第11版(人大专页)
专栏：
立法：依法治国的柱石
全国人大常委会法制工作委员会副主任 乔晓阳
1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议召开，标志着我国人民代表大会制度的建立，发展至今（1999年9月）已经45年了。回顾45年来的历程，全国人大及其常委会的立法工作成绩是巨大的。
（一）
第一届全国人大第一次会议通过了新中国第一部宪法。这部宪法对人民代表大会制度作出了一系列具体的规定。一届全国人大一次会议的召开和新宪法的制定，是我国民主和法制建设的里程碑。从1954年9月到1957年的3年，是建国以来人大工作最好的历史时期之一，也是重视立法工作的最好历史时期之一。这3年间，全国人大及其常委会通过了80多个法律、法令和有关法律问题的决定。但是，从1957年下半年起，“左”的思想日益严重，民主集中制遭到损害，国家生活出现不正常的情况，全国人大的立法工作基本停顿下来。“文化大革命”开始后，立法工作完全被取消了，整个国家处于“无法无天”的状态。
（二）
我国立法工作全面恢复、进入新的时期是从1978年12月召开的党的十一届三中全会后开始的。邓小平同志在我国改革和建设的各个重要时期，对发展民主、健全法制，都发表了一系列重要的讲话与谈话，系统地论述了我国民主与法制建设的现实任务与长远目标。20多年来，全国人大及其常委会的立法工作是以邓小平理论尤其是他的民主法制思想为指导来进行的，并且一直把立法工作放在首要位置。到1999年8月底，全国人大及其常委会一共制定了359件法律和有关法律问题的决定，其中五届60件，六届63件，七届87件，八届117件，九届全国人大及其常委会在一年多时间里通过了32件（此外，已提请审议的法律案有11件）。这300多件法律和有关法律问题的决定，是党领导人民建设社会主义现代化国家的实践经验的总结，也是继续推进社会主义现代化建设的一个根本保障。全国人大及其常委会制定的法律，以宪法为核心，包括了国家机构组织和公民基本权利方面、民法商法方面、行政法方面、经济法方面、社会法方面、刑法方面和诉讼与非诉讼程序法方面。从总体上看，现有法律基本适应我国社会主义现代化事业发展的客观要求，使我国的政治生活、经济生活、社会生活的主要方面，基本上有法可依。经过20多年的努力奋斗，可以说，以宪法为核心和基础的有中国特色社会主义法律体系的框架已经初步形成，为实行依法治国、建设社会主义法治国家提供了前提条件，为建立更加完备的法律体系奠定了良好的、坚实的基础。
（三）
改革开放20多年来，全国人大及其常委会的立法工作取得了举世瞩目的成绩，与此同时也积累了比较丰富的立法经验。江泽民同志在党的十五大报告中提出：要“加强立法工作，提高立法质量。”李鹏同志在九届全国人大常委会第一次会议上的讲话中提出：要进一步加强立法工作的计划性；立法要从我国的国情和实际出发；立法要以宪法为依据；坚持社会主义法制的统一；立法要同改革和发展的重大决策相结合；立法要走群众路线等。这些要求既是党的十一届三中全会以来我国立法实践经验的总结，也是今后我国立法工作的指导思想，是提高立法质量的重要保证。
立法要坚持计划性。十一届三中全会以来，全国人大常委会一直十分重视立法的计划性，逐步做到了年度有计划，5年有规划，长远有纲要。党的十五大报告要求到2010年形成有中国特色社会主义法律体系，九届全国人大常委会已经制定了五年立法规划，正在研究制定到2010年的立法纲要。
立法要坚持以宪法为依据。全国人大及其常委会在立法中一直十分重视以宪法为依据，不论是起草法律草案，还是审议法律草案，凡发现与宪法不一致的，坚决按照宪法规定进行修改。改革也要在宪法的范围内进行，如果由于改革开放的发展，宪法的有关规定已经不适应发展变化了的客观实际，则必须依照法定程序及时修改宪法。
立法要坚持从实际出发。全国人大及其常委会制定法律，十分注意从中国实际出发，注意阶段性和前瞻性相结合。如在制定行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法和证券法时，都比较好地结合了阶段性和前瞻性，使得我国的行政诉讼制度、国家赔偿制度、行政处罚制度和证券发行与交易制度能够及时建立起来。
立法要坚持同改革和发展的重大决策相一致。这是全国人大及其常委会在立法工作中始终注意贯彻的一条重要的指导原则。一方面要求改革和发展的重大决策一经作出，立法要紧紧跟上，不能长期滞后；另一方面在改革和发展还没有到位时，立法不能操之过急，要循序渐进，不能过于超前，否则，制定出来的法律就会因不符合客观实际而行不通，从而严重损害法律的权威。
