第9版(民主和法制周刊)
专栏：法制论苑
人大如何评“戏”
黄巨华柳身强
政府“唱戏”，人大“评戏”。作为国家权力机关的各级人大，如何适应新形势，摆正自己的位置，充分发挥自身优势，行使宪法和法律赋予的各项职权，更好地为社会主义市场经济建设服务？各级地方人大及其常委会都在为此积极探索，不断创新，研究和摸索出了不少新办法、新途径。
一、认真“观戏”，发现问题。要想对“一府两院”所唱的戏评头论足，从中发现存在的问题，首先是要认真去“看戏”，掌握“全剧”的概况，要本着客观公正、认真求实的态度去加以“评说”。认真研究，细心观察本级“一府两院”执行各项法律、法规和开展工作情况。主要看“戏”的观点、目的、指导思想是否正确，“格调”（境界）是否高尚，“演技”（工作方法）是否娴熟对路（正确），作风是否扎实等。只有这样认真看戏，用心观察，并从中发现问题，做到心中有底数，才能为下一步评好“戏”打下基础。
二、选择重点，评出道理。“评戏”也要有重点，不可从头至尾，不分轻重（大小），不加选择地眉毛胡子一把抓，增加无谓的工作量，耗费精力，给工作造成一定混乱，达不到预期效果。因此，要有所侧重，挑选那些一个时期的中心工作和那些广大群众普遍关注的难点、热点、敏感问题去加以剖析，认真研究，查出问题的原因，并说出所以然来，然后加以归类，以备“改编剧本”之用。
三、出谋献策，参与“改编”。问题查出来了，原因也找到了，下一步就要在此基础上制定对策，改编和修正“剧本”。当然，这里的参与，就人大角度来说，主要是利用自己调查了解所掌握的情况，为“一府两院”提供足够的“素材”，提出合理、有益、正确、具有可操作性的建议、意见等，而不是直接参与制定具体方案、措施。
四、搞好“台后”，监督“台前”。“一出戏”经过认真审查，查出问题，找到原因，及时“改编”后，就要重新“出笼”，登台上演了。这时人大及其常委会就要继续搞好“台后”服务工作，即充分行使宪法和法律赋予的各项职权，特别是监督权。
各级地方人大及其常委会，虽然不在“台前”唱戏，但“观戏”和“评戏”的任务更大、责任更重。因此，只有从事人大工作的同志加强学习，练好“内功”，才能评好“戏”———及时发现并指出“戏”里存在的问题，向“演出单位”提出正确的改进意见和建议，充分行使宪法和法律赋予人大的监督职权。
第9版(民主和法制周刊)
专栏：
太康境内，涡河如此防汛
本报记者胡健法制日报记者周万韫
编者的话：涡河是淮河的一条重要支流，在河南省境内是地上河。记者在涡河太康县段发现，河堤之内建乐园，河堤之外种田，建在高高河滩上的游乐场比堤外的居民屋还高。一旦发生洪水，灾难可能是毁灭性的。连正在兴建溜冰场的主人都说：这是一种冒险。在党中央、国务院高度重视汛期防汛工作之际，河南省太康县却出现这样与自然规律、与国家法律相违背的事情，不能不令人感到震惊和担忧。据了解，此事已引起有关部门的重视，并将进行严肃查处，我们期待这件事的解决结果。
7月15日上午，记者乘车进入太康县境，由于道路两边农民正在晒麦子，道路狭窄了一半。国家三令五申，禁止在公路上晒粮食，但这儿公路上的麦子绵延数公里，蔚然壮观。经历一番艰难，记者终于赶到进入太康县城的涡河桥。在涡河桥西边的河滩上，正在建设“河滨乐园”，项目有转椅、碰碰车、歌舞厅等。这些建筑前临涡河，后倚大堤。
记者在河南省水利厅了解到，涡河在河南省流经通许、尉氏、太康、鹿邑四县，尔后进入安徽汇入淮河，是豫东地区一条主要的排涝河道。特别是在史称黄泛区的涡河太康县段，形如蜘蛛网般纵横交错的大小河、沟、渠都与涡河连接，涡河排涝防洪的重要性不言而喻。
记者曾于6月29日就涡河堤内大兴土木之事到太康县采访，当记者要求听听县主管水利的副县长、县水利局局长以及主管太康界涡河大堤土木工程技术工作的副局长的意见时，被告知他们凑巧均不在县里。记者回北京后，太康县委有关负责人赶到北京，承认在涡河堤内建乐园是违法行为。但记者7月15日再次到太康，吃惊地看到河滩上仍在兴建溜冰场。记者与溜冰场的主人王文新聊了起来。他自称建的是太康县最大的溜冰场。
