第10版(社会调查)
专栏：编者的话
依法管好土地资源
今年6月25日是第九个全国“土地日”，宣传主题是“依法行政，合理用地”。
1991年，国务院第83次常务会议决定，为了深入贯彻《土地管理法》，坚定不移地实行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，确定每年的6月25日（即《土地管理法》颁布日）为全国“土地日”。
九年来，每逢全国“土地日”，国家都要围绕土地管理的中心工作确立一个宣传主题，向全社会广泛宣传土地的基本国情、国策和《土地管理法》，极大地推动了土地管理工作的深入开展。
九年来，土地管理工作取得了辉煌的成绩：历时十多年完成的全国土地利用现状调查第一次摸清了全国的土地家底；1997年修订的《刑法》里增设了三项土地犯罪条款；中央1997年11号文件确立了进一步加强土地管理、切实保护耕地的原则；历时近半年的非农建设用地大清查震慑了土地违法犯罪活动；国土资源部的成立使我国初步实现了对国土资源从地面到地下、从陆地到海洋的立体化综合管理；今年1月1日起施行的新修订的《土地管理法》在立法思想上实现了一系列的转变：从保障建设用地供应为主转到以切实保护耕地为主，从分级限额审批制度转变为土地用途管制制度，从外延粗放型土地利用方式转变为内涵集约型；今年3月13日中央人口资源环境工作座谈会首次确立了计划生育、保护资源、保护环境是我国的三大基本国策。这一切都表明，党中央、国务院对我国国土资源管理的高度重视和对保持经济与社会可持续发展的迫切要求。
今年6月25日，国土资源部、全国人大环资委、人民日报、新华社、中央人民广播电台等单位联合在人民大会堂举行座谈会，大家围绕“土地日”的宣传主题畅所欲言，献计献策，目的在于唤起全社会关注土地、珍惜土地、加强土地管理、合理利用土地、切实保护耕地，以促进土地的可持续利用。
本报今日摘要发表与会者的发言，以飨读者。
第10版(社会调查)
专栏：
全面实施《土地管理法》
确保经济社会可持续发展
全国人大常委会副委员长姜春云
全国人大常委会在广泛征求意见的基础上审议通过的《土地管理法》，已于今年一月一日起施行。国务院颁布的《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》也于今年一月一日起实施。近半年来，国土资源部和各地、各部门围绕《土地管理法》的实施做了大量工作，《土地管理法》的施行已初见成效。但是，我们也要清醒地看到，《土地管理法》的实施刚刚开始，要使各项规定真正落到实处，还需要做大量的工作。
一、继续深入学习宣传《土地管理法》。要贯彻实施好《土地管理法》，必须进一步加大学习宣传力度，统一上上下下的思想认识，消除种种思想阻力。要采取多种形式，在对广大干部群众普遍深入宣传的同时，有重点、有针对性地对各级领导干部、土地管理工作人员、基层干部和用地大户做好宣传教育工作，解决好这些人的思想认识问题。要使全社会都认清土地形势的严峻性、紧迫性，切实增强责任感、使命感，提高依法管理土地、合理利用土地、切实保护耕地的自觉性。正如江泽民总书记所告诫的：“珍惜和保护好耕地，必须作为关系国计民生、关系国家发展全局和民族安危的大问题、大政策来对待，千万不可掉以轻心。否则就要犯永远无法弥补的历史性错误。”只有使全社会都能理解和坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，才能从根本上提高实施《土地管理法》的自觉性。同时，要揭露、曝光反面典型，进一步增强保护耕地的紧迫感、责任感。
二、切实加强耕地保护工作，确保实现耕地总量动态平衡。新的《土地管理法》从保证我国经济社会可持续发展的高度出发，突出了耕地保护这一重点。对耕地实行特殊的保护，是这部法律的核心内容，也是国家实施可持续发展战略在法律上的体现。应当看到，尽管耕地总量动态平衡的法律责任已经明确，但是要真正实现耕地总量动态平衡任务仍然相当艰巨。真正实现耕地总量动态平衡，需要做大量艰苦细致的工作。一是必须转变观念，树立用地管地新思路。要正确处理保护耕地与建设用地的关系，坚持在保护耕地的前提下进行建设。二是要实行土地用途管制，严格按土地利用总体规划控制建设用地。现在，《全国土地利用总体规划纲要》已经国务院批准实施。各地都应按照新《土地管理法》的规定，抓紧编制或修订土地利用总体规划。三是要加大土地开发整理力度，切实增加有效耕地面积。要加大对土地整理的投入，坚决实行占一补一的制度，实行田、水、路、林、村的综合整治；同时，按规划、有计划、适当地开发耕地后备资源。
