第12版(民主与监督)
专栏：
1995年北京市发生的王宝森一案，暴露出他利用财政大权，将大量预算内资金转移到预算外，肆意挥霍等严重问题。1996年，227位市人大代表在北京市人代会上提出议案，要求加强对财政预算等方面的监督。
为了不再出现王宝森
——北京市人大加强财政预算监督纪实
胡健杨珍
1996年初，针对北京市发生王宝森一案，227位市人大代表在北京市第十届人民代表大会第四次会议上提出11件议案，要求人大制定监督办法，加强对财政预算等方面的监督。代表们的议案引起北京市人大常委会的高度重视。市人大常委会第三十次主任会议决定，责成财经委员会起草预算监督条例。财经委员会随后进行了4轮立法调研，先后召开了近百人次参加的20多个座谈会，广泛征求意见，形成了《北京市预算监督条例（草案）》，经北京市第十届人民代表大会常务委员会第三十三次会议讨论通过。1997年1月1日，条例正式实施。
这是一个具有很强操作性的监督条例，促进了监督工作落到实处。国家已有一些法律涉及到省市级人大财政监督工作，但其中一些规定多是授权性的，只指出人大对财政问题具有监督权，但具体监督什么内容、如何进行监督、发现问题后如何处理等，规定得不很具体。北京市人大制定条例时，根据本市财政工作具体情况，尤其是针对王宝森一案暴露出的漏洞，对监督工作各个环节、各项内容作了详细规定。如以往市政府提出的预算计划，留给人代会审议的时间只有几天，一些代表情况还没弄明白便要进行表决，未能充分发挥审议职能。现在规定，市人大常委会在大会前一个月对预算计划进行初审，提出意见后，财政部门要在规定时间内反馈结果，大大提高了审议质量。预算外资金曾是王宝森等人违法的“大金库”，条例特别增加了对这部分资金的监督内容，规定财政超收部分资金使用方向，并要求政府部门将这些资金的使用方案向市人大常委会备案。
监督的开端是艰难的。在1997年北京市人代会召开前，市人大财经委员会对政府预算报告进行了初审，委员们提出了自己的意见。按条例规定，市财政局应于15天内反馈修改结果。但到第十四天上午，结果还未反馈。财经委员会按惯例将审查报告送交市人大常委会主管副主任审阅，但被退回。副主任要求按条例规定办，坚持等财政局反馈结果。财政局得知后，当天下午就将结果反馈给市人大。此后，财政局一般都在财经委员会审议后七八天里反馈结果。
为了防微杜渐，北京市人大加大了对财政预算监督的频度和力度。原来只有每年一次的大会才审议政府财政预算情况，现在市人大常委会每半年听取一次财政工作汇报，财经委员会每季度听取一次财政预算执行报告。1998年，市人大常委会还专门成立了预算监督顾问组，聘请了原市审计局局长、中央财经大学党委书记、首都经贸大学副校长等六位具有专业理论和实践经验的专家参加。顾问组协助人大常委会审议预算报告，受常委会委托对重大问题进行调研。去年，顾问组对北京市教育经费使用情况进行了调研，对教育部门集中采购、贫困落后地区教育等问题提出了意见和建议。财经委员会将这些意见写入报告提交人代会，引起许多代表的共鸣。
今年年初，财经委员会对市政府1999年预算草案进行审查。由于预算监督顾问组在此之前通报了自己的意见和建议，委员们讨论格外热烈，对财政预算的指导思想、结构安排提出了意见。市财政局根据委员的审议意见，修改了70多处，调整了预算安排结构，增加社会保障支出1900万元，企业挖潜改造资金5000万元，卫生事业费1000万元，使预算结构趋于合理。这也是历年来修改最多的一次预算报告。目前，预算监督顾问组正对北京市财政补贴情况进行调研。
一位长期从事财经工作的市人大代表说，在现在的监督机制下，即便是王宝森还在，他要在预算资金上做手脚也不太容易了。
第12版(民主与监督)
专栏：监督广角
为人民理好财
申仁
近几年，随着深圳经济的高速发展，深圳市政府投入城市基础设施和公共设施的资金大幅度增加，达几十亿元。如何把这一笔钱用好，成为深圳市人大常委会计划预算审查工作委员会关注的问题。1998年，预算工委组织起草了《深圳经济特区政府采购条例》，推动政府采购公开招标。截至1998年底，深圳市政府实行招标采购的金额达6亿元，节约财政资金7000多万元。
深圳市人大常委会计划预算审查工作委员会成立于1995年6月，共有15名委员，所有委员都具有大专以上学历。他们设立了顾问小组，由10名具有三四十年从事工程管理、工程设计及经济管理方面的老专家和学者组成。
