反映，“就是开开会、听听报告，检查也不过是走马观花、光说好话。”
如何才能让人大监督收到实效？反观1999年的监督工作，执法检查令人耳目一新。
1998年，全国人大常委会进行了6次执法检查；1999年，则减为4次。但监督的力度并没有因为执法检查项目的减少而减弱，反而因重点突出“减”出了实效。
这4部被重点进行执法检查的法律是：大气污染防治法、产品质量法、森林法、义务教育法。全国人大常委会派出执法检查组分赴各地，抓住法律实施中的主要问题进行重点检查，不走形式，不走过场。
特别值得一提的，是对森林法的执法检查。
1999年6月至7月，全国人大常委会对森林法实施情况进行了检查。经过认真、深入的调查研究，检查组得出结论，森林资源保护工作形势严峻，问题较多：滥伐盗伐，特别是超限额采伐在一些地方比较严重；毁林开垦和乱占林地在一段时间内屡禁不止；一些地方对破坏森林资源的违法行为执法不严、打击不力等等。同年9月，围绕森林法实施中存在的重点问题，全国人大常委会向有关法律实施机关发出改进执法工作的函。
同年12月，为抓紧解决执法中存在的问题，全国人大常委会森林法执法检查组专门召开第三次全体会议，听取国家林业局、国家计委、财政部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部等部门汇报如何改进森林法执法和司法工作。这些单位对涉及自身部门的问题都高度重视，尽全力加以解决。
按照全国人大常委会《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》的要求，常委会审议的执法检查报告和审议意见，以书面形式交法律实施主管机关。有关机关应切实改进执法工作，并在6个月内将改进的措施以及取得的效果向常委会作出书面汇报。这一次，森林法执法检查组提前3个月听取有关部门负责人的口头汇报，督促各有关部门切实加以改进，对法律的实施起到了积极作用。
这一增强监督实效的举措，得到了方方面面的好评，被称为“对常规的重要突破”。
工作监督：突出重点更有力
“监督要抓住重点。也就是围绕党的中心工作、人民群众普遍关心的大事、社会反映强烈的问题开展监督。”对于监督工作，李鹏委员长提出了具体要求。
1999年6月28日，在全国人大常委会第十次会议上，国务院关于1998年中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告被提交审议。审计署以高度负责的精神，把1998年审计当中发现的问题，如实作了汇报，引起了常委会的关注。会议要求国务院及其有关部门高度重视审计中查出的问题，认真纠正，依法严肃处理，并于6个月内将结果向人大常委会报告。
人大的监督，引起了国务院及其有关部门的高度重视。在国务院的督办下，所有的问题目前已基本得到了纠正：有关部门、单位应征未征税款和应交未交财政收入，均已补征入库。到去年底，已入库18亿元；有关部门挪用的专项资金，大部分已被追回……
1999年，围绕党和国家工作的重点，围绕人民群众普遍关心的难点、热点，全国人大常委会有重点地展开工作监督。除了上述预算和财政收支的审计报告外，常委会还有针对性地听取和审议了国务院关于公安机关进行集中教育整顿、加强队伍建设，国有企业下岗职工基本生活保障和再就业，增加农民收入减轻农民负担等专题报告。
加强和改进人大监督，任重而道远，尚需不断地完善。但可以肯定的是，九届全国人大第二年，人大监督又迈出坚实的一大步。
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专栏：
地方立法工作几点体会
安徽省人大常委会主任 孟富林
地方立法权是省级人大的一项重要的法定职权。过去的一年，安徽省人大常委会坚持把立法与改革、发展和稳定的重大决策结合起来，及时制定、修改、批准地方性法规27件，初审法规草案2件，立法工作取得了一定的成果。我们在实践中深深体会到要做好地方立法工作，在不违背宪法、法律的前提下，还必须坚持“三个原则”：
一是坚持保障和促进经济发展的原则。安徽省人大常委会在立法中突出以经济立法为重点，注意围绕我省科教兴皖、外向带动、可持续发展三大战略，加快经济立法步伐，规范市场主体和市场行为，维护市场秩序，改善和加强宏观调控，促进全省经济健康发展。去年我们在这方面制定和批准的法规主要有工业企业技术进步条例、外商投资企业工会条例、实施《防洪法》办法、旅游管理条例、农业生态环境保护条例、合肥市发展私营企业条例等。这些法规的通过和实施，对促进安徽改革开放、经济发展，保持社会稳定发挥了积极作用。