三、下大力提高耕地质量，提高土地的利用率和产出率。要以有限的土地资源养活越来越多的人口，就必须在实现耕地总量动态平衡的同时，十分注重土地特别是耕地质量的提高。首先要改造中低产田。如果能把占我国耕地三分之二的中低产田改造好，变中低产田为中高产田，我们的农业生产水平就会大幅度提高。二是要搞好小流域治理，山、水、田、林、路、村统一规划，综合治理。这不仅可以开垦出许多耕地，而且能有效地改善农业生产条件。三是“坡改梯”，把坡耕地修成水平梯田。坡改梯能使跑水、跑土、跑肥的瘠薄地变成保水、保土、保肥的高产标准梯田。四是兴修水利。我国有水源保证和灌溉设施的耕地仅占耕地总量的百分之三十九点八，大部分耕地缺水。解决好水的问题是中国耕地提高产量的重要举措，也是保持土地实现可持续利用的前提条件。
四、严格依法办事，严肃查处各种土地违法案件。新修订的《土地管理法》，为做好土地管理工作提供了法律依据。要确保《土地管理法》全面实施，必须坚决做到有法必依、执法必严、违法必究。当前要针对土地违法的新特点，进一步加大执法力度，切实防止和纠正对违法案件的处理失之过宽以至有法不依的现象。土地行政主管部门、执法部门要严格依法办事，把管理好土地特别是保护好耕地作为自己的神圣职责。今后，凡经查实的土地违法案件，必须依法严肃处理，追究法律责任，不得以罚款代替其他行政处罚，不得通过罚款将非法变成合法。
第10版(社会调查)
专栏：
依法行政合理用地
国土资源部部长周永康
当前，我国土地管理特别是耕地保护面临的形势依然十分严峻。一是乱占滥用耕地的现象仍十分普遍。据不完全统计，1998年全国因土地违法受到行政处分的有414人，移送司法机关追究刑事责任的有91人。1998年底我部向社会公布举报电话和举报信箱，年初以来收到举报信件比去年同期增加143％。二是城乡建设用地粗放、浪费惊人。现有城镇建设用地中40％低效利用、5％处于闲置状态，农村居民点建设用地50％低效利用、15％处于闲置状态。三是建设用地供求矛盾突出。据有关方面分析预测，实际需求占用耕地面积大大超过《全国土地利用总体规划纲要》规定的全国控制耕地减少面积，实现耕地总量动态平衡的任务十分艰巨。为此，我们要认真实施新《土地管理法》。
一、深入宣传土地国情国策国法。要采取多种形式，向社会特别是各级领导干部大力宣传人多地少的基本国情和耕地保护的严峻形势，大力宣传“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，大力宣传新《土地管理法》确定的土地用途管制、耕地占补平衡等一系列新制度，大力宣传中央人口资源环境工作座谈会提出的国土资源保护和管理“必须严而又严”的总要求，“在保护中开发，在开发中保护”的总原则，“资源开发和节约并举，把节约放在首位，努力提高资源利用效率”的总方针。
二、加强土地法制建设。要认真贯彻实施新《土地管理法》及实施条例和《基本农田保护条例》，抓紧制定配套法规和部门规章。加快各省（区、市）制定《土地管理法实施办法》、《基本农田保护条例实施办法》等地方性法规的步伐。加大土地执法监察力度，搞好全程监督，强化巡回检查，注重事前防范，加强对重点区域、领域的专项执法监察。
三、加强土地利用规划实施管理，努力实现耕地总量动态平衡。要在《全国土地利用总体规划纲要》的控制和指导下，尽快完成省、市、县三级土地利用总体规划的编制、修订和报批工作。市（县）和乡（镇）级土地利用总体规划一经批准，要及时公告，在社会监督下实施。严格限制农用地转为建设用地，坚决落实建设占用耕地占一补一的规定。
四、改革和完善土地利用的经济运行机制，大力推进土地集约利用。新增建设用地的土地有偿使用收益要列收列支，专款用于土地开发整理。制定土地开发整理的经济扶持政策。坚决贯彻《国务院办公厅关于加强土地转让管理、严禁炒卖土地的通知》。大力推行国有土地有偿使用制度，加强土地市场建设，进一步完善以供给引导和制约需求的土地供应新机制。
五、抓紧实施土地利用动态航空遥感监测，严格落实耕地总量动态平衡的责任制度。按行政区域实现耕地总量动态平衡，是法律赋予各省、自治区、直辖市的职责。土地利用动态监测作为考核耕地总量动态平衡的重要手段，要抓紧实施，定期向全社会公布监测结果。
