第9版(民主和法制周刊)
专栏：
一切权力属于人民
——人民代表大会制度四十五年回眸
本报记者 傅旭
历史的选择
在人类历史上，出现过希腊城邦式的直接民主制度，但更具普遍意义的还是代议制一类的间接民主制。18世纪以后，在资产阶级革命的凯歌声中，资产阶级确立了三权分立的议会制。直到本世纪20年代以前，议会制几乎是代议制的唯一形式。
在最能体现资产阶级民主、最适宜资产阶级统治的议会制度下，近代欧美资本主义迅速发展。19世纪中叶，西方列强靠船坚炮利，轰开了古老中国的大门，二千年的封建制度在崩塌。19世纪末，为建立一个资产阶级的民主制度，在夹缝中艰难生长的中国民族资产阶级开始了其长达半个世纪的斗争。
历史是无情的。中国资产阶级生不逢时，命运多蹇。
清末，康有为、梁启超的“君主立宪”运动无疾而终，改良派的无数次下跪上书，只换得“九年预备立宪”和一部《钦定宪法大纲》的空文；不彻底的辛亥革命，建立起的是一个脆弱的国会，当嫌它碍手碍脚的时候，袁世凯轻而易举地解散了它；蒋记伪“国大”给中华民国罩上一层民主共和国的面纱，但怎么也遮不住大官僚、大地主统治的本质。
在中国，资产阶级民主是一条走不通的路，近代史这样告诉我们。
路漫漫其修远兮，在中国，民主的通路何在？
十月革命一声炮响，给我们送来了马克思列宁主义。俄国十月革命建立了人类历史上第一个由无产阶级掌握政权的新型国家，被列宁称之为“清谈馆”的俄国资产阶级议会连同临时政府被打碎，代之以将议会制的长处和直接民主制的长处结合起来的苏维埃制度。
中国共产党从诞生那天起，就开始了对未来人民政权的组织形式的探索。借鉴苏维埃制度的经验，她在自己的纲领和宣言中提出了建立“真正的民主共和国”、“工农苏维埃”等主张。第一次国内革命战争时期的“罢工工人代表大会”、“农民协会”，第二次国内革命战争时期的“苏维埃代表大会”、“工农兵代表会议”，抗日战争时期的“参议会”以及解放战争时期各解放区普遍建立的各级人民代表会议，这类人民政权的组织形式为人民代表大会制度奠定了牢固的基础。
中国人民革命史告诉我们，人民代表大会制度有着深厚的历史根源、群众基础，它在中国大地的出现，像朝阳初升一样地合理合情。
没有民主，就没有社会主义
没有民主，就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。这是邓小平同志的一句名言。民主首先是一种国家形式。在我国，人民代表大会制度是我们人民民主专政政权的组织形式，是我国的根本政治制度。45年间，它走过了一条曲曲折折的道路。
从一届全国人大的召开到1957年上半年，人民代表大会的工作相当活跃，3年间，全国人大及其常委会通过了80多个法律、法令和有关法律问题的决定，审批“一五”计划和年度经济计划、预算等。这是人民代表大会工作最好的历史时期之一。
1957年下半年起，“左”的思想日益严重，国家政治生活中出现不正常情况，人民代表大会工作受到影响。全国人大及其常委会会议不能按时召开，立法工作基本停顿，监督工作流于形式。
“文革”期间，人民代表大会制度遭到严重破坏。
粉碎“四人帮”之后，人民代表大会制度迎来了一个生机盎然的春天。
从全国人大的机构设置来看，一届时只有4个专门委员会，到1983年六届人大时，就增设到6个。七届人大又增设了内务司法委员会，八届人大增设了环境与资源保护委员会，九届人大增设了农业与农村委员会。一届人大时，人大机关工作人员有300多人，1958年减为100多人，现在增加到900多人，机构也较健全。
很长一段时间，全国人大的会期很不固定，有的年度在2、3、4月开，有的年度则在5、6、7月开，少数年度甚至拖到11、12月召开。从1985年开始，每年的大会均在第一季度召开。全国人大常委会每两个月召开一次。制定一部法律，从起草、审议、通过直到公布，其程序在全国人大议事规则、常委会议事规则等法律里都有具体规定。立法法也已列入九届全国人大常委会的立法规划……
