第9版(民主和法制周刊)
专栏：法治论苑
更新观念
依法行政
木子
实行依法治国、依法行政，首先必须统一思想，更新观念，提高认识。依法行政反映了不以人的意志为转移的客观规律，势在必行，决不是权宜之计，也不是人为地用法律、法规束缚行政机关的手脚。法律、法规对行政机关的职责和行使行政权的程序只要作出了明确的规定，行政机关就要严格遵守、执行，办事权限要合法，办事程序也要合法。行政机关依法办事，是权责统一的，既有权也有责，既不能失职，又不能越权；既不能不作为，又不能乱作为。
从行政机关自身建设看，为了加强廉政建设，从严治政，保证行政机关及其工作人员不变质、不变色，就必须依法行政。行政机关工作人员本质上是人民的公仆，同时又是人民建设新社会的领导者；他们手中的权力本质上是属于人民的，同时这种权力又主要是通过他们来行使的。这种身份和权力的二重性是客观存在，如果不能始终保持清醒头脑，摆正自己与人民的关系，正确地看待和运用手中的权力，再加上封建残余思想的影响，人民的公仆就有可能转变成人民的主人，人民的权力就有可能转化为个人的权力，由此就会产生官僚主义、命令主义甚至站在群众头上作威作福，产生消极腐败现象。解决这个问题，很重要的靠制度，公仆对主人负责、受主人监督，更加迫切地需要制度化、法律化。这是消除腐败的治本之举。
同时，为了提高行政效率，保证党和国家的方针政策的连续性、稳定性，也必须依法行政。按照宪法和法律、法规的规定，政府工作涉及国家事务、经济和文化事业、社会事务的方方面面，任务十分繁重。尤其是在改革开放和发展社会主义市场经济的条件下，社会生活已经并且还在发生一些深刻复杂的变化。面对新情况、新问题，政府要调整、处理好越来越多、错综复杂的权利和利益关系，工作难度越来越大。在这种形势下，只有把政府各项工作置于法制化的基础上，包括把基本的行政手段、经济手段纳入法制化的轨道，依法行政，依据统一的法定活动规范、行为准则处理各种权利和利益关系，才有可能从根本上提高行政效率，并且保证政府贯彻执行党的方针、政策的连续性和稳定性。不然的话，只靠行政手段、行政指令办事，一事一办，一事一批，甚至“一个将军一个令”，人存政举，人去政息，只会事倍功半，甚至会把事情办糟。
各级领导干部都要明确，依法治国本身就包含了行使行政权力、司法权力的法制化。也可以说，依法治国，先要依法治“官”、依法治权，以此保证各级国家机关及其工作人员依据法定职权、按照法定程序办事，正确行使权力，防止滥用权力，把各自职责范围内的事情办好。
第9版(民主和法制周刊)
专栏：
株洲乡镇人大为经济发展出力
本报讯 湖南省株洲市乡镇人大认真围绕农村经济建设开展代表工作，加强对政府及其工作人员的监督，推动了农村经济发展。
近年来，株洲市乡镇人大围绕农村经济建设，审议决定本地区经济建设重要事项，作出相应决议、决定596个；提出议案314个；提出建议、批评和意见8146件，为推动农村经济发展发挥了重要作用。炎陵县策源乡是有名的贫困山区乡，乡人代会结合审议政府工作报告，提出利用山区资源优势发展特色经济，作出了“开发万亩竹笋两用林基地”的决议。仅此一项使全乡人均纯收入增加600多元，达到1800元。
在参与决策的同时，乡镇人大代表还十分注重调查研究工作，为经济建设献计献策。攸县新市镇具有种养传统优势，但由于缺乏市场经济意识及产业结构不合理，长期以来，这一优势未充分发挥出来，农民纯收入偏低。镇人大主席团组织代表围绕调整产业结构，大办种养业，如何开拓市场等主题开展调查研究，组织代表到市场和生产（加工）厂家作实地调查，并与之联系产销挂钩。人大主席团还专门召开“人大代表与政府共商经济发展献计献策”座谈会，使代表建议得到党委和政府的高度重视和积极采纳。