六、加强国土资源管理机构和队伍建设，提高依法行政水平。要按照中央的要求，尽快建立适应发展社会主义市场经济要求的集中统一、精干高效、依法行政、具有权威的国土资源管理新体制，建立一支严格廉洁、统一管理的土地执法监察专业队伍。
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专栏：
我们能养活自己
全国人大常委会副委员长吴阶平
参加“土地日”座谈会，有很多感触。
1996年，我曾受原国家土地管理局之聘，担任国家特邀土地监察专员。1996年11月，我到广东等地就土地违法和执法情况进行了专门考察。这段经历对我而言，可以说受了一次教育。规划用地、合理用地非常重要。
外国有人讲，中国人养活不了中国人，世界上也没有哪个国家养活得了中国人。我说这后一句是对的，前一句是错的。中国人完全可以养活自己，这是毫无疑义的。
我们国家耕地少，旱涝保收的地更少。要珍惜土地，保护好耕地。我听到过一些说法，如“以地生财”，不管土地用得合适不合适，先用了再说，这些都是不对的。一定要严格实施《土地管理法》，珍惜土地，合理用地，要切实保护耕地，实现土地的可持续利用。
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专栏：
一项紧迫的任务
全国政协副主席、九三学社中央副主席王文元
目前，我国耕地不断减少的趋势尚未扭转。一些地区仍存在用地秩序混乱、非法转让土地使用权等问题，特别是农民集体土地的非法交易现象比较严重，出现了以开发“果园”、“庄园”为名炒卖土地、非法集资的情况。
为此，国务院办公厅日前发出了《关于加强土地转让管理、严禁炒卖土地的通知》。因此，进一步加强土地管理和耕地保护工作，仍然是当前一项紧迫任务。为此，提出以下建议：
——加强土地国情教育，树立全民族的土地忧患意识。要通过各种教育渠道和传播媒体，大力宣传我国的土地国情，使之家喻户晓、深入人心。
——加强新《土地管理法》及国务院办公厅近期通知的贯彻实施工作。建议全国人大和国务院近期组织力量对《土地管理法》及国务院办公厅通知的贯彻实施情况进行严格检查，并公布检查结果，对在土地管理方面的违法违纪行为坚决查处。
——加强土地管理的监督工作。要通过公布举报电话、加强举报保密、实行举报奖励等措施完善举报制度，同时加强舆论监督、群众监督和政协、各民主党派的民主监督。
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专栏：
执法部门是关键
全国人大环资委委员王先进
今年“土地日”的主题是“依法行政，合理用地”，主题鲜明，抓住了要害。依法行政是手段，合理用地是目的，两者互相依存，缺一不可。
合理用地，要通过依法行政作保障。十多年实践证明，《土地管理法》能否得以实施，政府及其执法部门能否严格执法，依法行政是关键。
目前依法行政的主体是各级政府，各级政府部门首先要做到本身不违法，并坚决制止违法，这样群众违法更容易防止和纠正。因此，要组织群众学习《土地管理法》，更重要的是要组织各级政府及执法部门组成人员学好《土地管理法》。学好法，更要执行好法，对不执法者要依法严肃处理。管好“州官”，百姓谁还敢违法？管好执法者，法律才能易于实施。
土地不能移动，土地违法行为难以掩盖。十多年实践证明，发现土地违法容易，难在处理，特别是涉及政府部门和领导干部的违法处理更难。要做到秉公执法，依法行政，执法者必须练就一身能冲破各层关系网的硬功夫，在执法中才能冲破客观理由关、说情关。
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专栏：
浪费土地可耻
全国人大环资委副主任委员黄启璪
在我们这样一个人口众多、土地资源又十分有限的农业大国，如何合理利用土地、切实保护好耕地，是一个十分突出的事关国计民生的大问题。今年1月1日开始实施的新《土地管理法》在立法指导思想上实现了从保障建设用地供应为主到切实保护耕地为主的转变；在土地管理方式上实现了从分级限额审批制度到土地用途管制制度的转变；在土地利用方式上实现了从外延粗放型到内涵集约型的转变。这一系列的转变，体现了党中央关于加强土地管理的正确决策。
针对我国土地资源状况，应努力抓好以下几方面的工作：一是要严格依照规划和计划供应建设用地，从严控制城乡建设用地；二是要切实落实占用耕地补偿制度，严格监督用地单位履行法定义务，确保实现耕地总量动态平衡；三是要坚决把土地收益专款用于土地开发；四是要把基本农田保护工作具体落实到农户、地块和责任人，便于监督检查。
