第10版(人大专页)
专栏：
阔步迈向法治国家
——我国人民代表大会制度建立和发展的轨迹
刘政
1949年中华人民共和国的诞生，开辟了中国历史上从未有过的人民当家作主的新时代。人民代表大会制度作为工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的政权组织形式，被起临时宪法作用的《共同纲领》确定为新中国的政体，这是中国人民流血牺牲，为民主奋斗，历数十年之久取得的重大成果。中国共产党在领导新民主主义革命的过程中，对建立什么性质和形式的政权，进行了长期探索。第一次国内革命战争时期，出现了“罢工工人代表大会”、“农民协会”等政权组织形式的萌芽。第二次国内革命战争时期，各革命根据地仿照苏联苏维埃的模式，建立了苏维埃代表大会或工农兵代表大会的组织形式。抗日战争时期，为了扩大抗日民族统一战线，在党领导的根据地建立了参议会等形式的民主政权。1940年，毛泽东同志在《新民主主义论》中，总结历史的经验，从我国国情出发，精辟地阐述了新民主主义共和国的国体应当是各革命阶级的联合专政，政体应当是民主集中制的人民代表大会制度，从而为新中国采取什么样的国体和政体奠定了理论基础。第三次国内革命战争时期，各解放区建立了乡村农民代表大会、区人民代表大会和地方各界人民代表会议等形式的政权。在1948年召开的9月政治局会议上，毛泽东同志说，中央政府的问题，去年12月会议只是想到了它，这次会议就必须作为议事日程来讨论。他鲜明地提出：“我们政权的制度是采取议会制呢，还是采取民主集中制？”“我们采用民主集中制，而不采用资产阶级议会制。议会制，袁世凯、曹锟都搞过，已臭了。在中国采取民主集中制是很合适的。我们提出开人民代表大会……不必搞资产阶级的国会制和三权鼎立等。”根据党中央和毛泽东同志这些思想，经过同各民主党派、团体的广泛协商，确定了新中国的政权制度是民主集中制的人民代表大会制度。它根本不同于旧民主主义的议会制度，也与苏联的苏维埃制度有所不同。
新中国成立前夕和新中国成立之初，由于召开普选的各级人民代表大会的条件尚不成熟，采取了过渡性的措施，即：在中央，由中国人民政治协商会议第一届全体会议代行全国人民代表大会的职权，选举产生了中央人民政府；在地方，普遍召开了各界人民代表会议，有些各界人民代表会议代行人民代表大会职权，选举产生了本级人民政府。党中央和毛泽东同志高度重视新中国成立初期的民主建政工作。从1949年8月至12月，毛泽东同志关于召开各界人民代表会议的文电就有19篇之多。他要求把召开各界人民代表会议“当作一件大事去办”；认为这种代表会议是“政权工作走群众路线的最重要的形式，也是群众监督行政首长的基本方法、基本形式”。刘少奇同志1951年2月《在北京市第三届人民代表会议上的讲话》，系统地阐述了人民代表会议和人民代表大会的性质、功效，提出我们的基本口号是民主化和工业化。中共中央就召开各界人民代表会议发出了3篇指示。中央人民政府委员会先后通过了省、市、县各界人民代表会议组织通则。政务院先后通过了区、乡各界人民代表会议通则。可以看出，新中国成立初期我国民主政治建设开了个好头。
1953年2月，中央人民政府委员会通过了各级人民代表大会选举法，邓小平同志就这个法律草案作了说明，他指出：“如果说我们国家正开始的第一个五年建设计划标志着我国经济、文化发展的新阶段，那么，选举法的颁布正标志着我国人民民主政治发展的新阶段。”从这年下半年起，中国历史上第一次空前规模的普选全面展开，登记的选民占18周岁以上人口总数的97．18％，参加投票的选民占登记选民总数的85．88％。在普选的基础上，1954年8月前，由下而上逐级召开了地方各级人民代表大会会议。1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议召开，它标志着我国人民代表大会制度从中央到地方系统地建立起来。这次会议通过的新中国第一部宪法，对人民代表大会制度作出了许多具体的规定。它的颁布和实施，是我国依法治国的重要标志和新的起点。
