第10版(立法与执法)
专栏：
把村民自治这件让九亿
农民当家作主的大事办好
姜春云
1998年11月4日，九届全国人大常委会第五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，江泽民主席当日签署了主席令，决定自公布之日起施行。这是贯彻落实党的十五大提出的依法治国方略的一个重大步骤。这部法律，认真总结了亿万农民在党领导下创造的实行村民自治制度的成功做法，充分体现了党的十五大和十五届三中全会精神，反映了广大农民获得经营自主权之后更好地行使当家作主权利的愿望，完全符合我国农村的实际，引起了强烈反响，赢得了亿万农民的衷心拥护。这部法律的贯彻实施，必将有力地促进我国农村以村民自治为主要内容的社会主义民主法制建设，有力地促进农村的改革、发展和稳定，加快建设有中国特色社会主义新农村的进程。
深刻认识实行村民自治的重大意义，提高加强基层民主政治建设的自觉性
江泽民同志在十五大报告中指出：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。”改革开放二十年来，我国农村基层民主政治建设取得了令人瞩目的成就。家庭承包制的实行，使农民获得了经营自主权，由单纯的生产劳动者成为商品生产的主体，极大地调动了广大农民的积极性，迎来了农村生产力的一次大解放，使农民获得了丰厚的物质利益。随着农村改革的深化和市场经济的发展，农民的思想观念、价值取向发生了深刻变化，民主意识、参与经济和社会事务管理的意识不断增强，越来越要求有知事、议事、决事的权利，渴望直接参与村里大事的决策和村务管理。许多地方顺应农民的要求，积极进行村民自治的试验。我们党及时总结推行了农民群众的成功经验。1987年11月，六届全国人大常委会制定了《村民委员会组织法（试行）》。十年来，经过各地不断探索，村民自治制度在实践中又有新的发展，获得了显著成效。事实表明，村民自治是继家庭承包制之后广大农民的又一伟大创造，是我国农村社会进步的又一壮举。这次全国人大常委会对《村民委员会组织法（试行）》的修订，是顺应农村经济和社会发展要求，对亿万农民伟大创造的进一步肯定。这充分体现了我们党尊重农民的首创精神，也是邓小平理论在农村民主政治建设中的具体运用。我们应当从社会主义民主法制建设的高度，深刻认识村民自治的重大现实和深远意义，认清从家庭承包到村民自治，既是农村生产关系的重大变革，也是几千年来我国农村社区管理的一大进步，真正把贯彻落实这部法律，作为让九亿农民当家作主的大事来抓，以取得实实在在的效果。
实行村民自治是实施依法治国方略的重大举措。依法治国，建设社会主义法治国家，是党的十五大提出的党领导人民治理国家的基本方略。我国是一个农业大国，农村人口占大多数，农村、农业和农民问题始终是社会主义革命和建设的首要问题，也是依法治国的首要问题。没有农村的民主与法制建设，就不可能实现建设社会主义法治国家的目标；没有农村的稳定，也就不会有全社会的稳定。发展社会主义民主首先从农村基层开始，这符合我国国情；加强法制建设，在农村基层显得尤为重要。实行村民自治，在党的领导下，村里的“官”由村民自己来选，村里的事由村民自己来管，村里的财由村民自己来理，由此把农村的经济社会发展纳入民主法制的轨道。这样做，有利于提高广大农村干部和农民群众的民主意识和法制观念，加快农村民主法制建设步伐，使依法治国的方略在广大农村、在九亿农民中间得到落实。
实行村民自治是化解社会矛盾、密切干群关系的有效途径。目前，我国农村总的形势是很好的，经济发展，社会稳定，两个文明建设呈现出蓬勃生机。但是确实有些地方，基层矛盾较多，干群关系比较紧张。其原因，一方面是少数干部工作方法简单，作风粗暴，甚至以权谋私，违法乱纪，引起群众不满；另一方面是发扬民主不够，村务管理缺乏透明度和有效监督，群众有意见。实践证明，实行村民自治是解决这一矛盾、密切干群关系的一条有效途径。一些村民自治搞得好的地方，通过实行村务、财务两公开和民主议事、民主监督，村里干部的行为受到约束和规范，促进了作风转变和廉政建设。同时，为农民行使民主权利创造了条件。正如基层同志讲的，“还干部一个清白，给群众一个明白”，“拆掉了隔阂墙，搭起了连心桥”，干群关系得到明显改善。天津市郊区有一个村，曾经是有名的“老大难”，告状的多，打架的多，偷盗的多，放火的多，群众曾开着十几辆车到县里告状，干群关系很紧张。通过调整村领导班子和实行村务公开，民主议事，干部廉洁勤政，一心一意为群众办好事、实事，群众则关心支持干部工作，干群关系融洽，经济发展，风气好转，变“四多”为“四无”，一跃成为先进村。