今年全国土地日的主题是“依法行政，合理用地”。要进一步大力宣传我国人口多、人均土地少、耕地后备资源不足的基本国情，树立土地忧患意识和危机意识；进一步宣传“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策；要动员全社会的力量来关注土地管理工作，进一步加强新闻舆论监督，形成珍惜土地、节约用地、保护耕地光荣，违法批地、违法用地、浪费土地可耻的舆论氛围，为强化土地资源管理创造良好的社会环境。
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专栏：
城市建设应集约用地
建设部部长俞正声
城市化是社会经济发展的必然趋势，城市化水平在一定程度上可以反映出一个国家或地区的工业化和现代化水平。改革开放以来的二十年，是我国城镇发展与建设最快的时期。到1998年底，全国设市城市已有668个，建制镇19216个，城市化水平达到30．4％。城市创造并积聚了大量的物质财富和精神财富，有力地推动了我国经济社会的快速发展。积极推进我国的城市化进程，发展合理有序的城市化，不仅有利于我国社会的快速发展，也有利于土地资源的合理利用和保护。
多年来，城市建设坚持统一规划、综合开发、成片建设、集中改造的原则，有效地控制了城市的分散建设、无序发展，避免了土地资源的浪费，促进了城市用地的集约和合理利用。通过查处违法用地和违法建设行为，有效地抑制了乱占滥用土地和浪费土地的现象。为了进一步加强城乡土地的规划管理，建设部将重点做好以下工作：
——遵循合理用地、节约用地、保护和改善城市环境的原则，认真开展城乡规划的编制和审查工作。
——加强城乡规划实施的监督检查，严肃查处各类违法用地行为。
——加强城市规划的立法工作，结合新时期土地管理的新变化，抓紧修改《城市规划法》，制定有关配套法规。
建设部愿加强与国土资源部等国务院有关部门的密切协作和配合，共同把我国土地资源利用好、管理好、保护好。
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专栏：
责任措施投入要到位
全国人大常委、民进中央副主席张怀西
人类不断增长的物质、文化需求与土地的有限性发生了矛盾。这个矛盾在我国表现得尤为突出，已经成为我国可持续发展的严重制约因素。
我们当前要解决人口、资源、环境三大问题，其中人口与土地的问题是关键。依法保护土地资源，加强土地资源的管理，是一项基础性、战略性的工作，无论对当前经济建设还是对实现可持续发展都具有极为重要的意义，是事关全国大局和中华民族子孙后代的大问题。
建立土地保护和管理的领导责任制十分必要，一把手要负责，亲自抓，任期内要逐年考核，离任时要做出交待，工作失职要追究责任。在保护土地上，要做到责任、措施和投入“三到位”。
其次要加大执法力度，严肃查处土地违法案件。对违法案件要适时向社会公布，依法追究违法者的行政法律责任和刑事责任。还应加强对违法行为的分析，及时研究带有倾向性、规律性的问题，以便强化管理，完善政策。
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专栏：
处理好两个关系
农业部部长陈耀邦
土地是农业生产不可替代的最基本的生产资料。我国人多地少，耕地后备资源有限，而且总体质量偏低。土地尤其是耕地问题始终是制约农业发展的重要因素。
保护耕地就是保护农业综合生产能力。当前在这方面要着重处理好两个关系：
一是数量保护与提高质量的关系。保护耕地，数量保护是基础和前提，是保护耕地的基本含义。但仅有耕地数量保护是不够的。由于耕地质量差异，仅仅实现耕地增减数量的平衡，并不意味着耕地总体质量和产出能力的平衡。农业专家研究表明：每减少1公顷耕地所损失的生产能力，相当于新垦2至6公顷的生产能力，数量上的占一补一保障不了耕地生产能力的平衡。因此，必须立足于对现有基本农田的保护，着力在提高农田质量上下功夫。
二是土地开发与生态保护的关系。由于种种原因，我国以前曾出现过大量的围湖造田、毁林开荒、毁草种粮、乱垦滥牧，带来了严重的环境问题。生态环境恶化了，自然灾害频繁，严重威胁农业生产。因此，保护耕地也有一个合理利用的问题，要对那些过度开垦的土地，有计划、有步骤地退田还湖，退耕还林、还草，改善生态环境，提高农业综合生产能力。
农业部对耕地保护工作十分重视，专门成立了农业部基本农田保护工作领导小组，根据《基本农田保护条例》的有关规定，制定了配套规章，并把提高耕地质量作为基本农田管理的一项重要工作来抓。