立法要坚持维护国家法制的统一。全国人大及其常委会在起草、审议法律草案时，都要同相关的法律进行对照，看看对同一问题是否存在不一致的规定，如果发现有不一致的规定则必须进行修改。个别因社会情况发生变化，需要对原有法律进行补充、修改的，则对原有法律作出补充、修改。
立法要坚持走群众路线，充分发扬民主。这是立法工作的一条重要原则和经验。全国人大常委会在立法工作中采取了以下一些措施：一是，常委会审议法律草案实行两审或三审制。二是，凡提请常委会审议的法律草案，都印发中央有关单位、地方人大常委会和专家征求意见。三是，在起草和审议法律草案过程中，邀请中央和地方有关部门、有关法律专家、有关企业事业单位等各方面进行座谈，听取意见。四是，到基层进行调查研究，听取基层群众的意见。五是，一些关系到广大人民群众切身利益的重要法律草案，将草案全文公布，进行全民讨论。
立法要学习借鉴外国的有益经验。多年来，全国人大常委会在起草和审议法律草案时，一直十分注意收集、编译、研究其他国家对相同或类似问题的规定，看看哪些规定是适合我国的，哪些规定是不适合我国的；哪些是我们现在就可以学习的，哪些是我们将来要这么做的，等等。此外，全国人大常委会还采取走出去、请进来的办法，了解、研究外国的有关法律规定。学习、借鉴外国的立法经验，必须解放思想，扩大眼界，但又不是照抄照搬，不能简单地将外国的法律规定移植过来，而必须从我国的实际和可能出发，同我国的客观实际相结合。
立法要坚持党的领导。党的领导地位是由宪法确定的。中国共产党的性质决定着党是代表人民群众根本利益的。人大的立法是把党的主张，把经过实践证明是正确的党和国家的方针、政策，通过法定程序，变为国家意志，充分体现国家和人民的根本利益。在立法工作中坚持党的领导，是一条不可动摇的政治原则。
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专栏：
法律监督和舆论监督要结合
任新贤
长期以来，一些人大及其常委会在对“一府两院”行使监督职权时，往往不愿新闻媒体对自身的监督工作进行报道，特别是通过监督使“一府两院”工作中的问题浮出水面时，更不愿新闻媒体参与进来。分析原因，大概是怕“家丑”外扬后，不好处理与“一府两院”的关系，不便开展工作。
“家丑”不外扬的思想在一些人的头脑中根深蒂固，贻害无穷。有了“家丑”却不外扬，人民群众对国家机关及其工作人员就无法监督，使得那些违法违纪者要么执迷不悟，我行我素；要么得寸进尺，有恃无恐，致使小缺点变成大错误，小问题酿成大腐败，一丑变成百丑。正是由于“家丑”不外扬，使得早些年山东泰安地区在胡建学当权期间党政机关领导层几乎全军覆没；正是由于“家丑”不外扬，使得广东湛江地区国门洞开达数年之久。
一位哲学家说：“法律如果没有舆论的支持几乎毫无力量。”同样，法律监督如果没有舆论的支持，其效果也必将大打折扣。事实反复证明着这个道理。有些“公仆”不怕党纪、政纪处分，就怕登报亮相。因此，各级人大作为国家权力机关，在履行监督职权时，应欢迎舆论监督，利用舆论监督，保护舆论监督，让两种监督形式形成一股强大的力量，促使行政机关依法行政、司法机关公正司法。
“家丑”外扬后，权力机关大可不必担心与其他国家机关之间的关系。因为人大的监督职权是宪法和法律所赋予的，“一府两院”接受人大的监督也是宪法和法律所规定的。如果人大该监督的不监督，就是一种失职；如果“一府两院”不接受监督，就有悖于宪法和法律，有悖于我国的根本政治制度。只要人大及其常委会依法履行职责，维护公民权利，伸张正义，又有何惧呢？
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专栏：
1979年以来全国人大及其常委会立法一览表
1979年以来，到1999年8月30日第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议止，除新宪法外，全国人民代表大会及其常务委员会审议通过了法律253件，有关法律问题的决定106件，共计359件。（附表格）
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专栏：
为使天府水更秀
——四川省人大常委会保护生态环境纪实
张丽华
四川地处长江上游，生态环境保护和建设，不仅对四川全省、对长江中下游地区和三峡库区都具有重要影响。近几年来，四川省人大常委会在“以经济建设为中心”，加强社会主义民主法制建设的人大工作中，把保护生态环境作为一件大事来抓，从立法、监督方面做了大量工作，制定了保护自然资源、保持良好生态环境的地方性法规，并在全国率先作出禁伐天然林的决定，出台了天然林保护条例，多次开展执法检查，加大监督力度，使资源、环境工作步入法制化轨道。