实行村民自治是进一步解放和发展农村生产力的强大动力。调动农民积极性的核心，一是保障农民的物质利益，二是尊重农民的民主权利。新修订的《村民委员会组织法》，在这两方面都做了明确规定，特别强调，广大农民通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，实行村民自治，做到自我管理、自我服务和自我教育。如果说，实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，极大地调动了广大农民的生产积极性，那么，全面实施《村民委员会组织法》，完善村民自治制度，使九亿农民更好地行使当家作主的权利，则将极大地激发农民的政治热情和参与意识。广大农民有了这两个积极性，农村生产力必然会得到进一步解放和发展。
实行村民自治是社会主义民主最基础最广泛的实践。扩大基层民主是我国政治体制改革的重要内容。我国宪法规定，人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民。社会主义的本质是人民当家作主。实践证明，村民自治制度是社会主义民主在农村的有效实现形式。这种制度符合社会主义初级阶段我国农村的实际，适应农村生产力发展水平，能够最大限度地保证广大农民在政治、经济、社会生活中行使民主权利。同时，村民自治还是社会主义民主法制教育的大学校。广大农民在行使民主权利的实践中，能够不断增强主人翁意识，增强民主法制意识，更好地当家做主人。
实行村民自治是进一步加强和改善党对农村工作领导的必然要求。加强和改善党对农业和农村工作的领导，是实现农业现代化、建设社会主义新农村的根本保证。把农村基层组织建设好，是加强党对农村工作领导的基础性工作。实行村民自治，坚持民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，能够把优秀的、能为群众服务的人选进村级领导班子，有利于解决“有人办事”的问题；能够集思广益、找出符合实际的发展路子，促进经济发展，加快农民致富奔小康的步伐，有利于解决“有钱办事”的问题；能够促进农村各项规章制度的建立健全，促进农村工作体制和机制的转换，有利于解决“有章理事”的问题。农村基层组织和民主法制建设搞好了，党在农村的执政基础必然会得到巩固和加强，党的路线方针政策就能得到更好地贯彻落实。
实践证明，加强以村民自治为主要内容的农村基层民主法制建设，是完善我国农村基层管理体制的有益探索，是一条激励和引导亿万农民建设社会主义新农村，过上富裕、民主、文明、幸福生活的成功之路。我们各级领导要充分认识实行村民自治的重大意义，认真抓好《村民委员会组织法》的贯彻落实，努力把我国农村的社会主义民主法制建设提高到一个新水平。
抓住村民自治的关键环节，建立有效的保障机制
实行村民自治，必须按照宪法和有关法律规定做好各方面的工作，而民主选举、民主决策、民主管理、民主监督则是村民自治的基本内容和关键环节。从各地实践看，抓好这“四个民主”，就能够确保村民自治的顺利实施，确保村民直接行使民主权利。“四个民主”是有机统一、不可分割的整体，必须统筹兼顾，全面实施，一起抓好。