株洲市乡镇人大在广泛参与经济建设的同时，还通过组织执法检查、专项调查、代表评议及清理村级财务等多种形式，依法加强了对政府及其工作人员的监督，纠正经济工作中的各种违法问题240多个。茶陵县围绕减轻农民负担问题，组织各乡镇人大代表开展执法大检查，查出乱收费、滥摊派及超标准征收等问题14项，为县政府减负决策提供了有力依据。加强乡镇人大监督，不仅有力地推动了政府的各项工作，促进了经济的发展，也使人大代表增强了代表意识。（曲文）
第9版(民主和法制周刊)
专栏：
突出重点抓要害
——大气污染防治法修订综述
本报记者 傅旭
九届全国人大常委会第十一次会议的重要议程之一，就是修订《中华人民共和国大气污染防治法》。
大气污染防治法自1987年颁布实施以来，于1995年已修订过一次，为什么时隔仅4年又要再次修订？这次修订的主要内容是什么？……带着大家对这部法律修订情况的关注，记者在会议期间作了较为深入的采访。
自1995年新修订的大气污染防治法颁布以来，国务院及其有关部门对该法的实施高度重视，加大了执法力度，在控制大气污染方面起到了一定作用：推动了煤炭的清洁利用；加快了淘汰严重污染大气的落后工艺和设备的步伐；一些重点地区开始了对酸雨和二氧化硫的控制。
“但是，由于当时对大气污染严重状况和发展趋势估计不足，所规定的防治措施不够有力，加上近几年一些新的变化，修改后的大气污染防治法已不能适应形势的需要。”全国人大环资委主任委员曲格平在向大会作法律修改说明时指出。
据了解，当前我国大气污染物排放总量居高不下，1998年全国二氧化硫排放量高达2100万吨，是世界上大气污染物排放量最大的国家之一。据世界卫生组织去年公布的54个国家272个城市大气污染评价结果，在大气污染最严重的10个城市中，中国就占了7个。随着机动车数量的增加，城市中机动车排放的碳氢化合物、一氧化碳、氮氧化物占大气中同类污染物的比重越来越大，在一些特大城市氮氧化物甚至成为影响大气质量的首要污染物。
环资委认为，面对现实，现行法律的法律责任部分的内容则显得偏少，力度不够，致使一些违法行为得不到追究。日益严重的大气污染影响着人民的身体健康和社会经济的发展，群众对此反映强烈，呼吁采取更加严格的防治措施。
“面对现实，抓住要害，对重点城市、重点地区作出更加严格的规定，使其大气质量在国家规定的期限内有一个比较明显的改善”，这是修订所遵循的原则。
我国现有668个城市，城市人口约4亿人。在实行环境统计的300多个城市中，70％以上处于或者超过了大气环境质量三级标准。要求这样多的城市在短期内明显改善大气质量是不现实的。修订草案除了对所有城市都作出了控制大气污染的规定外，把重点放在了一批重点城市上，规定这批城市限期改善大气质量。
而对重点城市的大气污染防治在草案中又突出了这样几个内容：
加强对机动车污染防治。为加强对机动车排气污染的控制，修订草案将防治机动车船污染单独作为一章，从机动车制造、在用车使用和维修、燃油质量、监督检查等几个环节，分别作出了规定。如在草案第三十六条就对燃油质量作出了这样的规定，“国家鼓励和支持生产、使用优质燃油，采取措施减少燃料油中有害物质对大气环境的污染。单位和个人应当按照国务院规定的期限，停止生产、进口、销售含铅汽油。”
加大城市扬尘的控制力度。目前我国北方城市大气总悬浮颗粒物的50％来自扬尘，其中建筑施工是扬尘的重要来源。扬尘污染反映了城市绿化水平低和施工管理不善。为此，草案规定“城市人民政府应当采取绿化责任制等措施，提高人均占有绿地面积，减少市区裸露地面，防治城市扬尘污染。”“在城市市区进行建设施工或者从事其他产生扬尘污染活动的单位，必须按照当地环境保护的规定，采取防治扬尘污染的措施，并可以将防治扬尘污染所需费用列入施工定额或者生产经营成本。”