1997年4月，深圳市第二届人大三次会议通过了修订后的《深圳市人民代表大会审查批准国民经济和社会发展计划及预算规定》，进一步规范了计划预算审查的程序，确立了提前介入、调查研究、专题审议、提出修正案、预算安排等一系列审查制度。同时，这次会议还通过了《深圳市人民代表大会常务委员会监督条例》，对计划预算的监督程序和方式作了明确的规定。这些法规为履行对计划预算的监督职责提供了法律依据和保障。
根据《条例》，计划预算审查工作委员会要求将计划预算的报告与计划预算草案分开，报告只是预算的说明，不能代替预算草案。计划草案在重大指标和措施之外，还应当包括重点建设项目和政府投资的建设工程项目计划。监督重大项目和工程的投资与建设成为预算工委的一项重点工作。1997年，计划预算审查工作委员在审查政府投资项目计划时，对新建微型汽车项目提出了不同意见（该项目总投资2亿元，当年投资3000万），认为全国汽车制造业重复建设严重，且本市不具备汽车产业基础，没必要再上汽车项目，这意见被代表大会采纳，避免了决策失误。但此后有关部门未按代表大会决议的要求，擅自下达了微型汽车项目的投资计划。常委会立即致函有关部门，要求立即纠正。这种错误行为被制止。1998年预算工委在审查计划调整方案时，认为方案中安排9000万元建应急指挥中心项目理由不充分，缺乏必要性，市政府接受了这一意见，并作了调整。
从1996年开始，计划预算审查工作委员会在审查决算时就要求市政府同时提交审计工作报告，为审查预算执行情况、预算调整方案和决算草案提供了重要依据。在4年多的时间里，预算工委除负责每年国民经济和社会发展计划及预算的初审工作外，还对每年计划和预算的调整、决算、深圳市城市总体规划、国有资产经营预算和决算进行了初审，共修改完善政府投资项目6项，涉及金额3亿多元，调整重要指标几十项。
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专栏：民主评说
抓住监督政府的牛鼻子
古月
毛泽东曾经指出，国家预算“里面反映着国家的政策，因为它规定政府活动范围和方向”。人大加强对预算的监督，就抓住了对政府监督的关键环节。预算形式上记载的是政府的收支，实质上反映了政府的施政方针。人大对预算的审查，就是审查政府的施政方针是否正确、妥当、可行，对财政预算的批准，就是从法律效力上对政府施政方针的赞同和承认。
目前，一些地方存在财政预算资金使用随意性大的问题。“党委要钱一句话，政府要钱一笔划，人大要钱找谈话，政协要钱比人大”，就是对财政资金使用随意性的写照。解决这个问题，一是要建立健全财经制度，二是要加强监督。后者尤其重要，有一个好制度但缺乏监督，制度也会形同虚设。因而各级人大及其常委会对财政预算的监督也变得格外重要。人大及其常委会对财政预算的监督，是宪法赋予并保护的职权，具有法律的严肃性和权威性。这也是它代表人民行使管理国家事务的民主权力的体现，是最高层次、最有权威的监督。经人大及其常委会审议批准的预算和部分调整的方案，将直接产生法律效力。各级人民政府对人大批准的预算案和执行过程所作的调整方案，必须认真执行，不经法定的审批程序，不得擅自变更，否则就是违反法律。
当前急须做的工作是立法要跟上。立法的具体程度与人大监督的力度紧密相关。只有法律有明确规定的，人大才能去做。人大也只有依法监督才能做到不越权、不失职。
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专栏：
还财政一个清白
给人大一个明白
王先进戴中保
今年3月，安徽省长丰县财政局将1999年财政支出计划草案送到县人大。县人大财经委经过初审，认为所列项目过于笼统，要求政府重新编报。计划草案退回后，几天过去没有消息。财经委主动上门催要，回答是等两天。两天过去了，还是没有消息。于是，财经委按照财政部门“财政预算科目”要求，编制好各类明细表，登门送表，要求财政部门按表填上数据，并认真告诉他们，不填此表，这次常委会将不批准“预算草案”。财政局随后送来详细的支出计划，所列项目由原来的21类细化为100类项，光农村水利费支出就有11项，使人一目了然。这只是长丰县人大进行财政监督的一件小事。