民主选举，就是要按照《村民委员会组织法》的要求，以直接、平等、差额、无记名投票的方式和原则进行选举，真正把群众拥护的思想好、作风正、有文化、有本领、真心实意为群众办事的人选进村级领导班子。民主选举是搞好村民自治的前提和关键。有些同志对进行直接选举存在种种担心：担心村民素质不高，选出来的干部不能成为群众致富奔小康的“领头雁”；担心选出来的干部不听话、难领导；担心直选后乡镇政府与村委会的关系不好协调，工作难以开展。这些思想顾虑是不必要的。吉林省自1988年至今，村民委员会选举已进行了四次，选举的民主程度一次比一次高，选举的社会效果一次比一次好，选出的班子一次比一次强。他们的实践证明，只要真正按照《村民委员会组织法》的规定办理，通过直选，群众完全能够选好自己的当家人；群众选出来的干部能够认真贯彻上级的指示精神；只要切实转变政府职能，乡镇政府与村委会的关系也完全能够协调好，农村工作不但没有增加阻力，而且增添了新的动力、活力。有些县乡的同志说，“没干的人担心多，干过的人信心足”。一些过去对选举心存疑虑的同志也满意地说：“民主既出公道，也出生产力。”
民主决策，就是村里的大事要广泛听取村民意见，由全体村民或村民代表会议讨论决定。凡涉及村民利益的重要事项，如村提留的收缴和使用、村干部享受误工补贴的人数和标准、村集体经济收益的使用、村办公益事业需要农民负担的事项、土地承包、宅基地使用和集体经济项目承包的方案以及计划生育等，都应当走群众路线，经过民主讨论，按照多数人的意见作出决定。事实证明，这样做出的决策，既能减少失误，又具有广泛的群众基础，有利于动员全体村民把决策变为现实。
民主管理，就是要依据国家的法律法规和党的方针政策，结合当地实际，由村民讨论制定村民自治章程和村规民约，把村民和干部的权利与义务规定得明明白白。通过建立健全各种制度，把民主选举、村民会议和村民代表会议、财务审计和监督、民主评议、村委会工作报告、两个文明建设等，以制度的形式固定下来，规范全体干部和村民的行为，做到依法建制、以制治村、按制办事。
民主监督，就是要把直接涉及群众切身利益、群众普遍关心的热点问题和村里的大事向村民公开，接受群众监督。建立健全村务公开制度，公开的内容、时间、形式、程序，要力求规范，讲求实效。村务公开后，还要组织群众进行评议。并根据群众的要求作必要的说明，对不合乎实际、不正确的做法加以改正。
确保“四个民主”的落实，必须建立良好的机制。对此，一些地方进行了有益的探索。一是建立用人机制，就是公开、公平、公正的用人制度和机制。其内容主要包括由村民直接选举村民代表会议代表，村民直接选举村民委员会，有的还由村民代表直接选举村务公开监督组。制订与之配套的《村民代表选举细则》、《村民委员会选举细则》、《村务公开监督组产生办法》。二是建立议事机制，又称决策机制，主要是解决有章理事、有序办事。其内容包括议事议题的提出、议事的方式方法，决议、决定的实施办法。与之配套的制度有《村民代表会议议事规则》、《村级工作规则》。三是建立监督机制，又称公开机制，是村民参与对村级事务决策、执行、办理结果的监督评议制度，保障村民和代表对村务实行事前参与、事中介入、事后评议。与之配套的制度为《村务公开规则》。安徽省舒城县、湖北省汉川市的经验证明，有了这套机制，就能使村民自治工作有序、办事有据，做到“有章理事”，确保民主管理的持续、稳定、有效。
正确处理几个方面的关系，增强民主自治的活力和效力
实行村民自治是一个新生事物，涉及面广，政策性强，需要做好多方面的工作。从各地的实践看，需要着力处理好以下四个方面的关系：
一要处理好扩大民主与加强法制的关系。民主与法制是对立的统一，二者互为条件，相互促进。没有民主的法制，不是真正的法制；没有法制的民主，也不是真正的民主。扩大基层民主与加强法制建设相辅相成。一方面，扩大民主要严格按照宪法和有关法律办事。村民自治所制定的章程、村规民约和各项制度，以及村民会议或村民代表会议讨论决定的事项，都必须符合法律的规定，不得与宪法、法律、法规相抵触。推行“四个民主”也要在法律的范围内进行。另一方面，加强农村法制建设必须扩大基层民主，充分调动和发挥村民参政议政的积极性。要尊重和保障村民的民主权利，村里的大事都要经过群众讨论，集中正确意见作出决定。这样，基层民主法制建设才能搞得扎实有效。