据统计，近年来全省水土流失面积达到19．48万平方公里，占幅员面积的40．87％，每年流入长江的泥沙量达4．8亿吨，对四川、对长江中下游、对举世瞩目的三峡工程都带来严重危害。改善长江上游生态环境刻不容缓。
1998年8月，长江的洪水还没有完全退去，四川省人大常委会主任会议建议，本次常委会听取省政府关于天然林资源保护工程实施方案的汇报，并即作出了《关于加强天然林资源保护的决议》，要求实施天然林保护工程的阿坝、甘孜、凉山三个民族自治州和攀枝花市、乐山市、雅安地区从1998年9月1日起，停止对天然林资源经营性采伐，森林采伐企业和其他森林经营单位全面转为天然林资源保护和生态公益林建设。
保护生态环境，要治林，治水，治山。1998年5月，眉山地区128名省、县人大代表联名写信给省人大常委会，反映岷江水质污染严重，造成辖区内大量网箱养鱼死亡。常委会对此非常重视，通过了《关于综合治理岷江流域水质污染的决议》。要求省政府加强领导，制定治理污染的规划，限期治理老污染源，坚决控制新污染源，所有工业污染源到2000年必须达标排放。目前，岷江流域污染源头已得到遏制，岷江流域的人们盼来一江清水的日子已为期不远。
在此期间，省人大常委会，以及内江、南充、广元、绵阳等市人大常委会，对沱江、嘉陵江、涪江等都作出了限期治理的决定、决议。这些江河的治理工程正在实施，江水由浊返清，指日可待。
保护生态环境是一个复杂的社会系统工程，涉及社会生活的方方面面，涉及农、林、水利、矿产、环保等众多部门。在省委的统一领导和省人大常委会的监督下，各部门齐心协力，互相配合，在全省范围内大力开展法制宣传教育，依法治林、治水、治土、治理污染，按照总体规划，分步实施，实行领导责任制，确保2010年绿化全川目标的实现。在林业建设方面，全省人工造林面积现已达4061万亩，有林地面积1172万多公顷，森林覆盖率上升到24．23％，活立木蓄积14．65亿立方米，均超过国家要求达到的标准，实现了面积与蓄积双增长。在水土保持方面，自实施长江水土流失重点防治工程以来，国家投入近7亿元，初步治理水土流失面积2．8万平方公里。
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专栏：
人大代表依法监督 立法监督同等重要
上图：全国人大代表关心群众生活。图为代表们在北京视察大钟寺农贸市场。
左图：九届全国人大内务司法委员会举行专门会议，听取公、检、法关于开展集中教育整顿、加强队伍建设、促进公正司法工作情况的汇报。
下图：全国人大代表正在视察人民生活日常必需品的质量状况。《中国人大》供稿
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专栏：
历届全国人大会议代表提出的议案和建议、批评、意见情况（单位：件）
注：第一到第五届全国人民代表大会“议案”和“建议、批评、意见”统称“提案”。从第六届全国人民代表大会开始称“议案”和“建议、批评、意见”。（附图片）
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专栏：
实实在在的监督
吴文 江研
不久前，在江苏省九届人大常委会第十次会议上，省建委提交的整改补充报告最终获得了委员们的认可。整改补充报告终于通过了，使省建委的领导们大大松了一口气。
从评议，到要求整改，到要求补充整改，回顾这次江苏省人大常委会对省建委的评议过程，人们高兴地看到：人大的监督不是走过场、不是花架子，而是实实在在的。
事情要从1998年说起。10月30日，在江苏省会议中心的会议厅，省人大常委会正在对省建委进行评议。在审议大会上，参加评议的委员或代表依据法律法规的规定，以充分的证据、详实的理由，在充分肯定省建委工作成绩的同时，指出了他们在城市规划、建设管理、建筑业发展、自身建设和处理部门关系等方面存在的问题。
会后，评议办公室对评议意见进行了归纳整理，向省建委提出了32条整改意见。省建委根据常委会的要求，向第七次常委会议提交了整改报告。
对这个整改报告，绝大多数委员表示不满意。委员们认为，整改报告中对代表评议发言中提到的规划执法、市政建设管理、廉政建设、部门作风等存在的问题，并没有从主观上找原因，分析问题不透，尤其是没有具体的整改措施，整改行动不快、力度不大、效果不明显。结果便是，这份整改报告在这次会议上未能获得通过。常委会要求省建委必须作出进一步的整改，并就整改情况重新汇报！
按照省人大常委会的要求和省政府的意见，省建委在为期半年的重新整改中，整改力度显著加大。比如：在规划方面，建立了重大规划集体研究制度，在有条件的市县建立城市规划咨询委员会；成立了质量安全委员会，以进一步加强建筑质量管理……
监督，最终带来了进步。