共和国的历史告诉我们，人民代表大会制度同我们国家的命运、人民的命运息息相关，这个制度健康发展，人民民主就比较充分，决策就比较正确，国家的政治生活就比较稳定，我们的事业发展就比较顺利；反之，这一制度遭到破坏，人民当家作主的权力就会受到损害，国家和社会就会陷入混乱。
人民代表大会制度，对于我们来说，如同布帛菽粟，不可须臾离开。
民主立法，科学立法
全国人大机关的同志讲了这样一件事：
一位地方人大的同志来到北京天安门广场，向一个北京人打听全国人大常委会在哪里，得到的回答是，每年开会的时候有，会散了就没了。
这是80年代初的事，现在根本不会再有这种荒唐的事了。全国人大及其常委会在国家政治生活中的作用越来越大，它的活动日益为人们所关注，全国人大及其常委会对一些法律草案的审议过程，引起国内外传媒广泛注意。
目前，人大的立法体制和审议制度已形成一套制度，较之过去更加民主，更加科学。
1954年宪法规定，全国人大是唯一的立法机关，其常委会只能制定法令。1955年、1959年曾作过两个补充规定，允许常委会制定部分法律。1982年修改后的宪法明确规定，全国人大常委会有权制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律。
过去，法律大多是由国务院有关部门起草的。在这种情况下，部门色彩难免多一些。如铁路法，人大在征求旅客意见时，听到大家对列车开水供应问题有意见，在审议时就提出，旅客列车必须为旅客免费供应开水。最后，在七届全国人大常委会第十五次会议上通过的铁路法第二章第十三条明确规定，列车要为旅客“提供饮用开水”。就这一条，铁路就得拿出几个亿来解决。现在，许多法律已由全国人大有关部门起草。
以往，一部法律草案提请审议后，一般一次审议就付表决，六届全国人大常委会开始改为至少两审后表决，九届全国人大常委会更进而实行三审制。
改革开放以来，为了进一步使立法民主化、科学化，全国人大常委会先后将宪法、香港基本法、村委会组织法等9部法律草案通过新闻媒体向全民公布，广泛征求意见；人大代表、常委会组成人员和有关法律起草部门经常深入实际，调查研究。九届全国人大常委会组成以来，李鹏委员长身体力行，曾就村委会组织法的修改赴辽宁大梨树村寻访农家，就证券法的制定听取意见于深圳，更为合同法的制定而坐到福建厦门中级法院的法庭参加旁听。原来提请全国人大常委会审议的村委会组织法草案中，没有村民代表会议制度的规定，李鹏委员长一行下去调查后发现，好多地方自动建立了村民代表制度，而且起了很大的作用。后来，村委会组织法就把村民代表制度写进去了，确立了它的法律地位。他以这件事为例，告诫人大的同志和新闻工作者，“立法的过程应该走群众路线”，“要把报道人民群众对法律草案的意见作为一个重点，成为立法走群众路线的重要的舆论阵地。”
党的十一届三中全会以后，全国人大及其常委会紧紧围绕经济建设这个中心，适应改革开放和现代化建设的需要，将立法工作作为首位任务，相继制定了一大批法律和有关法律问题的决定。截至1999年8月底，全国人大及其常委会共审议通过法律和有关法律问题的决定359件。享有地方性法规制定权的地方人大及其常委会制定了6000多件地方性法规。九届全国人大常委会决定，要在本届任期内初步形成有中国特色社会主义法律体系。立法工作任重道远，人民期待着人大及其常委会。
监督，以人民的名义
这是一段著名的对话，时间是抗日战争胜利前夕。
黄炎培先生说，我生六十多年，耳闻的不说，所亲眼看到的，真所谓“其兴也孛焉”，“其亡也忽焉”……一部历史，“政怠宦成”的也有，“人亡政息”的也有，“求荣取辱”的也有。总之，没有能跳出这周期率。中共诸君从过去到现在，我略略了解的了。就是希望找出一条新路，来跳出这周期率的支配。
毛泽东同志回答说，我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路就是民主。只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。