二要处理好农民行使民主权利与依法履行应尽义务的关系。农民作为中华人民共和国的公民，除了充分享有宪法和法律规定的公民权利之外，他们作为农业劳动者、集体经济组织成员和村民这一多元身份，享有承包经营权、经营自主权，享有国家和集体经济组织对农业和农民的扶持权，享有村民自治的权利。我们各级党政及各单位、各社会团体，都应当充分尊重农民的民主权利，想问题，办事情，都要以“农民答应不答应、满意不满意、高兴不高兴”为原则，按法定程序正确处理好国家、集体与农民之间的利益关系。同时，作为农民，除了有一般公民对国家、社会应承担的义务外，还有对集体经济组织应承担的义务，包括遵守集体经济组织的内部制度、村规民约，承担法律规定的各项税费和劳务，履行与集体经济组织或村民委员会签订的承包合同。实行村民自治，就是要做到在法律程序下实现自由和自律相统一。一方面，通过完善和实施村民自治的各项规定，保障农民直接行使民主权利；另一方面，又通过村民自治这种组织载体，加强法制宣传和教育，使广大农民知法守法，自觉履行应尽的义务。
三要处理好乡镇政府与村民委员会的关系。乡镇政府是国家的基层政权组织，属国家政权机关；村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织。乡镇政府和村委会是指导和被指导关系，而不是传统意义上的领导和被领导的关系。乡镇政府应当用政策、法律手段指导村委会的工作，村民委员会则要在上级政府的指导下制定发展规划，做好各项工作，并保证村民会议和村民代表会议形成的决议和决定符合国家的法律、党的方针政策的规定。在实际工作中尤应注意规范乡镇政府行为。一是乡镇政府要依法办事，不能向村民乱集资、乱摊派。二是乡镇政府要因势利导，注意决策的科学性和可行性，决策前要与基层商量，广泛征求群众的意见。三是乡镇政府要切实转变职能，将过去以行政命令为主的工作方式转变为以指导和服务相结合为主的工作方式。村委会则要接受乡镇政府的指导，保证各项工作任务的完成。
四要处理好村党支部、村委会、村集体经济组织及其他组织之间的关系。要明确各自的权责，既保证村党支部的领导核心地位，又保证村委会依法独立行使职权，还要尊重村集体经济组织的经营管理权，同时要充分发挥村民代表会议的议事、决策和监督作用。村党支部是村级组织的领导核心，要依照宪法和法律，支持和保障村民直接行使民主权利，开展村民自治活动。要改善领导方式，支持、保证村委会和村民代表会议行使职权、履行职能，协调村委会同其他组织的关系。村民代表会议和村民会议是议决村务的权力机构，是村民和村民代表参政议政的重要形式，应当充分发挥其作用，最大限度地调动农民群众当家作主的积极性。村委会是村民自治的工作机构，负责村级事务的日常管理工作，组织实施村民会议或村民代表会议的决议和决定。村集体经济组织是从事生产经营活动的经济组织，是集体经济的法人代表。要不断发展壮大集体经济，发展个体私营经济，实现在“有人办事”、“有章理事”的前提下“有钱办事”，努力增强村民自治的凝聚力和向心力。村委会要在村党支部的领导下，尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护集体和农民的合法权利和利益，开展两个文明建设，带领农民致富奔小康。
切实加强党的领导，确保村民自治的顺利健康发展
实施《村民委员会组织法》，推行村民自治，是农村政治体制的深刻变革，是九亿农民政治生活中的大事，任务极其艰巨，在实践中必然会遇到一些阻力和困难。要确保这一意义重大、深远的变革顺利健康发展，获得成功，必须加强党的领导，牢牢把握政治方向，按照法定的程序，积极稳妥、扎扎实实做好各项工作。