长丰县是国家级贫困县。把有限的财政资金用在刀刃上，尽快地使群众脱贫致富，是全县人民的意愿。长丰县人大以人民的意愿为己任，积极探索财政监督的途径。从去年开始，县人大常委会尝试对财政预算编制和执行开展初审、预审工作。在此基础上，深入调查研究，广泛搜集资料，从预算的编制、执行、调整、决算等整个预算过程进行分析归类，依据国家有关法律，本着是政府的权力，人大不干预，是人大的权力不能放弃的原则，制定了《长丰县人大常委会关于加强财政预算监督的若干规定》，这个规定明确了县政府预（决）算草案、预算执行情况、预算调整报告的提交时间、要求及审批程序。
在今年初召开人代会之前，县人大常委会财经委对县政府1999年财政预算草案进行初审，依据县人大常委会颁布的这个规定，重点对预算指标的合理性进行审查，对财政部门报来的收支总表进行逐项细化，结合报告中的一些说明，认真分析，提出建议和意见。如建议教育事业费、残联事业费、科技三项经费等要按比例增长被政府采纳。该县规定：县人民代表大会批准预算后，县政府必须在30日内向人大常委会报告财政预算支出计划草案，并要求改变过去文字和表格太笼统的情况，将资金使用分解到“项”和“目”，使委员们审议中一目了然。在审查中注意：一是防止具体项目安排上支出过大，实际执行中剩余过多，成为政府的机动资金游离于人大的监督之外，或支出额过小，实际支出不够，导致预算调整，又影响平衡预算的问题；二是审查好应列而未列及不应列而列入支出项目的问题，如对年度财政支出计划草案初审时，针对长丰县民办教师数量较大，人大常委会建议政府增加40万元，政府很快作出了安排。往年人大、政协的会议费、代表、委员活动经费都没有被列入当年财政预算，人大常委会根据有关法律规定，要求政府将其纳入年度财政预算，改变了人大要钱靠谈话，政协要钱比人大的不正常情况。
县人大常委会强化和规范对财政预算监督，依法办事、便于操作，增加了财政预算的透明度，基层欢迎，政府和财政部门也高兴。该县分管财政的副县长和财政局长说：“过去，一些部门特别是基层部门对财政把钱用到什么地方不知道，对县财政工作不理解，现在，政府每季度向人大常委会汇报一次财政预算执行情况，并向社会公布，各基层单位了解了情况，了解了财政，增强了理解，对财政安排有意见的少了，领导批条子的少了，跑财政局的少了，减少了财政部门的压力，提高了财政的运行质量。”去年，该县财政占GDP的比重等考核指标在全省居于前列，财政运行质量在全省名列第二。
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专栏：背景资料
背景资料
北京市预算监督条例
第四条：市人大常委会对市级预算的执行进行监督的主要内容：（一）预算收支平衡情况；（二）为实现预算采取的各项措施落实情况；（三）预算收入依法征、缴情况，有无擅自减征、免征或者缓征，有无截留、占用或者挪用；（四）按照批准的年度预算和用款计划及时、足额拨付预算支出资金情况；（五）预算收入和支出的依法管理情况，有无违法将预算内收入和支出转为预算之外，有无随意把预算外收入和支出转为预算之内；（六）有无违反国家规定将预算内资金有偿使用，有无违法将上级返还或者补助的款项擅自改变用途，有无将预算周转金挪作他用；（七）法律、法规规定的有关项目预算执行情况；（八）预算执行中发生的其他重大问题。
长丰县人大常委会关于加强财政预算监督的若干规定
第七条：预算草案经县人民代表大会批准后，县财政局应在30日内，将县本级财政支出预算具体项目安排报县人大常委会审议，县人大常委会审议通过后，县财政局在15日内，将预算支出按正常经费和专项经费分预算科目和项目一次批复到各部门。
第十一条：下列项目资金的使用情况，县政府应按季度向县人大常委会书面报告，接受监督：（一）预备费；（二）上年预算净结余；（三）预算周转金；（四）财源建设周转金；（五）预留安排资金；（六）转移支付及其它非预算安排的重大经济收支。
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专栏：民主建设巡礼
让执法者先懂法
龙口人大要求被任命的干部讲法
本报讯 6月23日上午，山东省龙口市人大常委会的会议室里，该市计划生育委员会的主要负责人正在宣讲《山东省计划生育条例》，他从条例修订的意义、原则、内容，讲到实施中存在的问题及解决办法，讲得全面具体、深入浅出。人大常委会的组成人员及机关工作人员在聚精会神地边听、边记，不时还有人插话询问，就一些难点问题展开讨论。这是自去年以来，龙口市人大常委会为强化对被任命干部的监督，提高他们的法律意识和依法行政水平而推出的新举措，每月安排一名被任命的执法部门负责人到人大讲法。目前，已有卫生、审计、矿管、水利等部门的主要负责人到人大常委会宣讲了食品卫生法、审计法、矿产资源法、水法等10多部法律法规。