人民代表大会制度是一个崭新的政权制度。它建立的头3年，各级人民代表大会的工作和建设健康发展。全国人大及其常委会制定了80多个法律、法令，决定了一系列重大问题，听取和审议了20多个国务院及其部门的工作报告。在全国人大和人大常委会会议上，代表、委员能够畅所欲言，充分发表意见，包括不同意见和批评意见，人大工作比较活跃。地方人大也是如此。可以说，这3年是人民代表大会制度发挥作用较好的时期之一。同时，针对实践中暴露出的不足，还采取了一些健全人民代表大会制度的具体措施，或者提出了改进的方案。如：1955年举行的一届全国人大二次会议通过决议，授权全国人大常委会依照宪法精神和根据实际需要，适时地制定部分性质的法律，即单行法规；根据毛泽东主席的提议，从1955年起建立了全国人大代表和省级人大代表每年视察两次的制度；1956年，毛泽东同志在《论十大关系》中提出，在不违背中央方针的条件下，地方可以搞章程、条例、办法；当年，刘少奇同志在八大的政治报告中提出，要建立比较完备的法制和加强各级人大对政府机关的监督；周恩来同志提出发挥人大代表作用的三条具体措施等。1957年5月8日，中共全国人大常委会机关党组，根据党中央和毛泽东同志指示，经过半年多的研究、探索，提出了健全人民代表大会制度的具体方案，包括全国人大增设八个委员会，协助全国人大及其常委会开展立法和监督工作；县级以上地方各级人大设立常委会，给予省级人大及其常委会一定的立法权；加强各级人大代表的工作，建立代表同原选举单位固定联系的制度等。这个方案如果付诸实施，将会使人大工作大大推进一步。可惜，由于反右斗争的开展，不仅这个方案被搁置了，而且提出的方案和参与研究的一些同志还遭到了批判。
反右斗争后，我们在相当长的时间里，不重视社会主义民主和法制建设。人大和人大常委会会议有时不能按期召开，人大职权的行使受到影响，立法工作基本停顿下来，国家的一些重大问题如“二五”计划、某些年度的计划和预算并没有提请人大审议，监督工作更是流于形式。1962年后，随着经济形势的好转，人大工作有所恢复和发展，但不久又因“文革”的爆发而中断。在十年动乱中，各级人大和全国人大常委会被迫停止活动，地方人民委员会被所谓的“临时权力机构”革命委员会所取代，宪法和法律遭到肆意践踏，人民代表大会制度遭到了严重破坏。
粉碎“四人帮”后，人大工作逐步恢复。1978年底召开的党的十一届三中全会使我国社会主义民主法制建设进入了一个新的发展阶段，迎来了人民代表大会制度建设发展的第二个春天。在这20年中，我们党和国家花了很大精力研究如何进一步健全人民代表大会制度的问题，并且采取了一系列措施和步骤。1979年7月五届全国人大二次会议通过了修改宪法的决议和七个法律，迈出了加强社会主义民主和法制建设的一大步。经过两年多的认真研究和广泛征求意见，于1982年12月通过了现行宪法。新宪法在总结历史经验的基础上，从我国国情出发，对健全人民代表大会制度作出了一系列重要规定。根据宪法和实践经验，又重新制定了全国人大组织法，修改了选举法和地方组织法，新制定了代表法、人大和人大常委会的议事规则，从而使人大工作步入了规范化、法制化的轨道。20年来，各级人大及其常委会在邓小平理论和党的基本路线指引下，坚持把社会主义民主和法制建设作为自己的根本任务，认真履行宪法赋予的职责，各方面的工作都取得了重大进展和成绩。当然也应看到，人民代表大会制度还不够健全，它的功效还没有完全发挥出来。
新中国成立以来特别是近20年的历史表明，人民代表大会制度是适合我国国情的具有强大生命力的制度，是我国人民当家作主的基本组织形式。这一制度已在中国大地深深扎下了根，受到人民的拥护。我们要在依法治国、建设社会主义法治国家的进程中，不断地完善人民代表大会制度，更好地发挥这一制度的优势。
上图为通过第一部中华人民共和国宪法后，首都人民群众游行庆祝我国第一部宪法诞生。
本版照片由《中国人大》供稿（附图片）
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让人大代表担纲“主角”
朱延青
如何发挥人大代表作用，是各级人大常委会一直着重解决的重要课题。最近，辽宁省大连市人大常委会在发挥代表作用方面，注重把基层人大代表推向“前台”，担纲常委会各项工作的“主角”，收到良好的效果。
