第9版(民主和法制周刊)
专栏：法治论苑
政务公开的有益尝试
魏明
据报载：在广东省人大《行政诉讼法》执法经验交流会上，深圳市政府明确表示：政府及各部门将逐步取消“红头文件”，“红头文件”取消后，所有的政府规章只在政报上刊登，且广为散发，以提高政府行政执法水平。笔者认为，取消“红头文件”的做法值得称赞。
长期以来，政府的政策规章都是以“红头文件”形式下发的。“红头文件”在规范社会秩序，促进各项工作的开展，维护和保持社会稳定方面，发挥了积极作用。然而，在实施中也暴露出一些问题：一是政府规章以“红头文件”的形式下发，覆盖面往往很小，老百姓很难了解和掌握政府的政策法规；二是有的部门在制定政策时，受利益的驱动，往往过多考虑局部和小团体利益，经常发生部门文件与政府政策法规相抵触或发生部门与部门之间文件“打架”现象，让老百姓无所适从；三是政府文件规定有关部门采取务实措施抓好落实的，有的部门往往以文件贯彻文件的形式，敷衍塞责，一推了之。
深圳市政府以政报形式公布政策法规，逐步取消“红头文件”的做法，其积极意义在于：一是由于政策法规覆盖面广，有利于老百姓掌握和熟悉，在自觉规范自己的社会行为的同时，会更加支持和关心政府的工作；二是有利于监督政府及部门依法行政，规范政府及部门的行政行为，提高政府行政水平；三是有利于政府政策法规的统一，改变过去“政出多门”、“各唱各的调”的现象，树立好政府威信和良好形象。
深圳市逐步取消“红头文件”的举措，从某种意义上说，是逐步向“法治”迈进的一个可喜标志。
第9版(民主和法制周刊)
专栏：
微山湖畔检察官
近两年来，山东省微山县检察院从加强干部队伍入手，严管重教，造就了一支思想硬、作风正、觉悟高、素质好的检察官队伍，检察长王瑞华被省院荣记二等功，24名干警受到省、市、县表彰，今年该院还被评为山东省检察系统先进单位。
上图：荡起双桨，开赴湖区，开展检务公开、实名举报等法制宣传。中图：革命传统教育成为“必修课”。下图：检察长接待日架起社会沟通的“连心桥”。
卜雪峰 殷昭仙摄影报道
第9版(民主和法制周刊)
专栏：民主法制述评
党支部候选人先由村民打分测评，“信任票”过半数才能到党员大会上正式选举——
两票制 村民自治新探索
本报记者 崔士鑫
“两票制”，是近年来村民自治中的一个新名词儿。
这是一种用不同以往的选举程序，产生农村党支部的新办法。简单地说，即在农村党支部的换届选举中，先组织民意测评，让村民对党支部委员候选人投“信任票”；信任票过半数以上者，才能成为正式候选人，由全体党员投“选举票”。
这是创造出村民自治这一农村民主建设新形式的中国农民，又一个不凡的创举。
“两委”关系的失衡
在山东农村，发生过这样一件令人哭笑不得的事。一个村在村委会直选前，村委会主任一直由书记兼任。但村民直选村委会时，选上的是一名新主任。支书很难接受这一现实。一次在喝过酒后，他在村大喇叭上喊村委会一班人到村办公室议事。等村委会一班人到齐后，村支书竟说：“没事了。我只想看看你们是否还听我招呼。”
在浙江农村，一个村民“海选”上来的村委会第一次召开村民代表大会，就通过决议，把一名党支部委员的“脱产干部”的资格选掉了。党支部当然坚决不同意，双方为此僵在了那里……
在村民自治的实践中，“两委”——由村民选举产生的村委会和由党员选举产生的支委会的关系问题，一直备受人们关注。尽管《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中华人民共和国村民委员会组织法》都有相关的规定，但在实践中，仍存在很多问题。
过去，村“两委”班子的决定权，完全由乡镇党委掌握，因此“两委”之间，没有明显的矛盾。村民自治后，村委会由村民直接选举产生，村民对村委会比较信任与支持；而支部是由几十个甚至几个党员选举产生的，群众参与不够，因此对党支部信任度相对降低，甚至产生消极和抵触情绪。
同时，由于对“两委”职责没有明确的划分，因此就出现了两个极端：
一是有的村委会自认为是全体村民选举产生的，比党支部更能代表村民，不听从党支部的领导；一是有的党支部以加强党的领导的名义，抓住权力不放，包办代替村民自治范围内的事务。个别村支书甚至以“监督”为名，自己拿着村委会的“公章”，所有开支都由他“一支笔”审批——这种现象并非个别，浙江某市就专门出台了一个文件，所有村委会办理的对内对外事务，必须有党支部盖章方为有效；某省更是明令规定，村内大事都须党支部讨论决定……