新中国建立后，党和人民以国家根本大法的形式确立了人民代表大会制度。全国人大是最高国家权力机关，国务院、最高人民法院、最高人民检察院由它产生，对它负责，受它监督。从根本上说，人民代表大会的监督权就是人民当家做主、管理国家事务的权力。
监督宪法和法律的实施，监督“一府两院”的工作，是宪法赋予全国人大及其常委会的重要职权。这种监督根本不同于西方国家议会对政府和司法机关的权力制衡。人大监督的目的是督促和支持“一府两院”依法行政，公正司法。江泽民总书记指出，人大及其常委会对“一府两院”的监督，“既是一种制约，又是支持和促进”，李鹏委员长也经常强调“监督也是支持”这个观点。
制约，支持，促进，短短六个字，其中蕴含着何等深刻的内涵。法律监督，工作监督，现在，人大及其常委会正在忠实地履行自己的职责。
近10多年来，人大及其常委会具体的监督制度逐步完善。听取、审议工作报告制度，执法检查制度，询问和质询制度，特定问题调查制度、罢免制度……一个切实有效的、科学的监督系统正在形成。
近两年，全国人大常委会听取“两高”集中教育整顿情况的汇报，以及对森林法、大气污染防治法等多部法律开展的执法检查等监督活动相当引人注目。而地方人大及其常委会更在实际工作中创造出许多新的监督形式。
这几年，一些地方的人大开展了个案监督，取得了较明显的效果。广东省人大常委会在执法检查中发现，一个贩毒两万多克的罪犯只被判处无期徒刑，公安干警和群众反映强烈，省人大常委会提出意见后，省高级法院重新审理，将罪犯依法改判死刑。湖南省人大内司委从信访中了解到，有些监狱通过向保外就医人员收取保证金搞“创收”，造成不良社会影响。内司委及时向省司法厅通报了情况。司法厅组织专项检查后，将保外就医的审批权上收到了省厅监狱管理局。
人大工作一立法，二监督。与立法工作相比，人大的监督工作仍显薄弱。李鹏委员长在今年人大会议期间提出，要把监督工作放在与立法工作同等重要的位置。为使监督工作更加规范化，全国人大正抓紧起草监督法。在这个法律出台之前，《关于对审判、检察工作中重大违法案件实施监督的规定（草案）》已提请常委会审议。人们有理由相信，人大依法监督的工作正在逐步走向规范化、法律化。
是荣誉，更是职责
申纪兰，山西平顺县西沟村的一个朴实的农民，她是连续九届的全国人大代表。那年，她当选一届全国人大代表时，还没有出过山沟，那时，她感到的只是激动，感谢人民给自己的荣誉。几十年的代表生涯，她对“人民代表”这个称呼有了深刻的理解，对代表的变化有着深切的感受：人民代表的地位一年比一年高，参政水平一年比一年强。
一届全国人大，有代表1000多名，九届全国人大，已有代表近3000名，全国各级人大代表达300万。在这300万人身上，肩负着人民的重托，他们素质的高低，直接影响人民代表大会制度的效率。
现在，常委会组成人员中专家多，参政能力强，提出的意见也多。开会期间，他们认真履行职责，审议大会各项议程，闭会期间，除做好自己的本职工作，他们还视察工作，联系群众，反映民意。
代表素质的提高，伴随的是代表意识的增强。以往，谁举手投下反对票，就会成为中外媒体爆炸性的新闻。然而，曾几何时，人大及其常委会在表决议案时出现反对票，成了很正常的现象，即使某项法案没能通过，也不会有人大惊小怪了。
谈起这些年的变化，许多人大代表说，因人大发挥的作用越来越大了，今天的代表与群众联系就多了。我们每一个代表都有自己的联系范围，每次开会之前，都要就会议将要审议的内容征求他们的意见。说人大是“橡皮图章”的时代已经过去。
敞开人民代表大会的大门
北京的大人孩子都知道，每年春天，人民大会堂里要开“两会”，全国人大会议和全国政协会议。每到这个时候，天安门广场车多、人多、警察多、记者多。
国内新闻媒体已形成了一个惯例，每年“两会”期间，都要投入精兵强将参与大会报道，安排大量版面刊登“两会”新闻，在北京的外国记者也将“两会”作为自己的重头戏。围绕“两会”而展开的“新闻大战”已不是新闻。
然而，这只是近十几年的事。许多新闻界的同志谈起人大的新闻报道，都感慨良多：
