第2版(要闻)
专栏：
全国人民代表大会常务委员会工作报告
——1999年3月9日在第九届全国人民代表大会第二次会议上
全国人民代表大会常务委员会副委员长 姜春云
各位代表：
现在，我代表全国人民代表大会常务委员会作工作报告，请予审议。
一、一年来的主要工作
过去的一年，在以江泽民同志为核心的党中央领导下，经过全国各族人民团结奋斗，我国成功地抵御了亚洲金融危机的冲击，战胜了特大洪涝灾害，改革开放和社会主义现代化建设取得了重大成就。全国人大常委会坚持以邓小平理论和党的十五大精神为指导，认真履行宪法赋予的职责，在前几届人大工作的基础上，积极进取，真抓实干，立法、监督等各方面工作都取得了新的进展，为推进依法治国、建设社会主义法治国家，作出了贡献。
（一）加强和改进立法工作，提高立法质量
一年来，全国人大及其常委会共审议法律草案和有关法律问题的决定草案28件，其中通过法律11件，通过关于法律问题的决定10件，还批准了同外国缔结的条约、协定和我国加入的公约10个。
对宪法进行修改，是我国政治生活中的一件大事。根据党的十五大精神，适应我国改革开放和现代化建设的需要，中共中央提出了修改宪法部分内容的建议。这次宪法的修改，总结了我国改革和建设的新经验，巩固了改革、发展、稳定的成果，将为全面推进建设有中国特色社会主义事业进一步提供宪法依据。常委会经过认真讨论，形成宪法修正案议案，已提请这次大会审议。
适应引导、促进和保障社会主义市场经济发展的需要，常委会审议通过了证券法和关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定，审议了合同法草案。证券法总结了我国金融体制改革和证券市场发展的实践经验，汲取国际金融危机的教训，确定了我国证券市场活动的基本规则，对筹集建设资金，保护投资者的合法权益，防范和化解金融风险，促进证券市场的健康发展，将会起到重要作用。合同法是市场经济的基本法律。制定一部统一的、较为完备的合同法，将更有效地保护合同当事人的合法权益，促进和保障市场经济的正常运行。常委会4次审议了合同法草案，已提请这次大会审议。
实行村民自治制度，保证广大农民直接行使民主权利，是社会主义民主的重要实践，也是社会主义民主在农村的有效实现形式。常委会在总结十年来实践经验的基础上，对村民委员会组织法进行了修订。这对于进一步健全村民自治组织，保障亿万农民行使当家作主的权利，加强基层民主政治建设，具有重大而深远的意义。
为了全面实施可持续发展战略，常委会对土地管理法和森林法进行了修改，通过了专属经济区和大陆架法。修订后的土地管理法，对耕地保护、土地承包经营期限、土地利用审批权限等作出了一些新规定，将土地管理方式从分级限额审批制度，改为土地用途管理制度，有利于充分保护和利用土地资源，促进农业和农村经济的持续发展。森林法的修改和补充，对于加强林业管理，更好地保护、培育、开发森林资源和改善生态环境，具有重要作用。专属经济区和大陆架法，为保障我国行使海洋主权权利和管辖权，保护、开发和利用海洋资源，提供了法律依据。
为了促进教育、卫生事业的发展，常委会通过了高等教育法和执业医师法。高等教育法对高等院校的设立和领导体制、师生的权利与义务、高等院校的自主权、高等教育的管理体制等问题作出了明确规定，有助于巩固高等教育改革成果，促进高等教育事业发展。执业医师法的制定，有利于加强医师队伍的建设和管理，提高医师的职业道德和业务素质，维护医师的合法权益，保护人民健康。
此外，常委会还制定了消防法、关于增加香港特别行政区基本法附件三所列全国性法律的决定、关于补选出缺的香港特别行政区第九届全国人大代表的决定、关于香港特别行政区九届全国人大代表辞去代表职务的办法的决定，修订了收养法、兵役法，审议了行政复议法、预防少年违法行为法、公路法修正案、著作权法修正案等法律草案。