首要的是加强干部和群众的民主法制教育。由于历史的、传统的原因和受我们社会经济发展水平的局限，总的说我国农村基层干部和农民群众的民主意识和法制观念还比较淡薄，这种状况与实行村民自治、加强民主法制建设的要求是不相适应的，应当逐步加以改变。这就有一个如何加强教育引导，解放思想，更新观念，增强民主法制意识，学会发扬民主、依法办事的问题。当前，要大力抓好《村民委员会组织法》的宣传学习，在农村干部群众中进行广泛深入的民主法制教育，密切结合实际，解决好影响实行村民自治的思想认识问题。对基层干部来说，应当注重摆正公仆与主人的关系，牢固树立为农民群众服务的思想，尊重群众的民主权利，遇事同群众商量，倾听群众意见，坚持依法办事，切忌主观专断，简单粗暴，强迫命令。对农民群众来说，则要增强主人翁意识、民主意识和法制观念，做到知法、懂法、守法，正确行使自己的民主权利，正确对待干部，履行应尽的义务。各级干部特别是县乡两级干部，要学习、领会、掌握好《村民委员会组织法》，切实转变思想作风和工作方式，以适应实行村民自治的要求。
要把贯彻实施《村民委员会组织法》同落实党的十五届三中全会决定有机结合起来。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，是实现我国农业和农村工作跨世纪的发展目标、进一步深化农村改革的纲领性文件。《决定》对加强农村基层民主法制建设提出了新的要求，指出：“为了更好地调动广大农民的积极性和主动性，促进农村各项改革和建设事业的全面发展，必须进一步扩大基层民主。”而且进一步明确了扩大农村基层民主的核心内容就是“四个全面推进”，即全面推进村民民主选举、全面推进村级民主管理、全面推进村级民主决策、全面推进村级民主监督。村民委员会组织法充分体现了党的十五届三中全会精神，是《决定》中关于加强农村民主法制建设的各项方针、政策的法律化、具体化。对《决定》提出的各项要求，村民委员会组织法都作了相应的规定。实施村民委员会组织法要同贯彻党的十五届三中全会《决定》结合起来，以《决定》为指导，全面落实各项法律、政策规定，把村民自治的活动开展好。
要总结推广成功的经验，加强对村民自治工作的具体指导。贯彻村民委员会组织法，实行村民自治，要在各级党委统一领导下进行。具体到一个县市区，应当分批分期，有领导有计划地开展工作。事前要调查研究，摸清情况，培训干部，学好法律文件，解决好认识问题，并明确具体实施办法，做好充分准备。经过多年的实践，全国各地涌现出一批村民自治的先进典型。要充分发挥这些典型的示范带动作用，由点到面推广他们的经验、做法，以提高村民自治的整体水平。对已经实行村民自治但不够完善的村，要依据法律规定，参照先进经验，认真做好完善的工作。对尚未实行村民自治、特别是问题较多的后进村，应当派得力干部进行帮助指导。尤其要重视引导农民依法做好民主选举工作，注意排除宗派家族势力、非法宗教势力和品行不正的人的干扰破坏，确保选举真正表达民意，择优选人，防止个别欺压群众、为非作歹、有劣迹的人混入村级领导班子。有些地方在民主选举中，由村民和村民代表充分讨论应当选什么样的人进村民委员会，不应当选什么样的人，在认识比较一致的基础上再投票选举，有利于排除干扰，取得良好效果。对民主选出的干部，要加强培养教育，提高其政治、业务素质，做合格的人民勤务员。
要加强执法检查、监督工作，确保《村民委员会组织法》的全面贯彻实施。李鹏委员长指出，“制定法律的目的在于实施法律”，“监督法律的实施是人大及其常委会的一项重要职责”。《村民委员会组织法》第二十八条规定：“地方各级人民代表大会和县级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。”这既规定了各级人大的法律监督职能，又明确了各级人大在实施这部法律中的任务和责任。各级人大及其常委会要把贯彻实施《村民委员会组织法》作为一项重要的政治任务来抓，加大执法监督检查力度，主动做好职责范围内的各项工作。行政、司法机关要依照《村民委员会组织法》和有关法律的规定，积极支持村民自治和基层民主法制建设，对各种违法行为要及时严肃查处，真正做到有法必依，执法必严，违法必究。