不少人已经注意到，农村“两委”关系的失衡，一个重要的原因是村党支部选举工作没能适应村民自治的新形势。一些乡镇党委负责人仍然不注意听取广大党员、群众的意见，仅凭个人印象、好恶甚至亲疏恩怨来确定党支部成员。其结果，只能是“由少数人选人”和“在少数人中选人”，优秀的党员尤其是年轻党员长期进不了班子，支部成员水平不高，在群众中没有威信，没有能力把握村民自治条件下支部工作的新特点，因此容易在“两委”之间产生摩擦。
如何使党员选举的村党支部成员符合群众的意愿，在村民与党支部之间架起一座“直通桥”，就成为一个迫切问题。
“两票制”破壳出土
1999年春天，一片和煦的春风中，在家庭联产承包责任制的发源地安徽凤阳县，392个村正在进行党支部换届选举。
这次选举不同以往，新一届支部候选人必须要过民意测验这一关：党员只有在党外群众测评中过半数，才有资格当选为党支部成员。
不过，在农村改革中“花开第一枝”的凤阳县，这一次却并没有走在最前头。在此之前，山西、四川、河北等地已陆续采用了“两票制”的方法选举村党支部。
早在1993年，山西交口县在党支部换届选举中，首先让党支部主要候选人在群众大会上发表政见，由群众投“信任票”，再以此为重要依据，在党内进行投票选举。这一方法后来在吕梁地区乃至山西省全面推广。与此同时，四川、河北等省市也出现了类似的做法。
由于“两票制”是民间自发出现，各地的做法稍有不同。重庆江津市杜市镇用的是“三荐二考”：支部候选人采用党组织推荐、党员和群众举荐、自荐的“三荐”办法，产生初步候选人，再由党员和群众代表进行无记名投票测评，确定候选人后到支部大会进行选举；湖南省会同县连山乡大坪村采用“公推直选”办法：由群众公开举荐初步候选人，再拿到群众大会上进行测评，得票最多的7人为支委候选人，前3人为支部书记候选人；福建漳平市溪南镇各村支部的选举方式各有不同，但支部候选人都要接受群众的测评……
“两票制”的最大特点，是增加了一张民意票，而且这一票与一般的民意测验不同。于1999年9月实行了“两票制”的江苏省姜堰市王石乡的村民对此深有体会：“这一票不是普通的民意测验，民意测验只是一种参考，是软性的；而这一票是硬性的，凡信任票超不过半数的党员，没有资格作为村支书和村支委的候选人。”
“两票制”只是第一步……
安徽凤阳县曹店乡士敏村，原是个有名的落后村，原先的村党支部班子长期涣散，村里3年的招待费就花掉了9万元。
1999年3月，党支部换届选举，3位支部委员在党外群众测评中，均没有超过半数，全部落马。而年轻的普通党员陈德发得到全村80％以上群众的“信任票”，脱颖而出，最终在党员大会选举中当选。他上任后兢兢业业，仅用一年就彻底改变了落后面貌，农业税征收、提留款收缴、计划生育以及各项公益事业，都由过去的全乡倒数第一变为名列前茅。
和士敏村一样，“两票制”使凤阳县的农村党员经历了一场前所未有的民主生活的洗礼，一批群众信任、德才兼备的优秀党员走上了前台，从而把农村党支部的根深深地扎在了群众中间，也从根本上改变了“两委”关系失衡的现状。
凤阳县县委负责人说：“这种选举方式，最直接的效果，就是增强了党支部的战斗堡垒作用，使村委会主任普遍对经过村民测评和支部大会民主选举的村党支部书记服气，自觉接受领导和监督。这就理顺了党群、干群关系，把两股劲拧成了一股劲。”
“两票制”是中国农民的又一创举，得到了中央有关部门和中央领导同志的肯定。然而，“两票制”只是一个起点。“两票制”使村党支部和村委会找到了共同语言——由村民评价，向村民负责。但正像民主选举只是村民自治的一部分内容，还离不开民主决策、民主管理、民主监督的具体机制一样，“两委”各自的职责划分和如何相互协作，默契配合，还需有更加明确的规定，有待于进一步的探索。
第9版(民主和法制周刊)
专栏：有感而发
新的创举 有效的探索
乃文
村党支部在农村事务中，举足轻重，对村民自治工作影响大。同时，随着村民自治的深入开展，农村党支部也急需进行角色转换。