禁止超过排放标准排放污染物。根据我国标准化法的有关规定，我国现行的污染物排放标准是强制性标准，违反排放标准即违法，对不执行者要予以处罚。从世界各国的通行做法来看，超标与否也是决定是否违法的主要界限。但是，现行的大气污染防治法没有明确超标排污违法，只规定超标排放污染物应征收超标排污费。在这次修订中，把超标排污作为违法行为，从而与标准化法相一致。
实行大气污染物排放的总量控制和许可制度。现行大气污染防治法是以污染物排放浓度达标为基础的。从当前情况看，在我国许多人口和工业集中的地区，由于大气质量已经很差，即使污染源实现浓度达标排放，也不能控制大气质量的继续恶化。因此，推行总量控制势在必行。
建立排污收费制度。从我国现行超标收费的实施情况来看，由于收费标准低等原因，许多企业宁肯缴纳排污费也不愿治理污染，超标收费制度事实上已成为超标排污合法化的途径。同时，在本草案作出禁止超标排放污染物的规定后，超标收费的前提已不复存在。因而需要对现行收费制度加以改革，改革的方向应当是按照排污总量收费，并逐步向环境税过渡。这既是对损害大气环境的一种补偿，也可以促进企事业单位逐步削减污染物排放。
强化法律责任。环境保护的法律常常被称之为“软法”，法律权威性差。一个重要原因是对违法行为缺乏明确的处罚办法。草案对此作了增补和修改，加大了处罚力度，同时大大增强了法律的可操作性和实施力度。
8月27日，出席九届全国人大常委会第十一次会议的人员对大气污染防治法修订草案进行了认真审议，提出了修改意见。我们相信，通过这次和以后的审议，一部更加完备的大气污染防治法不久将出台，对我国的大气污染防治工作产生更加积极的作用。
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专栏：
为了更好地搞好公安队伍建设，保持严整的警容警姿警纪，近日，四川省南充市公安局警务督察队共纠查民警三百三十多人次，警车七十多辆，还拆除了乱安装的警灯警报及警用标志。图为副督察长高仕钊和警务督察队员正在顺庆城区检查公务警车。
胡波 郑崇军摄
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专栏：新法专递
构筑“阳光工程”
——写在招标投标法通过之后
本报记者 崔士鑫
近年来，一桩桩触目惊心的工程建设质量事故，震惊了上自中央领导、下到普通百姓的中国人：云南昆禄公路路基沉陷、九江长江大堤决口、重庆綦江彩虹桥轰然垮塌……甚至产生了一个使用频率极高的专有名词———“豆腐渣工程”。
因此，当《中华人民共和国招标投标法》，这部与保证工程建设质量密切相关的法律在全国人大常委会得到通过时，广受世人瞩目。
“暗箱”开启之后
仅仅10多年前，说起招标投标，人们还觉得十分陌生。这种最早起源于英国、作为一种“公共采购”手段而出现的制度，由于其公开、公平和公正的特点，在西方发达国家早已得到了广泛的使用，范围遍及货物购买、租赁、技术转让、投融资以及建筑工程承包等领域。
然而在计划经济体制下，我国对政府部门、公有企业及其他公共部门的基本建设和采购任务，均由主管部门采用指令性计划下达。部门内的“暗箱操作”，导致出现人人“跑项目”、处处吃回扣的不正常现象。项目资金被“层层扒皮”，项目质量和效益自然就难于保证。
1980年10月，国务院在《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》中，第一次提出了“招标投标”：“对一些适于承包的生产建设项目和经营项目，可以试行招标投标的办法。”
尽管口子开得不大，但招标投标在当时还是作为一个“禁区”被打开的。参加了招标投标法起草工作的余杭教授，10多年前还只是武汉大学的一名普通讲师。1981年，他来到武汉洗衣机厂，在国内率先提出采用公开招标的办法，采购产品零部件，以降低生产成本。这一实验，曾招来不少责难：“社会主义的企业之间是协作关系，怎么能搞资本主义才有的竞争呢？”
