第11版(法律与生活)
专栏：社会观点
●中国彩民到了该理性思考的时候●规范彩票市场亟须立法
彩票业缘何“火”而不“彩”
刘元亮
有人预言，1999年是彩票年，中国民众在继抢购热、炒股热、房地产热之后，又投身于彩票。短短九个月的时间，中国福利彩票销售额高达110亿元，仅温州在1月8日一天就卖出1．2亿元。体育彩票的销量也在去年25亿元的发行额度上有所增长，在中国体育彩票中心积极推进电脑彩票销售以后，仅广东每周销售额就可高达500万元。彩票“热”了，全国各地的彩民们踊跃异常，热情高涨，该是冷静的时候了，该是理性思考的时候了。这当中，该怎样趋利避害，怎样去规范市场？中国的彩民应该怎样在自己的经济生活中为小小彩票定位。
利与弊
近年来，发达国家彩票业的年营业额，美国达3600多亿美元，英国、德国90多亿美元，日本、法国、意大利也达60—70多亿美元。全世界彩票业之所以有如此旺盛的生命力，主要是能缓解各国政府的财政压力，是筹集社会公益基金的重要渠道。彩票在我国同样也显出了巨大的筹资聚财能力。我国自1987年10月开始在全国发行福利彩票，截至1998年底，彩票总发行量突破400亿元大关，在向市场投入了300亿元左右的消费资金的同时，为我国福利和体育事业筹集发展资金100多亿元。
另外，彩票业除了直接增加国家税收以外，还可提供数量可观的就业机会，运输、建筑、收藏等相关产业也都将被带动发展。彩票还对培育全社会对公益事业的关心与支持起着潜移默化的作用。
我国彩票业起步晚，暴露出来的问题与弊端也不容忽视，因没有法律或法规出台，其运营机制、发行手段、管理手段、监管水平等都存在一些问题。
首先，社会的组织与管理部门，应对人类的投机与满足刺激的心理予以正确引导，中奖的概率有多少应明确告示彩民，避免一些投机取巧、不劳而获的人败坏整个社会风气。
其次，大奖组的销售方式应逐步改变，采用这种单一落后的销售方式容易造成治安、交通、环境污染等一系列社会问题。在购买实物奖品时容易产生舞弊行为，以次充好，代销商从中侵吞批零差价等。彩票在销售过程中也存在着承包、转包、摊派等违规行为，变相彩票与私彩也禁而不止。这些都给社会造成了一定危害。
我们试看几个小镜头：
镜头一：今年3月20日，江西省瑞昌市，中国福利彩票销售现场，人头攒动，摩肩接踵，有关部门不得不禁止一切机动车辆在此通行，从武汉方向开来的货车被迫中断数分钟。
镜头二：今年2月27日，陕西省咸阳市赈灾彩票首日发售，一批江湖骗子混迹其中，盘赌、打弹子、摸彩球、算命等摊位多达80余个。
镜头三：湖南省临湘市发行体育彩票，按设奖方案，每发行50万元兑出一辆奥拓汽车，结果发行了270万元，仅兑出两辆奥拓车。
镜头四：山东济南市某饭店老板，为中大奖曾一次买入7万多元彩票。这几年，他买彩票光自行车就中了50多辆，太空被中了70多床。
规范与措施
彩票业已成为世界第六产业，每年世界彩票销售量以10％以上的速度增长，已达到1200多亿美元。我国目前福利彩票年销量仅60亿元（50亿赈灾彩票除外），不到8亿美元，仅占世界彩票总量的0．8％，而体育彩票的年销量也不过3亿美元，仅占世界总销量的0．24％。对于中国这样12亿的人口大国，尽管彩票火了一段时间，但还有着巨大的市场潜力。如何推动我国彩票业顺利向前发展，维护彩票的公平、公正性？
中国人民银行金融市场监管处处长闵路浩就此问题谈了几点看法：由国家垄断专营，并制定法律予以规范，是彩票业健康发展的首要前提，我国至今也没有彩票法，连专门的彩票行政法规都未出台，目前当务之急是尽快颁布国家彩票管理条例，明确国家对彩票的领导体制，变现有的部门彩票为国家彩票，变现在的部门领导为国务院直接领导，变现在的市场竞争为国家专卖。目前世界上开展博彩活动的120多个国家和地区中，绝大多数完成了国家立法，主要规范以下要点：实施政府控制的形式和程序，维护市场统一有序的措施，筹集资金使用方向和范围的限制。