“怎么想在这建溜冰场？”“水利局在县里招商，出租河滩。”“租金多少钱？”“一亩一年租金2000元，溜冰场一亩二分地，租金2500元一年。”“建溜冰场投了多少钱？”“投了8万元。”“租了几年？”“只与水利局签了一年合同。这是一种冒险。”“为什么？”“听说政策上规定河堤内不准建东西，万一不准建，白投资了。不过是与水利局签了约，水利局是政府机关，应该信得过。”
记者看到太康县水利局7月2日以防汛指挥部的名义给上级部门写的报告。报告称，由于近阶段有记者关注涡河太康段违章建筑问题，特地向上级汇报有关情况：由于在县城境内的涡河河床（大约7．55公里）泥沙长期淤积，河槽基本填平，有4个乡镇的田间涝水排不进河里，“县城污水排不出去，一有大雨就发生内涝”，“堤身单薄，险工险段较多”，“已经到了非治不可的地步”。因此该县于1996年冬作出了“对涡河太康县城段进行高标准治理、综合开发利用的决定”，工程于1997年7月竣工。
据记者了解，该县这次治理涡河只是对横贯县城的7．55公里河道（涡河在县境内全长62公里）进行了“挖河槽、垫滩地”。他们将从河中清出的淤泥填在河滩上，尔后整平河滩招商大兴土木。这就是所谓的“高标准治理、综合开发利用”。
一位不愿透露姓名的退休的太康县水利局副局长评论说：“治理河道，哪有只治理本县县城这7公里多的道理？涡河在河南境内是一条地上河，绵延上百公里，高出地面好几米，只挖这7公里就等于在河里挖了个大坑，有了洪水在这里就会形成突然的落差，这很危险。更何况他们还在堤内搞了那么多建筑，一旦有大洪水后果不堪设想。”
另一名退休的水利局副局长寇守谦对记者说：他在任时，别说建房子，在大堤内种树或是高秆作物都不准许。文革期间，一些人在大堤上建砖窑取土，当时的县领导还下令要我带人去炸掉。现在国家有了法律明文规定，可水利局的人竟在那里胡搞，这怎么得了！
1996年以前河滩是什么样的呢？记者问一位正在大堤上卖豆角的妇女。她说，原来河滩是良田，她家就有两亩田，种豆角、番茄，每亩能挣3000元。后来，治理涡河，田被收走了。河滩垫高了近1米，原来她家的田现在改建成了游乐场。
根据河南水利厅豫管水字（1998）10号文件规定：“对在我省河道管理范围内新建、扩建、改建的建设项目”，“必须按照河道管理权限，经河道主管机关审查同意后方可按照基本建设程序履行审批手续。”遗憾的是，记者多次希望看到关于兴建游乐场的批文，但始终未能如愿。
《中华人民共和国防洪法》第二十二条规定：“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物。”
本报最新消息水利部有关人士认为太康县进行的“综合开发”（即在河滩地上兴建滨河公园、游乐设施等），严重违反了《水法》、《防洪法》等有关法律，应当立即予以制止，拆除违法建筑并进行严肃查处。记者将继续关注事态的发展，并对此作出连续报道。（附图片）
右图：正在修建中的溜冰场。
下图、右下图：建在河堤内的游乐园、农机市场。
周万韫胡健摄
第9版(民主和法制周刊)
专栏：
强化监督促进公正
——记甘肃省各级法院院长述职评议
马洪滨吕发成
由甘肃省人大常委会组织、7000多名各级人大代表和人大常委会组成人员参加、全省上下联动评议法院院长的工作，从去年年底开始历时半年，排查了8576个案件，对全省378名各级法院院长和副院长进行了评议。这次述职评议，是甘肃省人大常委会历年来组织的评议活动中时间最长、规模最大的一次。
评议工作紧紧围绕公正司法这个主题，着重评查群众反映强烈、事实清楚、而又处理不当的案件，人大建议转办但未报结果的案件，检察机关提起抗诉或检察建议的案件，上级法院发回重审和改判的案件，久拖不决、严重超时限的案件，司法机关内部意见分歧较大的案件，当事人不服判决或裁定、多次申诉的案件，审判人员在办案中有明显违法违纪行为的案件。通过评查法院工作和具体案件，重点评价各级法院院长的德、能、勤、绩，并通过对各级法院院长的评议，了解省法院院长履行职务的情况。各级人大评议组深入基层，深入群众，广泛听取社会各界的意见。