实践检验了一切。武汉洗衣机厂在招标投标中起死回生，尤其是在最先开展招标投标的工程建设界，通过招标，平均节约资金1％—3％，工期缩短10％左右。在随后作为机电设备进口管理体制改革一部分的机电设备招标中，据统计，10多年来，全国1万多个招标项目，进口设备平均节汇率10％以上，国内设备平均节资率15％以上。
招标投标为何会有如此“法力”？原因就在于它为建设和经营活动引入了公开的竞争。有人称招标投标是“市场经济的高级竞争形态”。它通过事先公布的条件和规则，给合格的投标人以均等的竞争机会，大家全凭“金钢钻”来揽“磁器活儿”，众目睽睽之下，谁也不易做手脚。从而可以优中选优，实现社会资源的优化配置和生产要素的最佳组合。
呼唤法律权威
今年1月4日，重庆市綦江彩虹桥发生了桥垮人亡的惨剧，全国震惊。在探究惨剧为何会发生时，有一个细节再一次引起了人们对建设工程中招投标问题的关注。
原来，大桥兴建时任县城乡建设委员会主任、大桥建设副指挥长的林世元，先是把工程交给了一家称为华庆的公司，继而由林的同学、下岗职工费上利与华庆公司签订承包合同，由费自己组织人施工。这样一来，一个事关成千上万人生命安全的綦江县重点工程，就变成了一个下岗职工的个人行为。
人们设想，假如彩虹桥经过公开招标，会不会避免出现这一惨剧？
事实上，云南昆禄公路、沈阳沈四高速公路等重大质量事故的发生，一个重要的原因，就是都未按规定进行招标或根本没有进行招标。
据了解，一些部门、地区根本没把招标投标工作当回事儿。目前全国施工面积的40％左右都是通过直接指定施工单位完成的。至于那些搞了招标投标的地方，有的也不过是走走过场，招标单位虚假招标、行政部门或领导干预招标、投标单位贿赂投标、中标后擅自转包或分包以及倒卖合同等不规范、不正当的交易行为，屡见不鲜。
与此同时，一些部门和地方从自身利益出发，自定章法，各行其是。目前，全国涉及招标投标的部门规章有160多件，这些规章规定的招标程序、招标范围、招标方式等内容各不相同，职责交叉冲突、相互掣肘，招标和投标单位难以适从。
人们呼唤一部具有权威性的招标投标法的产生。
走入“阳光地带”
今年4月26日，在綦江垮桥案备受人们关注之际，一部酝酿了几年的招标投标法草案，终于提上了全国人大常委会的立法日程。
这是一部特别注重招标投标透明度的法律。
———它规定了必须进行招标的范围，特别明确了工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与其有关的重要设备、材料的采购，必须进行招标。
———它规定了招标方式，将目前存在的公开招标、邀请招标和议标3种方式中的议标，彻底排除在招标方式之外。但在审议时委员们仍不满意，因此在草案二次审议稿中，特别强调要以公开招标为主，大大限制了滥用邀请招标、弄虚作假的可能性。
———针对现实生活中一些地方和部门对招标投标活动非法干预、强制招标单位委托代理或为招标单位指定代理机构的情况，它特别规定禁止为招标单位指定代理机构，断了行政干预的一条后路。草案三次审议稿中还特别规定，单位或个人利用职权对招标活动进行非法干预，要责令改正，并对有关人员给予严厉处分，如果情节严重，可以撤职或者开除。
———不同的“游戏规则”可能产生不同结果。它针对招标人搞假投标、用种种借口或条件限制公平竞争、泄露有关招标投标情况和投标人弄虚作假、骗取中标的行为，都作了有效的防范规定。