一年来，在总结前几届人大立法经验的基础上，本届常委会采取了一些重要举措和做法，改进立法工作。主要是：（1）加强立法工作的计划性和主动性，做到年度有计划、五年有规划、长远有纲要。常委会明确提出本届立法的目标是初步形成有中国特色社会主义法律体系，并组织力量对这个法律体系进行了研究和论证。根据需要和可能，制定了1998年、1999年立法计划和五年立法规划，正在考虑制订到2010年的立法纲要。分清轻重缓急，安排立法任务。综合性法律一时制定不出来的，先制定单行法律。适应形势发展的需要，重视对法律的修改工作。（2）制定和修改法律，坚持以宪法为依据，以人民的根本利益和国家的整体利益为出发点，正确处理中央和地方之间、部门之间的关系，注意防止不适当地扩大部门和地区的权限和局部利益，确保法律同宪法规定相一致，维护国家法制的统一。（3）从我国社会主义初级阶段的基本国情出发，借鉴国外立法的有益经验，既注意法律的前瞻性，又考虑法律的阶段性；既及时肯定改革的成果，又为深化改革留有空间和余地。（4）坚持走群众路线，集中人民的意志，充分反映人民的愿望和要求。在审议法律草案过程中，广泛征求各部门、各地方和专家学者的意见，还先后将土地管理法、村民委员会组织法修订草案和合同法草案向社会公布，征求全民意见。人民群众和社会各界积极参与讨论，不仅对法律草案提出了许多修改意见，也受到了普法的教育。常委会还加强对法律草案的立法调研。委员长、副委员长和常委会其他组成人员深入基层，听取各方面对有关法律草案的意见。（5）改进审议方式。将审议法律草案改为一般实行三审，以增加审议时间，提高审议质量。加强协调工作。法律委员会对法律草案统一审议，各专门委员会提出意见。对法律草案中的问题，坚持调查研究，反复商讨，以把好立法质量关。有些重大问题，由委员长会议和委员长办公会议研究协调。一年来先后召开委员长会议13次、委员长办公会议23次，对有争议的问题展开讨论，集思广益，择善而从，使法律适时出台。
（二）重视监督工作，增强监督实效
常委会把对法律实施的监督放在与立法同等重要的位置，坚持听取和审议国家行政、审判、检察机关工作报告的制度。一年来，常委会先后组织6个检查组，由7位副委员长带领，分别对5部法律和1个关于法律问题的决定的实施情况进行检查；先后听取和审议了国务院及其有关部委5个工作报告，听取和审议了最高人民法院和最高人民检察院的工作汇报；加强了对地方性法规的备案审查工作。
农业是关系国计民生的战略产业。为了巩固农业的基础地位，确保农业持续发展，常委会组织检查组，以减轻农民负担问题为重点，对农业法的实施情况进行了检查。常委会指出，国务院和地方政府加大了减轻农民负担工作的力度，取得了一定的成效，但问题仍然相当突出，要求进一步采取得力措施，切实减轻农民负担。同时，还强调要重视解决土地延续承包进度较慢、农业投入不足、农业科技推广工作薄弱等问题，努力做好农业和农村工作。
针对沿海海水污染和水土资源破坏严重的现象，常委会组织检查组对海洋环境保护法和水土保持法的实施情况进行了检查，强调要增强全民的环保意识，坚持开发和保护并重，加强执法监督，切实保护好海洋生态环境和水土资源。
常委会组织检查组对税收征收管理法的实施情况进行了检查，提出要继续加大对偷、逃、抗、骗税等违法行为的打击力度，大力清理欠税，切实改进税收征管工作。
常委会组织检查组对促进科技成果转化法的实施情况进行了检查，要求政府和有关部门进一步深化科技体制改革，增加投入，充分调动科技人员的积极性，更好地发挥科学技术对促进经济发展的巨大作用。
为了解决社会治安中的突出问题，常委会组织检查组对全国人大常委会关于加强社会治安综合治理的决定的实施情况进行了检查，要求政府及有关部门依法加大社会治安综合治理的力度，落实各项治理措施，为改革开放和现代化建设创造良好的社会环境。
去年夏天，我国一些地方遭受严重洪涝灾害。常委会听取和审议了国务院关于抗洪抢险工作的汇报，对抗洪抢险斗争给予高度评价。常委会在审议中指出，要从可持续发展战略的高度，增强水患意识，加快对大江大河大湖的治理，搞好水土保持和生态环境保护。强调总结各地依照防洪法组织、动员全社会力量防洪抗洪的成功经验，集中力量搞好水利基础工程和防洪设施建设，把防洪治水纳入法治轨道。