闵路浩说，要尽快进行运行机制改革，彩票发售单位与资金使用单位不能由一个部门操作，所有权与经营权要界定清楚，资金使用由政府统一分配，要成立专门的实行机构和独立的监督机构。要进一步健全彩票发售的信息披露工作，增加其透明度。要加强监管工作，增强审计力度与广度。同时，还要改进其发行手段与管理手段，增加彩票业的科技含量。要在有条件的地区建立电脑彩票销售系统，提高电脑彩票市场份额。
中国的彩票市场如何做大？中国福利彩票有关负责人与中国体育彩票的有关负责人见解基本同一：彩票的类型和销售额度可适当放开。其实，取消额度并不会导致销量无限膨胀，彩票发行额度应由市场来定。
中国的彩票市场尚需挖掘与培育，也需要有关立法单位与管理部门去努力开拓。彩票立法工作在第九届全国政协第二次会议上，已进入委员们的提案，微露出了一线曙光，而彩票的营销工作也将逐步实现科学化、公正化、公开化、规范化，走上健康发展的道路。
第11版(法律与生活)
专栏：新闻背景
从无到有话彩票
路浩
彩票属于所谓运气成份超过智慧成份的随机性游戏，具有群众性、投机性，是盈利极高、技术性较强、需要高透明度的大规模筹资活动。
发行彩票是国家筹集社会公众资金，资助福利、体育、教育、文物保护等社会公益事业发展的重要手段，是国家财政的补充形式。在国外，相对于有严格法律规定的财政性税收，彩票被称作“微笑纳税”。
我国的彩票市场起源于1985年前后少数工商企业、事业单位发行的各种奖券，其主要形式为“有奖销售”。由于当时缺乏管理，一些单位趁机推销残次、积压商品；有的竟采取行政手段，强行摊派彩票，造成不良影响和后果。这个时期的彩票市场具有自发、分散、用于促销甚至揽储的目的等特点。国务院为此发出通知，要求各地、各部门制止滥发各种奖券，所有工商企业均须立即停止举办有奖销售活动，任何单位和个人不得举办有奖募捐活动。但为兴办社会福利事业而举办的有奖集资，经当地政府批准可以试点。
为了规范彩票发行和管理，资助社会福利事业，1987年经党中央和国务院批准，中国社会福利有奖募捐委员会成立并发行中国社会福利有奖募捐奖（后改名为“中国福利彩票”）。1988年，国务院批准发行“第十一届亚运会基金奖券”，资助亚运会的举办。此后，国务院又批准发行“第二届全国农民运动会有奖体育彩票”、“第四届少数民族传统体育运动会奖券”等。
鉴于1988年以后一些地方、部门、企事业单位甚至个人自行发行彩票，导致彩票市场秩序混乱，损害公众利益，败坏政府形象，国务院发出通知，在肯定彩票对筹集资金发展社会公益事业具有一定积极意义的同时，决定将发行彩票的批准权集中在国务院，并对彩票发行实行计划管理、规模控制，对彩票筹资实行专款专用、财务公开、社会监督制度，责成中国人民银行会同有关部门制定、发布彩票管理具体办法。
尽管国务院对彩票市场管理加强，但从1992年下半年以后，少数地方又开始擅自发行彩票，一些私营企业、个体户也发行或变相发行彩票，粗制滥造，骗人钱财，甚至引发群众闹事。为此，国务院第三次通知各地、各部门进一步加强彩票市场的管理。这次通知重申了以前的规定，还特别指出，由认购人自主选择号码的主动型彩票（包括六合彩、万字彩等）未经国务院批准，一律不得发行；要严厉打击“地下彩票站”；彩票业对外合作政策由国务院统一研究制定。
1994年，国务院授权国家体委统一发行中国体育彩票，以后不再就某个运动会筹资发行彩票问题专门研究批复。
1994年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅通电全国，第四次明文要求严格彩票市场管理，禁止擅自批准发行彩票，并明确了“中国人民银行是国务院主管彩票的机关”。