仅省人大常委会评议组就深入到8个地州市、32个县（市区）及11个省属机关单位，听取了500多人的意见。对调查研究中掌握的重点案件，评议组组织专门力量，一件一件进行了阅卷评查，反复分析研究，提出意见，交法院依照法律程序办理。各级法院院长都认真准备了述职报告，在本院进行述职，征求意见。省法院院长根据评议组和干警提出的意见，反复修改了各自的述职报告，在省人大常委会会议上进行了述职，认真听取了省人大常委会组成人员的审议意见。针对评议过程中发现的问题和人大常委会的审议意见，全省各级法院领导班子进行了认真深入的研究，制定了整改方案，采取积极措施，认真整改。对340件判决不公、执行不当的案件予以纠正，对42名在办案中有违法违纪行为的人员分别给予了批评教育、调离岗位和撤销审判员职务的处理。
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专栏：探源与思考
关于个案监督的思考
程湘清
全国人大常委会正在抓紧制定个案监督的程序规定。个案监督，顾名思义就是对个别案件的监督。“个别案件”我认为特指“重大典型违法案件”。目前对个案监督，即对重大典型违法案件的监督尚存各种不同看法，主要集中在以下三个问题上：
一、人大常委会能否对重大典型违法案件实施监督？
有的同志对人大常委会进行个案监督持有异议，主要理由：担心这样做会侵犯法院的独立审判权和检察院的独立检察权；认为缺乏宪法和法律依据。人大常委会进行个案监督，不仅是加强和规范人大常委会对“两院”工作监督的需要，而且也有如下宪法和法律依据：宪法第四十一条规定：公民“对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。”地方组织法第四十四条在列举县级以上地方各级人大常委会的职权时，也规定其职权之一是“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见。”受理申诉、控告、检举，不可能不涉及对具体案件的监督；检察院组织法第三条规定：“检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”这说明，人大常委会对于检察机关有争议的重大案件是有权过问并加以裁定的；全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定第十条规定：“对执法检查中发现的重大的典型违法案件，委员长会议可以交由专门委员会或常委会办事机构进行调查。调查结果应向委员长会议报告，委员长会议可根据情况，要求有关机关限期处理，有关机关应及时报告处理结果。必要时，委员长会议可提请常委会会议审议。对特别重大的典型违法案件，常委会可依法组织特定问题的调查委员会。”这一规定，可以视为人大常委会对重大典型违法案件能够实施监督的直接法律依据。
人大常委会对重大典型违法案件进行监督时，如何做到不侵犯“两院”的独立审判权和检察权呢？最重要的是坚持两点：必须遵循宪法规定的国家机关职权分工的原则。人大同“一府两院”的关系，不是分权鼎立的关系，而是决定和执行、监督和被监督的关系，也是分工合作的关系。因此，人大及其常委会行使监督权，不允许代替其他国家机关的职权，包括不能代替审判机关的独立审判权和检察机关的独立检察权。必须遵循按照法定程序严格依法办事的原则。七届全国人大二次会议批准的全国人大常委会工作报告曾对人大监督“两院”工作从程序上作了规定，其主要之点：一是人大监督“两院”的审判、检察工作，不直接处理具体案件，即不越俎代庖代替“两院”去做审判、检察工作；二是对“两院”工作有意见，可以听“两院”的汇报，可以提出询问和质询，对特别重大的案件也可以依法组织调查；三是纠正错案应由“两院”严格按照法律程序去办。这三条既符合宪法和法律的规定，也是对实践经验的总结。事实上，多年来各级人大常委会已开展了对具体案件的监督，取得了比较好的效果。有的省级人大常委会还制定了关于个案监督的地方性法规。当然，为避免对“个案监督”在理解上可能产生歧义，按照全国人大常委会关于执法检查的若干规定的提法，可以把“个案监督”规范成“对重大典型违法案件的监督”。