为组织好法律法规的宣讲活动，切实促进被任命的干部学法、懂法、用法，龙口市人大常委会要求每位宣讲人都要认真学习法律法规，深入进行调查研究，自己动手写出内容翔实、联系实际比较密切，既有高度又有深度的宣讲提纲。人大常委会组成人员和机关工作人员也要提前围绕法律法规的实施情况搞好调查研究，了解和掌握部门的执法情况，以便有针对性地指出问题，提出建议，促进法律的实施。据了解，今年下半年，龙口市人大常委会安排有关部门负责人宣讲的法律还有土地管理法、劳动法、水污染防治法等。
（陈洪福范钦禹）
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专栏：追本溯源
人大监督财政预算历史回顾
仁达
人民代表机关监督预算制度的真正发展，是在1954年9月全国人民代表大会召开之后。40多年来，它伴随着社会主义革命和建设的风风雨雨，时而受到重视，时而受到削弱和损害，时而又恢复发展。回顾建国以来人大监督预算制度的发展，大致可以分为4个时期：
一、从第一届全国人大一次会议到4次会议的三年时间，是人大监督预算制度在全国范围确立并得到比较顺利贯彻执行的时期。新中国第一部宪法确立了人大预算监督制度。它明确规定，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，各级人民代表大会对财政预算拥有审查批准的职权。全国人大一次会议期间虽然没有审议国家预算的议程，但仍设立了以刘澜涛为主任委员的预算审查委员会。从第一届全国人大二次会议开始，将审议批准国民经济计划和财政预算报告正式列入了人大会议议程。每次会议都能认真审议国家预算，既肯定成绩，又提出不足。
二、从1957年下半年反右斗争开始到“文化大革命”爆发前的9年多时间，是我国人民代表大会对财政预算监督制度逐步削弱、徘徊的时期。全国人大及其常委会难以按期召开，有两次会议没有公开举行。有些年份，没有按照历次大会议程，审议预算和预算报告，国家预算的审查和批准竟被放到全国人大常委会的议程上，个别年份，国家预算干脆由政府部门决定。比如1958年是我国国民经济遭受巨大损失的一年，各项经济指标，包括财政收支数额都有很大的虚假性。但是在1959年4月召开的第二届全国人大第一次会议上，预算审查委员会的审查报告却认为“开国以来，我国每年财政收入增长的数额，平均在35亿元左右，1958年比1957年却超过了100亿元”。1959年我国开始三年困难时期，而国家预算草案中提出的收入和支出数额，又“比1958年各项增加100亿元以上”。这是根本实现不了的。而人大预算审查委员会在审查报告中却仍然认为“这个预算是一个继续贯彻增产节约，支持国民经济继续跃进的预算，是一个和平的建设的大跃进的预算，是一个积极的有可靠根据的预算”，并且对此安排“表示满意”。
三、“文化大革命”时期是人大监督预算制度和工作进一步破坏和停止时期。自1966年7月全国人大常委会第三十三次会议以后，直到1975年第四届全国人大第一次会议，在长达8年多的时间里，三届全国人大及其常委会没有举行过一次会议，全国人大及其常委会已是有名无实，地方人大被彻底砸烂。
四、粉碎“四人帮”以后到现在，是人大及其常委会监督预算制度重新恢复、逐步完善，监督预算工作取得重大进展的时期。
1978年底，党的十一届三中全会胜利召开。从此，人大审查、监督预算的工作伴随着人民代表大会制度的逐步完善和加强，也进入了一个逐步加强并取得重大进展的新阶段：
第一，预算监督的法律、法规建设得到进一步加强。十几年来，全国人大相继制定通过了新宪法、地方组织法和预算法、审计法等法律，明确了人大及其常委会预算监督的职权，并赋予人大常委会审议批准预算和调整变更的权力。地方人大也先后制定了有关监督预算的地方性法规，对预算的编制、执行、监督和法律责任等一系列行为加以规范。
第二，各级人大及其常委会、财经委员会对财政预算的审批、监督工作进一步重视和加强。除人代会期间依法审议预算外，为加强对预算的监督，每半年听取一次政府关于预算执行情况的报告，全国人大财经委员会和有的地方人大常委会还每季度听取一次预算执行情况的报告。