为制止一些地区未经国务院、中国人民银行批准，擅自发行彩票类凭证、溢价销售彩票、提高规定返奖比例等违规行为，以及针对1995年下半年四川成都、河南郑州、浙江富阳等地因发行彩票而引发群体性事件、影响社会稳定的情况，中国人民银行于同年底及翌年分别发布文件，提出严格控制彩票发行管理措施，以加强彩票市场管理，保护彩票购买人的利益，维护社会安定，资助公益事业发展。
从1985年算起，我国彩票市场已有十六年历史。我国彩票市场取得了长足发展，彩票年销售额由1987年的1740万元增长到1998年的81亿元，并建立了民政部下属的中国福利彩票和国家体育总局下属的中国体育彩票两大系统，为社会福利和体育事业作出了重要贡献。
但当前彩票市场也存在着一些问题：
一是彩票的融资功能与地方、部门利益冲突问题。发行彩票可以获取发行规模30％左右的奖金无偿使用和20％左右的发行手续费、印制费等。谁发行彩票，谁便可以获取这部分利益。二是非法“私彩”屡禁不止。三是法制不健全。四是发行成本过高。五是监督不严，透明度不够。六是发行方式单一，销售手段落后。
为了解决以上问题，目前国家有关部门正在研究彩票体制改革方案。总体思路是：建立健全法制，由中央实施对彩票业的统一监管，设立专营彩票的国家彩票发行机构，对彩票销售与高额奖金征收特别税，加强审计与信息披露等。
第11版(法律与生活)
专栏：金通律师信箱
怎样保全有保证的债权北京市金通律师事务所：
1998年5月8日，我行与A公司签订并履行了一份借款合同，期限一年，同时由B公司提供了保证，但是未约定保证期间。1999年5月8日合同到期后，A公司未还款，我行也曾多次要求B公司代为还款，但B公司置之不理。请问我行应采取何种法律手段以保全我行债权？
某银行信贷部孟辉孟先生：
据您所述，贵行既可以直接要求A公司还款，也可以依法向B公司要求其承担保证责任，既可以在人民法院提起诉讼，也可以依据当事人之间的仲裁协议向仲裁机构申请仲裁。
一、对于A公司，应注意诉讼时效。根据民法通则的规定，一般诉讼时效为二年，其中由于法定事由可以中断或中止，即贵行一般应在2001年5月8日之前起诉A公司，如有特殊情况，则应及时向A公司催要并保留相应证据，造成诉讼时效的中断或中止，保留贵行的胜诉权。
二、对于B公司，根据最高人民法院《关于认真学习贯彻票据法、担保法的通知》的规定，对在担保法生效以后所发生的担保行为，应当适用担保法，贵行与B公司签订的担保合同是在1995年10月1日担保法生效之后，应适用担保法的有关规定。
根据担保法的规定，未约定保证期的，保证人只在主债务履行期届满后六个月内承担保证责任，所以B公司只在1999年5月8日之日起六个月内，即在1999年11月8日之前承担保证责任。
担保法将保证分为一般保证和连带责任保证，确定保证人承担何种保证责任是决定债权人采取何种法律措施的关键。因为您未说明B公司提供的是何种方式的保证，故分述如下：
（一）如B公司提供的是一般保证：
一般保证是指债权人与保证人约定，在债务人不能履行债务时由保证人承担保证责任的一种保证方式。在一般保证中，债权人只有向债务人追索不成时，才能向保证人要求其承担保证责任。如B公司提供的是一般保证，则贵行现只能向A公司追索债务，尚不能要求B公司履行保证义务。
而根据担保法第二十五条的规定，在保证期间，“债权人未对债务人提起诉讼或申请仲裁的，保证人免除保证责任；债权人已提起诉讼或申请仲裁的，保证期间适用诉讼时效中断的规定。”所以，如A公司无力还款，为确保B公司届时承担保证责任，贵行必须在保证期间内，即1999年11月8日之前，向A公司提起诉讼或申请仲裁，只有这样才能引起保证期间的中断。届时如A公司的财产被依法强制执行仍不能履行债务，则贵行可要求B公司依法承担保证责任。
（二）如B公司提供的是连带责任保证：
所谓连带责任保证是指当事人约定由保证人与债务人对债务承担连带责任的一种保证方式，债权人在债务履行期届满后，既可以要求债务人履行债务，也可以要求保证人在其保证范围内履行债务，所以，贵行既可以要求A公司还款，也可以要求B公司承担连带清偿责任。