要注意从实际出发，讲求工作实效。我国农村地域广阔，各地各村的情况千差万别，实行村民自治应当从实际出发，根据不同情况，有计划、有步骤地进行，既要抓紧，又要稳妥，不能要求过高过急，不能刮风、搞“一刀切”，要注意防止形式主义、弄虚作假、摆花架子。要充分发挥乡（镇）、村基层党组织的领导核心作用，认真听取农民群众意见，尊重他们的意愿和选择，讲求实际效果，多做扎实细致的工作，真正把这件关系到九亿农民当家作主的大事办好。（附图片）
去年11月26日，安徽省凤阳县小岗村的259名具有选举资格的村民从四面八方汇集到村头的希望小学，参加第四届村民委员会选举大会，选举新一届村委会干部。戴浩摄
神圣的一票 刘泉龙摄
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去年11月26日，安徽省凤阳县小岗村的259名具有选举资格的村民从四面八方汇集到村头的希望小学，参加第四届村民委员会选举大会，选举新一届村委会干部。戴浩摄
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’98全国人大常委会执法检查大事记
崔文良
1998年4月20日，九届全国人大常委会第二次委员长会议批准了全国人大常委会1998年执法检查计划。随后依照这一计划，全国人大常委会对海洋环境保护法、税收征收管理法、关于加强社会治安综合治理的决定、农业法、促进科技成果转化法、水土保持法的实施情况进行执法检查。
▲5月14日，九届全国人大常委会海洋环境保护法执法检查开始。这一天，检查组在京听取了国家环保总局、国家海洋局、交通部、农业部等部门关于该法实施情况的汇报。会议结束后，由邹家华、程思远副委员长带队，检查组分赴海南、辽宁、山东三省，听取三省政府的汇报，实地考察了11个地市的陆源污染治理工程、自然保护区、海岸工程和污水处理厂，与干部群众和科研人员进行了座谈。8月24日，邹家华副委员长代表检查组向九届全国人大常委会四次会议汇报了检查情况，并代表检查组提出了进一步实施海洋环境保护法的四点建议。
▲6月11日，常委会税收征收管理法检查组召开第一次全体会议，听取财政部、国家税务总局和最高人民法院关于税收征收管理法实施情况的汇报。田纪云副委员长在会上作了讲话。7月上中旬，常委会税收征收管理法检查组分成四个小组，赴湖南、陕西、云南和浙江四省，检查了该法的实施情况。8月26日，检查组副组长、全国人大财经委副主任委员郭振乾代表检查组向九届全国人大常委会第四次会议汇报了检查情况，常委会组成人员对税收征收管理法执法检查报告进行了认真审议。
▲7月2日，曹志副委员长召集常委会关于加强社会治安综合治理的决定执法检查组召开第一次全体会议，听取公安部、司法部、最高人民法院和最高人民检察院关于该决定实施情况的汇报。随后，检查组先后赴海南、吉林、江苏三省实地检查，掌握了大量第一手资料。11月3日，曹志副委员长向九届全国人大常委会第五次会议汇报了此次检查的情况。
▲8月31日，常委会农业法执法检查开始。这一天，共听取农业部、国家计委、财政部、国土资源部、中国人民银行、国内贸易局、国家粮食储备局、中华全国供销合作总社等八个部门的汇报。负责此次检查工作的布赫副委员长于11月3日，在九届全国人大常委会第五次会议上汇报了检查情况。
▲9月7日至8日，常委会促进科技成果转化法执法检查组用一天半的时间听取科技部、国家经贸委、教育部、信息产业部、农业部、财政部、中国人民银行以及中国科学院关于该法实施情况的汇报，负责这次执法检查工作的彭珮云、周光召副委员长出席并讲话。检查组在9月上旬和10月上旬分赴北京、陕西、上海进行了检查。彭珮云副委员长在12月26日向九届全国人大常委会第六次会议汇报了此次检查情况。
▲9月29日，布赫副委员长召集常委会水土保持法执法检查组第一次全体会议，听取了国家计委、水利部、国家林业局、国土资源部、农业部、建设部、交通部、国家环保总局、国家煤炭工业局以及水利部长江水利委、黄河水利委关于该法实施情况的汇报。12月4日，检查组召开第二次全体会议，赴晋陕内蒙古检查组和赴四川检查组分别介绍了检查情况，并研究了执法检查报告稿的写作框架。布赫副委员长在12月26日举行的九届全国人大常委会第六次会议上汇报了此次检查的情况。