过去，大会和常委会会议期间报道量不大，一般是在作出决议后报道一个结果。随着形势的发展，人民群众有愿望、也有权利知道代表他们的人民代表是如何行使管理国家权力的。当时的彭真委员长曾提出，不光要让人民知道审议结果，还要让他们知道审议过程。为此，全国人大加大了新闻报道力度。1985年设立新闻发言人制度，1987年成立了新闻局。1989年4月4日，七届全国人大二次会议上通过的《全国人民代表大会议事规则》明确规定：“全国人民代表大会会议举行新闻发布会、记者招待会。”同时还作出了“大会全体会议设旁听席”规定。人大的大门从此开得更大了。
人大会议的开放，对人民代表来说，也带来了观念的转变。开始，大会安排新闻发布会，大部分代表团有顾虑，举办新闻发布会的大多是沿海地区的省市。后来，当时辽宁省委书记李长春提出，辽宁团要开新闻发布会，这件事对内陆省、区的代表团产生不小震动，纷纷要求举行，由此一发不可收拾，大会新闻中心只得采取办法加以控制，否则到大会结束都安排不完。
去年年底，人大制度的新闻宣传工作爆出了一大新闻。全国人大常委会办公厅召开了通讯员工作座谈会，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长李鹏、中共中央政治局委员、中宣部部长丁关根到会，李鹏委员长发表了重要讲话，全面阐述了人民代表大会制度和民主法制的宣传工作。一位有50年新闻工作经历的老同志感慨地说，这很可能是迄今为止全国规格最高、层次最高的通讯员工作座谈会。这次座谈会的意义，已远远超出了它的本身，它表明，加强民主与法制的宣传已经摆到了多么高的位置！
即使从17世纪末、18世纪初，英国议会通过权利法案和王位继承法，确立了现代英国议会制度算起，西方国家的议会制度也已有近300年的历史了。在议会制度下，磨擦、扯皮、牵制，屡见不鲜，层出不穷，相比之下，我们人民代表大会制度则显现出一种巨大的优势，这就是总体的高效率。“干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯。”
我们即将迎来共和国的50华诞，50年的历程昭示一个真理：与人类历史上出现的任何社会制度相比，社会主义制度的优越性无可比拟，人民代表大会制度具有强大的生命力，因为它来源于中国人民，来源于作为创造祖国悠久历史动力的中国人民。（附图片）
图①：第一届全国人民代表大会常务委员会委员长刘少奇。
图②：第二、三、四届全国人民代表大会常务委员会委员长朱德。
图③：第五届全国人民代表大会常务委员会委员长叶剑英。
图④：第六届全国人民代表大会常务委员会委员长彭真。
图⑤：第七届全国人民代表大会常务委员会委员长万里。
图⑥：第八届全国人民代表大会常务委员会委员长乔石在湖北视察三峡工程情况。
图⑦：第九届全国人民代表大会常务委员会委员长李鹏同人民代表在一起交谈。（本版照片均由《中国人大》供稿）
第9版(民主和法制周刊)
专栏：
序语
一九五三年十二月二十七日的《人民日报》，刊登了一位刚当选的区人大代表给她在朝鲜前线的儿子的一封信：
“天一亮，娘就起来了，换上新做的丝棉袄，太阳刚刚照到墙头，就跑到选举站去投票，谁知道，选举站老早就挤满了人，母亲抱着娃娃，媳妇扶着婆婆，年轻的姑娘都穿得花花绿绿的，又说又笑，真像办大喜事。有些人一拿到选票，就连忙向毛主席像鞠躬，有的人拿着选票看了又看，好像舍不得投进票箱似的！他们说，这选票来得可不容易啊，要不是毛主席领导的好，要不是解放军、志愿军在风里雨里打了那么多年的仗，哪有今天！”
一页报纸，一个时代的投影。
普选，一个神圣的字眼。四十多年前，它在中国广袤的国土上卷起了惊天动地的波澜，开天辟地第一次，人民选出自己的代表管理国家。一九五四年九月十五日，中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，人民代表大会制度从此确立。
人民代表大会制度，你是我们的前辈、我们的父兄、还有我们，亲手建设的人民权力的大厦，在你身上，寄托着我们党的期望、我们民族的期望。在纪念你诞生四十五周年的日子里，我们再一次走近你，倾听你讲述自己那不平凡的经历。