二是坚持体现人民的意愿和根本利益的原则。对关系广大群众切身利益和群众反映强烈的需要通过立法解决的问题，省人大常委会都注意从立法的角度加以研究和考虑。省人大常委会十分重视从代表中选择立法议案及时列入当年立法计划，使立法工作更好地体现人民的意愿和根本利益。《安徽省淠史杭灌区大型水库库区经济发展扶持资金管理条例》的制定过程就很好地说明了这一点，制定这一条例是广大库区人民群众长期的愿望。省九届人大二次会议上，有100多位代表共提出3个库区立法的议案，引起省人大常委会的高度重视，经主任会议研究，将这3个议案并案处理，并及时列入1999年的立法计划。为保证库区立法及时出台，省人大常委会多次组织立法调研，听取有关部门意见，强调必须以对人民高度负责的态度，坚持从人民根本利益出发，局部服从全局，部门利益服从整体利益，加强协调，结合实际，在法规草案中作出了既符合库区人民利益，又综合考虑有关部门意见，从而使该法规在常委会会议上顺利通过，并且得到有关部门的理解和支持。库区群众非常满意，奔走相告。
三是坚持走群众路线，使制定的法规具有可操作性的原则。省人大常委会始终注意在立法中坚持走群众路线，发扬民主。从立法规划的制定到一些重要的法规草案的讨论，都要广泛听取有关各方的意见，一些重要的法规草案还安排在报纸上公布，公开征求广大群众的意见。譬如，《安徽省实施中华人民共和国固体废物污染环境防治法办法》、《巢湖流域水污染防治条例》等法规草案在全省或有关市、地报纸上刊登，公开征求群众意见，收到积极效果。地方立法走群众路线，不仅能使法规更好地体现人民的意愿和要求，维护人民的利益；同时把立法过程变为普法教育过程，有利于提高全社会的法律意识和法制观念，并使所制定的法规得到广大人民群众的理解和支持，便于人民群众更好地掌握、遵守和执行。
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专栏：
去年，山西省人大常委会努力推进依法治省，在立法、监督和代表工作中不断深化、创新，引出一些——
鲜为人知的故事
杨义成
立法中的故事
《山西省公民献血条例》草案是省政府有关部门起草的，在鼓励献血的条款中，草案规定“无偿献血的公民临床需要用血时，五年内可享用献血量三倍的医疗用血”。主任会议审议草案时，有的同志提出，这个规定对献血者用血作了时间限制和用血量限制，既不利于鼓励公民献血的积极性，也与国家法律规定不一致。主任会议认为，国家法律对献血者的优惠体现了鼓励无偿献血和对献血者的关爱，我们应该按法律的精神办，不能照顾和维护部门利益。于是主任会议决定把草案改为“无偿献血的公民临床需要用血时，免交前款规定的费用”，即献血公民可以无时间限制、无数量限制免费用血。草案提请常委会通过后，各种媒体争相报道，献血公民的权益得到充分保障，无偿献血人数大大增加。
在制定实施村民委员会组织法实施办法时，对村民委员会选举是一次还是分几次完成，常委会审议时发生了争执。有的组成人员认为，村民集中起来不容易，选举一次完成便于操作。而多数组成人员认为，由于实行差额选举，一次完成有弊端，如主任候选人落选后，连副主任甚至委员也当不成，埋没人才，应当从爱护人才的实际出发。因此实施办法规定：“可以一次投票选举，也可以分次投票选举。分次投票选举的，主任、副主任的正式候选人未当选的，可以分别作为副主任、委员的正式候选人。”这样规定实事求是，受到村民和候选人的欢迎。
监督中的故事
科技执法检查时，为了了解科技资金投入是否达到法律规定的要求，每个检查组配了两名财务人员。每到一地听汇报的同时，财务人员直奔财政局或有关部门的财务室，翻账本、算比例，一下子就掌握了真实情况。检查组在太原市查出万柏林等区科技投入不足见诸报端后，全省各地市闻风而动，依法补足法定的科技投资比例。检查组的同志们说，带财务人员这一招还真灵。
省人大常委会组织的“三晋环保行”活动把权力机关的监督和舆论监督结合起来。检查团所到之处，排污企业提心吊胆，有的企业便采取白天停产、夜间猛赶的办法，企图隐瞒污染真相。检查团针锋相对，如在临汾地区检查时，为了弄清临汾钢铁厂排污的真实情况，采取“零点行动”，深夜摸黑找到临钢的排污口，只见乌黑发臭的污水如飞瀑直下，注入河道。记者们拍摄了镜头，提取了水样。在铁的事实面前，临汾钢铁厂接受了当地环保部门的处罚，并作出治理的承诺。
第9版(民主和法制周刊)
专栏：
湖北省武汉市人大重视和支持人大代表依法履行职责。日前，他们组织在汉全国人大代表就群众关心的国企改革、政法队伍建设、养老和医疗保险、高校扩招等问题，视察了武汉中级人民法院等单位，收集来自基层和群众的意见。图为全国人大代表在江汉区人民法院视察时抽查审判工作文书。 胡维洲 摄