然而，目前在一些地方，农村党支部却仍然保留着旧的思想观念和工作方式。最突出的问题在于，党支部从产生到运作，都很难反映一般群众的意愿。笔者一次下乡采访，了解到这样一件事，一名村委会主任，由于损公肥私、作风粗暴等原因被群众罢免。然而奇怪的是，他原先只是兼任村支部副书记，被罢免后，却被乡党委任命为“代书记”，从“二把手”变成了“一把手”。这样的支书以及党支部在群众心目中威信如何，能否“支持和保障村民开展自治活动”，可想而知。这种做法无疑也严重挫伤了农民参与村民自治的积极性。
“两票制”解决了党支部的产生如何与群众意愿相符的问题，这是一个创举。但仅仅做到这一点还远远不够。在村民自治条件下的农村党支部，还必须通过不断探索，找到一条加强党内民主、有效联系群众、正确发挥领导核心作用的新的运作机制。目前的当务之急，是必须让农村党支部成员尤其是乡镇党组织认识到，依法推进村民自治，加强基层民主政治建设，与加强党的领导不但不矛盾，反而可以使农村基层党组织抓住村民自治这一契机，更新机制，重树形象，呈现出崭新的面貌。
这可能是一个长期的探索过程，但我们相信，经过民主政治洗礼的农村党支部，将会更有效地代表广大群众的利益，保证村民正确行使民主权利，保证村民自治能够更有效地进行。
第9版(民主和法制周刊)
专栏：特别报道
“畅通工程”的指示灯
——写在上海第2000个路口交通信号灯开通使用之际
孙国富
2000年10月底，上海市公安局交巡警总队向上海市民宣布：全市第2000个平面交叉路口交通信号灯开通并投入使用。至此，上海投入使用的由交通信号灯控制车辆通行的路口数量已达到2000个，其中信号灯超过17700组。
据交通工程专家评估，在上海实施“畅通工程”活动中，上海交通信号灯及交通信号控制系统无论其数量、质量和包含的科技含量，均居于全国领先地位。
信号灯上海交巡警总队注入科技含量
1982年，上海提出要建成国际化大都市的目标，邀请外国专家来沪考察，城市交通信号控制作为一个主要问题提了出来。澳大利亚专家建议将其国内具有先进水平的“悉尼交通自适应协调系统”，无偿赠送给上海。1986年3月21日，上海正式引进的这套先进的软硬件设备安装调试完成并投入使用。这就是全国第一个区域自适应控制系统（SCAT系统）。
在这套系统中，采用区域控制技术。对应于不同的交通流量，事先做好各类交通模型和相应的控制参数，储存在计算机内，并按采集的交通数据，选取最适用的交通控制参数。
在上海中心区域一些路口停车线以内的机动车车道上，地面上微微隆起的一长条窄窄的柏油带，下面埋着大量的检测线圈，这成为SCAT系统的“耳目”。车辆一旦驶入到线圈感应范围内，线圈马上将“信息”传给地区控制中心，而后进行一系列复杂的计算机处理，并将合理的绿信比配置传给路口信号机，由信号灯指挥车辆有序行驶。
中山北路沪太路是上海内环线北面的一个主要交通结点，日流量基本呈饱和状态。在未纳入SCAT系统管理前，道路拥挤不堪，尽管有民警指挥疏导，但效果仍不能令人满意。1995年，上海交警总队将该路口纳入了SCAT交通控制系统，路口情况发生了根本的变化，原先的4个冲突点减少到0，车辆各行其道，路口畅通、安全，秩序井然。
信号灯高科技中含有交警的心血和服务意识
交通控制系统要为人民服务，为经济建设服务，要为当前正在实施的“畅通工程”服务。为此，上海交巡警总队交通科研人员深挖潜力，在信号灯上“做”足文章。根据上海的实际道路情况，科研人员不断增加信号灯的种类，除传统的红黄绿灯（三色灯）外，还开发研制了通行或禁止的箭头指向灯；通行或禁止的非机动车转弯信号灯；可变车道车道灯；行人信号灯等。另外，根据各个路口以及相关区域的车流情况，在信号灯相位调换次序上发生改变。在一般情况下，通常是路口先允许左转弯车辆通行，然后是直行车辆通行，在上海中山北一路中山北二路口的信号灯相位次序正好相反，该路口及相关区域因此而井然有序。其次，不断增加信号显示方式，如增加了红、黄灯同时亮；红闪或黄闪。这样有利于提醒驾驶员安全行车，有利于减少交通事故，同时又有利于交通事故的依法定责处理。
目前，上海投入使用的SCAT系统有1个中央控制中心，9个地区控制中心，控制全市700个路口的信号灯，并埋设路口检测器共2753只。
信号灯成为交巡警总队高科技人才施展舞台