第三，审批、监督预算的工作机构普遍有所加强。在1983年第六届全国人大一次会议上，成立了财政经济委员会，以便在人代会上和人代会闭会期间，审查预算和监督预算执行情况。地方人大及其常委会也普遍成立了财经委员会，配备了专业工作人员。1998年，全国人大常委会设立了预算工作委员会。这些措施为提高审批监督预算的质量提供了保障。
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专栏：图片新闻
如果早有监督，他们也许……
4月3日，重庆市第一中级人民法院对綦江虹桥垮塌事故案进行一审宣判，被告林世元因受贿罪和玩忽职守罪被判处死刑。图为被告人林世元。
新华社记者杨磊摄
建国以来走私数额最大、涉及党政机关和执法部门人员最多的经济犯罪案—湛江特大走私案的六名主犯李深、曹秀康等6月7日在广东被执行死刑。这是湛江海关原关长曹秀康。新华社记者王炽摄
4月1日，重庆市第一中级人民法院开庭审理綦江虹桥事故案第二案，李孟泽、费上利等涉嫌犯有工程重大安全事故罪、生产销售不符合安全标准产品罪、职务侵占罪。图为费上利被带上法庭。新华社记者杨磊摄
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专栏：代表论坛
法律援助介入信访的探索
全国人大代表、中共山西晋中地委书记申维辰
目前山西晋中地区信访总量中涉法问题所占比例约在70％左右，主要反映出两方面问题：一方面，行政执法不到位，有法不依、执法不严的现象比较普遍；另一方面，信访工作，因涉及执法部门自身利益而久拖不决、甚至有错不纠的现象时有发生。据此，晋中地区提出了法律援助和信访工作全面结合，作为加快晋中依法治区步伐的重大举措。到1998年底，全区11个县市的法律援助信访服务处和接待处都已建立并开展工作，还在187个乡镇依托司法所建起了法律援助信访接待站，形成了一竿子插到底、一张网罩全区的法律援助与信访工作结合的新格局。
法律援助在提供诉讼上的援助之外，还可提供非诉讼援助。有的上访人员经过咨询得到解答满意而去，有的经过调处、疏导息访罢讼，应该进入法律程序的马上转入法律程序，需要提供诉讼援助的及时给予诉讼援助，使绝大部分涉法问题找到了恰当的解决途径，从而增强了信访工作的主动性。1998年，晋中地区国企利益冲突问题相当突出，与上年相比，个体上访增长了17．6％，集体上访增加了一倍还多。由于在信访工作中引入了法律援助，随时随地为来访群众提供法律服务，使颇为集中的热点难点问题及时得到疏导和化解，全年赴省上访人数比上年下降63％，而且无积案，无异常信访事件，在全省年度考核中名列榜首。
推动法律援助介入信访有这样几点意义：
第一，它是完善社会主义民主法制的生动实践。在1997年全区接待的信访总量中，农民反映干部违法乱纪、以权谋私、办事不公的占56％，职工反映企业管理混乱、欠发工资和养老金的占28％，这足以说明依法行政的差距。行政行为失范，有多种原因，其中权力失去监督是最主要的原因。推动法律援助介入信访，可以使人民群众借助法律提供的帮助对行政机关的行政行为起到监督、纠正、改进的作用，有利于形成一种有效的督促机制，这是符合十五大“建立健全民主监督体系”的精神的。
第二，它是提高全民法律意识的有效途径。上访表明了群众对自身权利的认识，但只知道找政府、找领导，而不知道或不情愿用法律来保护自己，则暴露出法律意识的淡薄。市场经济是法治经济，是以全体公民普遍增强的法治意识为基础的。推动法律援助介入信访，是一种更直接、更有影响力的宣传教育形式，每提供一次法律援助，每解决一个涉法问题，都等于给群众举办一个法制讲座。更重要的还在于，通过这种援助服务，可以使群众用自己的实践教育自己，明显加深了他们对法律与自身关联性的感知和觉悟。
第三，它是保持改革发展稳定良性关系的重要手段。当前，我们正处在由计划经济向市场经济转型的关键时期，客观上要求法律的规范、引导、保障和服务。法律援助介入信访，强化了法律对社会关系的规范，把保持稳定更多地维系在依法治理上。去年，晋中地区通过法律服务，占涉法信访总量21．4％的财产权益纠纷得到化解，占18．9％的土地、计划生育、宅基地等方面的问题得到及时解决，还有6．3％的合同纠纷得到妥善处理，5．5％的行政失范行为得到纠正。