根据担保法第二十六条的规定，在保证期间，“债权人未要求保证人承担保证责任的，保证人免除保证责任”，贵行应在保证期间，即1999年11月8日之前，向B公司提出其承担保证责任的要求。如B公司拒绝履行债务，则贵行应在保证期间内及时向B公司提出诉讼或仲裁。
另外，根据担保法第十九条的规定，如贵行与B公司未约定保证方式，或约定不明确的，B公司应承担连带责任保证。
北京市金通律师事务所律师 杜忠文
第11版(法律与生活)
专栏：
山西大同铁路公安处为提高公安队伍的整体素质，提出“向教育要素质，向素质要警力”，建造了地下靶场和功能齐全的教育基地，通过智能、体能、技能的严格考试，把民警的提拔使用、福利待遇、政治荣誉统一起来，创造了民警等级一体化管理模式。图为近日公安处处长吉振英（中）来到所辖派出所进行现场抽考。
王慧韩兴旺摄
第11版(法律与生活)
专栏：法制人生
合情合理更要合法
刘言
自1986年发行彩票的绿灯亮起，彩票业历经十余年风雨，为民众所认识、所接受，实在不易，人们不再认为那小小彩票是把戏。
彩票，因其满足了人们寻求刺激的心理特性，人们对彩票的需求将是持续的。中国目前经国务院批准的有民政部与国家体育总局发行的福利彩票与体育彩票两种。国务院、民政部、体育总局为了完善彩票业曾发布了若干通知与规定，只是彩票法与彩票管理条例每年议了又议，千呼万唤终难出台。
国外彩票业管理有专门机构，由法律赋予这个机构博彩主办权，设有彩票局或彩票公司，但都属于政府垄断。我们国家目前尚属于部门彩票，由于两个部门的发行渠道、费用、奖金返还率不同，筹集资金使用的范围有别，各自利益也不同，难免造成因竞争引起的市场混乱，从而损害国家利益。
公说公有理，婆说婆有理，都掩盖了各自脸上的瑕疵。所以得有一个“法”主持公道，从宏观上把握、微观上指导。首先，从运行机制入手，彩票发售与资金使用须有专门的实行机构；其次，要加强监管，避免诸如私彩泛滥、实物奖品采购中的权钱交易以及贪污截留挪用彩票基金等腐败行为；再次，要根据当地经济发展水平、地域范围、人口数量和密度等相关因素，研究制定规模及选择适应市场需求的彩票形式和发行手段。
有了“法”，中国的彩票业便可以趋利避害，实现更好的社会效益与经济效益。
第11版(法律与生活)
专栏：探源与思考
公证监督与招标投标
段正坤
招标投标是一种择优选择签约对象的交易方式，对于创造公平竞争的市场环境，保证工程质量具有重大意义。当前，招标投标领域存在不少问题：一是地方保护主义和部门保护主义严重，一些地方和部门只许本地方、本部门的单位参加投标，限制公平竞争；二是存在“暗箱操作”，透明度不高；三是不正当交易和腐败现象比较严重。这些问题表明，对招标投标的监督制约有待进一步加强，特别是对国家投资、关系国计民生的重点项目、公共基础设施建设的招标投标，应当综合运用各种行政、法律手段，加强监督，保证招标投标的公开、公平和公正。
对招标投标实施监督，需要正确处理好行政监督与法律监督的关系。党的十五大提出依法治国的基本方略，政府部门依法行政，首先需要重视和加强对法律手段的运用。公证监督是一种重要的法律监督手段，一方面公证监督具有公正性，公证机构是国家设立的专门司法证明机构，不是招标人或投标人的主管部门，也不是招标人或投标人的代理人，与当事人无利益牵连，公证监督可最大限度地避免地方保护主义和部门保护主义；另一方面公证监督具有特别的法律效力，对真实合法的招标投标行为，公证员出具公证书予以确认，一旦发生争议和诉讼，公证书是认定事实的法定证据；对不真实、不合法的招标投标行为，公证员通过拒绝公证，向政府有关部门提出司法建议等方式，可以防止违法行为，为行政执法提供依据。公证监督通过公证人员出席现场，能够实现对招标投标全过程的即时监督。同时，公证监督还能够实现有效救济，我国有关法规规定了招标投标公证违规后的救济途径和措施，当事人的合法权益有切实保障。运用公证监督手段，可以使行政监督从具体参与招标投标中解脱出来，有利于强化行政执法职能，这也符合政府精简、效率的原则。