二、怎样确定重大典型违法案件的范围？
规范监督范围，首先要明确个案监督的目的。李鹏同志说：“人大进行个案监督的目的，并不仅仅是为了纠正某个案件，而是通过个案监督，督促和支持司法机关公正司法。”人大同“两院”是监督被监督的关系，不能把人大搞成一级高于“两院”的“司法机关”，这样反而降低了国家权力机关的地位和作用。要坚持事后监督的原则。因为监督的是“重大典型违法案件”，被认为违法而又得不到纠正的，自然是指审结的案件。至于在审判和检察过程中发生的程序违法问题，属于法院的可由检察院监督，属于检察院的可由上一级检察院监督，都未得到纠正的等审结后再由人大常委会监督。当然，这是指一般情况而言，如果程序严重违法，如严重超期办案、超期羁押、越权办案，不及时监督可能会带来严重后果的，人大也可以采用适当方式进行监督。要采用被动审查的方式。这就是通常说的“不告不理”。谁可以告？主要是三个方面：一是公民（包括法人和其他组织）向人大常委会提出申诉、控告、检举；二是常委会组成人员在会议上依法提出有关议案；三是代表在闭会期间向常委会提出意见和建议。
根据以上各点并总结各地的实践经验，被认为是重大典型违法案件而又未得到纠正、需要进行监督的可以限定在以下四种情况：①公民、法人和其他组织对人大产生的国家机关和人大及其常委会选举或决定任命的国家机关工作人员严重违法失职行为提出申诉、控告、检举的案件。②社会影响较大、人民群众反映强烈的典型案件。③公检法机关有争议、久拖不决的重大案件。5上级人大常委会转办或下级人大及其常委会反映的重大典型案件。
三、如何看待委员长会议、地方人大常委会主任会议、人大专门委员会和常委会办事机构在监督中的地位和作用？
一些地方性法规规定，主任会议或专门委员会可以承办个案监督的具体事宜。对此，有的同志认为这不符合人大及其常委会是集体行使职权的原则。这里涉及两个问题：
一、委员长会议、主任会议或专门委员会能否承办个案监督的具体事项？现在，实践中确有少数地方的主任会议或专门委员会代常委会行使监督处置权和决定权，这是不妥当的。按照法律规定，委员长会议或主任会议负责处理常委会的重要日常工作。所谓重要日常工作，可否理解为：①召集常委会会议及审议有关议案是否列入常委会会议议程；②对常委会审议的重要问题，提出初步意见和建议；③处理常委会机关的重要日常工作。受理公民申诉、控告、检举应区别情况，分层次处理。按照全国人大常委会关于执法检查的若干规定，对有些重大典型违法案件，委员长会议可以交由专门委员会或办事机构进行调查。委员长会议根据调查情况，可要求有关机关限期处理。只有在必要时，委员长会议才可提请常委会会议审议。但对于常委会监督重大典型违法案件的情况，至少应像制定年度常委会工作要点、执法检查计划那样，印发常委会会议。
二、人大专门委员会是否有监督权？对此，宪法和法律都没有作明确规定，只规定它在人大及其常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案。多年来，全国人大常委会工作报告中，都是说专门委员会协助人大及其常委会行使监督权。人大监督权可以分解为四权，即知情权（如听取报告、进行询问等）、调查权（如执法检查、特定问题调查等）、审查权（如审议工作报告、对计划、预算进行审查、对备案的规范性文件进行审查等）、处置权（如对纠正违宪违法问题作出决议或决定、撤销和罢免违法失职国家工作人员的职务等）。专门委员会协助人大及其常委会行使监督权，是否可以理解为行使督促部分的职权。比如，可以听取政府有关部门及“两院”的工作汇报，组织对有关法律的实施情况进行检查，对委员长会议、主任会议交付的重大典型违法案件组织调查，对直接告到专门委员会的案件也可以自行组织调查。但专门委员会不能行使监督处置权和决定权。鉴于有的地方人大未设专门委员会，在协助常委会对重大典型违法案实施监督时，可以由常委会授权类似内务司法委员会的工作委员会或其他工作机构协助处理有关具体事宜。