一套先进的设备投入运行，如果没有必要的保障和维护，那么所体现出来的高效率就会“短命”。同样，上海的交通信号自适应控制系统离不开社会各界的支持和参与。SCAT系统的700多台信号机的硬件设备，市交巡警总队委托上海宝康电子控制有限公司全天候24小时负责修理排除故障，并且与该公司建立了联系“直通车”，只要接到报修电话，他们便在2小时之内赶到现场，及时排除故障，确保设备完好运行。软件部分以及信号调试配置等则由交巡警总队科研所和路政设施处的技术人员负责管理。对于国产信号机的维护，各区交巡警支队都有相应人员负责日常保养调试和维护。
进入90年代以来，上海的道路建设飞速发展，截止到1999年，全市道路总长度达6829．35公里。为加快道路交通管理设施的进一步完善，上海市有关部门将新建改建道路必须配齐交通管理设施用法规的形式固定下来，上海市建设委员会主任张惠明经常亲临交巡警总队现场办公，协调解决交通设施的经费问题，从而使上海道路交通管理设施包括信号灯配置的经费得到了有力保障。
上海在信号灯的引进、消化、吸收的同时培养锻炼了一大批交通工程、计算机、通讯方面的专家、工程师，形成了一支雄厚的科技队伍。通过引进SCAT系统，现任上海市公安局交巡警总队长、高级工程师王济民带领科研人员数次赴澳大利亚学习先进技术，回国后在原有的基础上消化改进了SCAT系统，使之更适合上海道路交通的特点，发挥更大的效益。
第9版(民主和法制周刊)
专栏：各地人大报刊集锦
切勿“审了便了”
目前地方人大常委会普遍重视对“一府两院”工作情况报告的审议。但少数地方不够重视审议意见的落实办理，往往会议一过，便不了了之。
审议意见是地方国家权力机关的集体意见，代表人民利益取向，它具有一定的约束力。一方面执行机关要高度重视，认真办理；另一方面人大常委会要跟踪检查，加强督办。具体地说：一是慎重交办。人大常委会形成的审议意见，要以正式函文形式送交“一府两院”。“一府两院”接到人大常委会的审议意见后，应提交市府常务会议或院长、检察长办公会议专题研究，书面报送人大常委会审议。二是跟踪督办。人大常委会对每次交办的审议意见都要委派相关工作部门跟踪了解办理情况，并将了解的情况向主任会议汇报。三是适时反馈。“一府两院”对审议意见的办理结果，要按照规定的办理时限，书面或口头适时向人大常委会反馈。四是严肃处置。人大常委会对落实审议措施不力、态度不端正，甚至抵制不办的，要采取质询、组织特定问题调查，直至撤职等“刚性”监督手段，严肃认真对待，促使审议意见办理落实。
——福建省人大《人民政坛》
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专栏：各地人大报刊集锦
视察要注重解决问题
在人大开展视察工作时，经常会听到一句话：不直接处理问题。这是对的。因为人大不是政府各项具体工作的主管部门，不能代替政府行使职权。但问题是，有些人把这句话当成了人大不发挥作用的托词，应该督促解决的问题也不去督促，这就不对了。
首先必须明确，要注重解决问题，是人大的首要职责，是行使人大监督权的题中应有之义。监督本身就是为了解决问题。其次，人民群众需要解决的问题很多，人大不可能一一都去加以解决，这也是事实。但是，人大完全应该也完全有能力抓住一些群众反映迫切的问题加以解决。
最后，人大不是政府部门，不应直接处理问题。人大应该按照人大的工作程序来处理问题。但是有一点必须注意，那就是对那些需要解决的问题，一定要抓住不放，一定要抓到底，抓出头绪。相信只要人大叫起真来，问题一定会解决的。 ——甘肃省人大《人大研究》
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县级人大会议应改革
为进一步发挥县级人大会议的作用，当前县级人民代表大会会议应进行必要的改革。
一是应将大会的几个主要报告提前发给代表，便于代表对照报告进行调查及征求选民意见；二是代表可在会前提出意见和建议，有关部门在会中进行答复和办理；三是组织联组发言；四是来自“一府两院”的列席人员要下团参加讨论，接受代表询问；五是改进表决方式，除预备会议外，应主要采用无记名投票表决方式，缩小举手表决方式的使用范围；六是增强会议透明度，对群众关注的会内重大事项、各项表决的结果包括选举中的投票情况等都予以公开。
——湖南省人大《人民之友》