从80年代初开始，我国逐步在机电设备进口、建设工程发包等领域推行了招标投标制度。各地公证机构积极介入，广泛参与招标投标的各个环节，招标投标公证业务逐年增加，在对招标投标实施法律监督方面积累了比较成熟的经验。1988年以来，全国共办理招标投标公证20多万件，涉及国家和省、市的大部分重点建设工程和项目。招标投标公证法规体系趋于完善。司法部1992年制定的《招标投标公证程序细则》，加强了对招标投标公证的业务指导；全国大部分省、市、自治区通过地方立法，把公证监督程序列为大中型和重点建设工程项目招标投标的必经程序之一；国家计委等有关部门的规章，也明确规定了大型建设项目招标投标要经过公证。招标投标公证的实践作用和效果已普遍得到了社会认可。
笔者认为当前应加强管理，进一步提高招标投标公证质量。切实加强对招标、投标、开标、评标、决标和授标各个环节的监督，并突出对招标文件、投标文件、潜在投标人的资格、资质及授权委托行为真实性、合法性的审查，突出对招标投标过程的现场监督，突出对中标后合同的审查，使公证监督的职能和作用得到充分发挥。
（作者为司法部副部长）
第11版(法律与生活)
专栏：
上海黄浦法院加大执行力度
本报讯上海市黄浦区人民法院加大执行力度，建立执行合议制度，对中止、终结执行，变更、追加被执行人等事关当事人权益的案件，由执行长和两名执行员合议、讨论后再作决定。同时对拒不履行义务的被执行人予以公告、曝光，先后7次开展较大规模的凌晨执行、夜间执行。今年1—6月份，共受理执行案件1436件，执行率为85．03％。（王比学）
第11版(法律与生活)
专栏：
南京铁路警方网上追逃犯
本报讯今年7月29日，南京火车站派出所民警在下车旅客中查获一名叫苏友平的可疑男子。南京铁路公安处刑警支队立即通过在逃人员网络检索进行查证，查明苏乃系浙江省公安机关通缉达一年之久的特大盗窃、抢劫犯罪嫌疑人。至此，自追逃战役开展以来，南京铁路警方通过计算机网上检索，已查获全国各地公安机关通缉的负案在逃疑犯43名。
（周振全）
第11版(法律与生活)
专栏：
招投标公证大显身手
今年4月，江苏省南京市江宁县公证处参加了由禄口国际机场空港油料公司举行的该公司综合楼装饰工程招标公证，该工程总造价400万元，投标单位为江苏省内七家装饰工程公司。
开标后，南京一家室内装饰工程公司（以下简称南京公司）和张家港装饰工程公司（以下简称张家港公司）报价均低于标底的合理幅度，但张家港公司报价又比南京公司低15万元，标底在开标会议上当众公布。经评标委员会评审确定张家港公司中标。
可是宣布中标后事情并不像想象的那么简单。南京公司对本次开标所公布标底的密封情况提出质疑，认为标底未密封，违反了南京招投标管理办法的有关规定，本次招标应属无效，并向招标主管部门及监督部门反映，要求予以查处。
主管招投标的有关部门经过认真核查招标开标情况，并向对现场进行公证监督的公证处调取现场笔录，证实公证处监督了标底拆封并在公证笔录上作了标底密封的记载。至此，这场南京公司称标底未密封的纠纷得到了澄清。
后来有关部门了解到南京公司由于中标心切，认为自己花了很大的精力，又是本市企业却未中标，心理不平衡，上演了这场闹剧。但由于公证处对开标现场公证监督，为解决纠纷提供了有力证据。（马玉娥）
第11版(法律与生活)
专栏：
武警新疆生产建设兵团指挥部官兵积极宣传贯彻野生动物保护法，几年来该部官兵在巡逻中共发现、救治珍贵野生保护动物67次。
图为前不久战士在集市上用80元高价从一牧民手中将受伤的国家一类保护动物黑颈鹤买回后精心抢救、喂养，并将其放回大自然的情景。
陈江平景建新摄