他们的做法主要有：一是开通代表建言“直通车”，设立代表接待室，开设代表热线电话，安排专人值班，随时接待代表来信来访。二是广泛吸收代表参加常委会工作，在对政府组成人员进行述职评议中，常委会发出《致市人大代表的信》，鼓励代表体察民情，代表民意，积极参与述职评议工作。三是扩大代表参加视察、检查的范围。在村民委员会组织法执法检查中，担任乡镇党委书记、乡镇长、乡镇人大主席团主席和村委会主任等职务的基层代表有46名，占61％。四是坚持代表列席常委会会议制度，让代表更多地掌握重大经济决策和事关全市大局的情况，为代表履行职权创造条件。
大连市人大常委会上述做法，无疑是一种有益的尝试。其一，增强了人大代表的代表意识。毋庸置疑，目前，在发挥代表作用方面，还存在着一些不尽如人意的地方。少数代表感觉自己的作用无非是走走“形式”而已，忽视了代表在国家政治、经济和社会生活中应有的重要作用。让代表到“前台”唱“主角”，就是使代表进一步明确自己的权利和义务，增强代表意识，调动和发挥了代表管理国家事务、社会事务的积极性，使他们更加关注本行政区域内的政治、经济、社会发展等重大事项，并勇于表明自己的政治主张，积极参与大政方针的决策。其二，为代表依法履行职权创造了条件，架设了“路桥”，使代表的能量释放出来。常委会通过扩大代表人数和范围，保证大多数代表参加到常委会工作之中，对于常委会的工作会产生强大的推动力，有利于克服“代表视察、检查成了委员视察、检查”、“一部分代表经常视察，多数代表少有视察”的不良倾向。其三，架设起人大常委会密切联系代表、联系群众的桥梁，为人大代表敞开反映社情民意的大门。代表在大会闭会期间的意见和建议，通过代表接待室或电话就会马上得到答复，代表还可以通过接待室约见常委会主任、副主任、秘书长，使下情上达，上情下达变得畅通起来，代表履行职权就更加方便。人大代表在管理国家事务、社会事务中的作用发挥得越突出，人大及其常委会的工作就越有活力。
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专栏：
注：（1）全国人民代表大会：最高国家权力机关，每届任期5年，全国人民代表大会会议每年举行一次，特殊情况下可依法临时召集。全国人大代表是最高国家权力机关的组成人员，全国人大代表由省、自治区、直辖市和军队选出。
（2）全国人大常委会：最高国家权力机关的常设机关，由委员长、副委员长若干人、秘书长和委员若干人组成，其组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。每届任期同全国人民代表大会相同，委员长、副委员长连续任职不得超过两届。全国人大常委会会议一般每两个月举行一次。
（3）全国人大常委会委员长会议：由委员长、副委员长、秘书长组成，负责处理全国人大常委会重要的日常工作。
（4）全国人大各专门委员会：全国人民代表大会常设委员会，由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成。受全国人民代表大会领导，在全国人民代表大会闭会期间，受全国人大常委会的领导。各专门委员会在全国人民代表大会和全国人大常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案。
（5）全国人大常委会代表资格审查委员会：全国人大常委会负责审查全国人大代表资格的常设机构。其职责是审查补选的本届全国人大代表的资格和新选出的下届全国人大代表的资格。委员会由主任委员、副主任委员若干人、委员若干人组成，全部人选由委员长会议在常委会组成人员中提名，常委会全体会议通过，任期5年。
（6）全国人大常委会香港特别行政区基本法委员会：全国人大常委会的工作委员会，其任务是就有关香港特别行政区基本法第十七条、第十八条、第一百五十八条、第一百五十九条实施中的问题进行研究，并向全国人大常委会提供意见。其组成人员12人，由全国人大常委会任命内地和香港人士各6人，任期5年。
（7）全国人大常委会办公厅、法制工作委员会、预算工作委员会：全国人大常委会的办事机构，为开好全国人大会议、常委会会议、委员长会议服务，为全国人大代表和常委会组成人员依法行使职权服务，为发展社会主义民主，健全社会主义法制服务。