今后农业部将按照国务院的统一部署，与有关部委一道，继续把“依法行政，合理用地”的各项工作落到实处。
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专栏：
用法律手段强化管理
全国人大法工委副主任委员卞耀武
土地是人类赖以生存的最重要的资源，耕地是我们的生命线，这种特殊重要的地位，这种不可代替的作用，决定了我们必须以最有权威的方式，最强有力的手段，最严格的措施来管理土地，保护耕地。
新的《土地管理法》以法律形式确定“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国的基本国策，这就意味着所有的组织和个人都有义务遵循和执行这项国策，而不允许背离这项国策。在《土地管理法》中，根据贯彻实施这项基本国策的需要，根据加强土地管理的一系列决定，根据土地管理的实践经验，确定了非常严格的土地管理法律制度，加大了保护耕地的力度，提高了土地管理规范化的水平。因此，必须坚定信心，在已经取得很大成绩、取得明显成效的基础上，贯彻实施新的《土地管理法》。希望广泛地宣传这部法律，使它的内容深入人心；希望认真严格地执行《土地管理法》的各项规定，将土地管理、土地利用、耕地保护、土地开发等各项行为都纳入法制的轨道，建立起严格的法律秩序；希望能以法律为武器，坚决地与土地违法行为作斗争，严厉地惩处土地违法行为；希望全社会都能提高珍惜土地，保护耕地的自觉性，将其视为法定的义务，支持依法管理土地，共同维护我们人类生存的基础。
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专栏：
建立廉洁高效执法队伍
国务院法制办公室副主任曹康泰
依法行政在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义。新的《土地管理法》及其配套法规的颁布实施，为加强土地法制建设，全面推进依法行政奠定了坚实的基础。因此，各级政府及政府各部门，特别是土地管理部门要做到依法行政，就必须严格按照新《土地管理法》及配套法规的规定来管理、利用土地，严肃查处各类土地违法案件。同时，还要严格按照《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》等政府共同性行为规范和土地管理法律、法规所确立的法定程序办事，依法正确履行职责。
行政执法人员素质的高低，直接影响行政执法的效果。因此，各级政府和土地管理部门要充分认识建立廉洁、高效的行政执法队伍的重要性和紧迫性，切实加强土地管理执法队伍的建设。建立健全行政执法责任制度，要严肃纪律、严格管理、强化监督、从严治政，对那些滥用职权、执法犯法、徇私枉法、欺压百姓的执法人员，必须坚决依法严肃处理并清除出行政执法队伍，决不能让少数“害群之马”败坏整个土地管理执法队伍的形象。
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专栏：
民主党派要有所作为
中央统战部常务副部长、全国政协常委刘延东
土地管理是一个庞大的系统工程，需要全社会的共同关心和支持。事实充分证明，在参与土地管理工作方面，各民主党派、工商联、无党派人士是一支重要力量。
1996年6月，在中央统战部的支持下，经与各民主党派中央、全国工商联充分协商，原国家土地管理局聘请了21位党外人士为首批特邀土地监察专员。经中共中央和国务院领导同意，中央统战部和原国家土地管理局联合邀请各民主党派中央、全国工商联负责人、无党派人士和部分特邀国家土地监察专员，在全国人大常委会副委员长吴阶平和全国政协副主席万国权的带领下，于1996年11月至12月间，对江苏、广东、北京三省市的14个县市的耕地保护工作进行了调研。几年来，各民主党派、工商联、无党派人士就国土管理工作提出许多好的建议、提案、议案，受到党中央和国务院以及土地管理部门的高度评价。
这次国务院机构改革组建了国土资源部，统一管理我国的土地、矿产和海洋资源，标志着我国国土资源管理进入了一个新阶段。国土资源部高度重视发挥各民主党派、工商联和无党派人士参与国土资源管理的作用。今年4月8日，国土资源部隆重举行聘任仪式，28位各民主党派、工商联和无党派人士成为第二批特邀监察专员，为党外人士参与土地管理工作创造了有利条件。