———由谁评标、如何评标，更是招标投标是否公平的保证。起初为了保证“裁判”的公正性，草案规定一律从“专家库”中随机抽取。后来考虑到招标项目的复杂性，虽然允许特殊招标项目可以由招标人在“专家库”中直接确定，但一般招标项目仍采取随机抽取方式，并对有违法行为的评标委员会委员加重了其所承担的法律责任。
审议法律草案的委员们，力图在招标投标这一“阳光地带”，最大限度地清除留有阴影的角落。
今年8月30日，招标投标法在九届全国人大常委会第十一次会议上，以接近全票得到通过。虽然法律要真正得到落实还要做很多工作，然而，“阳光工程”的基础业已奠定，这无疑会为更好地保证项目质量提供了法律保障。（附图片）
题图是通过国际招标、专家评审、董事会表决确定设计方案的上海金茂大厦。
新华社记者 陈飞摄
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专栏：各地人大报刊集锦
广东关注伏季休渔
不久前，广东省人大农村农业委员会组织检查组，对汕头、汕尾、惠州三市的伏季休渔情况进行了检查。
从检查的情况看，在各有关部门和广大渔民群众的共同努力下，取得了较好成效：一是渔区安全有序地度过了第一个休渔期，没有发生一起违规案件，没有发生一起安全事故。渔港中休渔渔船停泊井然有序，渔民情绪安定，渔区社会治安稳定，休渔工作进展顺利。二是渔业管理中的一些老大难问题得到不同程度的解决。电炸毒鱼、“三无”渔船、小机拖违规作业、利用渔船走私小额成品油等问题得到初步控制，有相当一部分纳入了管理轨道，有的已经或准备调整作业。三是各地水产品市场供应正常，没有出现大的波动。四是渔民培训教育工作得到加强。休渔期间，各地有计划、有组织地对渔民进行法律法规、计划生育、生产技术等各种培训。五是密切了政府和渔民的关系。伏季休渔作为一种政府行为，从根本上维护了渔民的利益，得到了广大渔民群众的拥护和好评。
——《广东人大工作信息》
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专栏：各地人大报刊集锦
淮南促科教兴农
安徽省淮南市人大紧紧围绕农业发展、农村稳定这个中心，开展《农业法》、《农业技术推广法》执法检查和调研，牵住了农业科技成果推广应用的牛鼻子，促进了农业生产和农村经济的迅速发展，加快了科教兴农的进程。
市人大先后安排两次常委会议，听取市政府关于贯彻落实《农业法》、《农业技术推广法》的专题汇报，使农业科技费用由一百二十万元增加到一百四十二万元，市财政农业支出达一千二百四十三万元，比上年增长了百分之八点一。农业技术人员专业队伍比上年提高六个百分点。种子工程等五个牵动性工程和测土配方施肥等五十多项先进适用的农业技术，普及率达百分之九十五以上，农业科技贡献率已达百分之四十以上。
——安徽《人民民主报》
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专栏：各地人大报刊集锦
利津半年审议渐成制度
山东省利津县人大常委会不断探索提高例会质量、加强监督工作的新路子，认为除每年年初人代会听取“一府两院”的工作汇报，平时例会仅听取县政府某几个部门的工作汇报，缺乏对“一府两院”工作全面、及时的了解，影响人大监督效果。为解决这一问题，该县从1997年开始，每年7月份都安排一次例会，专门听取县政府、法院、检察院的半年工作汇报，已形成了制度。
为提高审议质量，该县人大常委会特别注重会前调查。今年7月份例会前，他们采取会前调查与走访代表相结合的方式，常委会各位主任、委员分工，深入全县12个乡镇和法院、检察院、公安、财政等县直单位，走访县人大代表和有关人员135人，召开议事会、座谈会18个，收集代表和各方面人士意见和建议近百条，在此基础上，写出了有成绩、有问题、有根据、有深度的调查报告，为常委会会议上委员们的审议发言提供了依据。
——山东《人民权利报》