常委会加强了对国家计划和中央预算执行情况的监督。听取和审议了国务院关于本年度计划和中央预算执行情况的报告，审查批准上年度中央决算，还听取和审议了国家审计署关于1997年中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告。委员们指出，审计中发现的问题，特别是有些地方和部门违规占用财政资金问题性质是严重的。要求国务院责成有关部门和地方政府加大执法力度，认真查处违法行为。常委会还审议了国务院关于增发国债用于加快基础设施建设和1998年中央财政预算调整的议案，决定批准1998年中央财政预算调整方案。常委会认为，在当前的国内外经济形势下，为了加快基础设施建设，扩大内需拉动经济增长，对1998年预算进行适度调整，是必要的。为了进一步提高预算监督的质量，常委会决定设立预算工作委员会，作为常委会的工作机构。
常委会还听取和审议了最高人民法院、最高人民检察院关于开展集中教育整顿工作情况的汇报。常委会在审议中指出，法院、检察院系统开展的集中教育整顿工作，措施比较得力，解决了一些突出问题，取得了较为明显的成果。但要清醒地看到，搞好司法队伍建设，惩治司法腐败，是一项长期的任务。司法机关必须继续狠抓公正司法，狠抓司法队伍建设，通过改革解决好深层次问题，努力使司法工作适应改革、发展、稳定的需要。
一年来，常委会总结近些年来监督工作的经验，积极探索，改进了监督工作。（1）紧紧围绕党和国家工作的大局，抓住国民经济和社会发展的重大问题以及人民群众反映强烈的问题，确定监督工作的内容，有计划有重点地开展执法检查，有针对性地听取和审议工作报告，保障和促进党中央关于改革、发展、稳定重大决策的贯彻落实。（2）正确处理监督和支持的关系。人大与国家行政、审判、检察机关的职责不同，是监督与被监督的关系，但工作的总目标是一致的。在监督工作中，常委会注意把监督和支持结合起来，在监督中体现支持。通过法律监督和工作监督，支持和督促国务院及其部门依法行政，支持和督促最高人民法院、最高人民检察院公正司法。（3）采用上下结合的方式进行执法检查。执法检查组既听取法律实施主管机关的汇报，又下基层单位进行考察，听取全国人大代表和人民群众的意见。从下面了解执法中的问题，督促改进执法工作，并向常委会反馈改进执法工作的措施和效果。（4）重视发挥各专门委员会协助常委会进行监督的作用。各专门委员会在参加常委会统一组织的执法检查的同时，安排了对有关法律的实施情况的检查。有关专门委员会围绕国民经济运行形势、增发国债、生态环境保护、科教兴国、政法队伍集中教育整顿等问题，听取了国务院有关部门和最高人民法院、最高人民检察院的专题工作汇报，并对地方人大开展个案监督的做法和经验进行了调研和总结。各专门委员会对备案的地方性法规，也作了审查。（5）注意把人大监督和舆论宣传结合起来。在中央和地方新闻单位的密切配合下，对常委会的执法检查及时作了报道，对有的严重违法现象予以公布，增强了执法检查的效果。
（三）认真办理代表议案和建议，加强和改进代表工作
九届全国人大一次会议主席团决定将190件代表议案交专门委员会审议。各专门委员会经过认真审议，已向常委会提出审议结果的报告。代表提出的2782件建议、批评和意见，有关单位进行了认真研究、办理，并已答复了代表。常委会坚持邀请部分全国人大代表列席常委会会议的制度，在作出重大决议、决定时，征求有关代表的意见。各专门委员会也注意加强与代表的联系，有的还建立了邀请代表列席专门委员会会议的制度。常委会在审议法律草案时，注意征求全国人大代表的意见，并召开部分全国人大代表座谈会，听取代表对常委会工作的意见。这次大会前，常委会还委托各地组织全国人大代表对执行国民经济和社会发展计划、财政预算，发展农业和搞好国有企业改革，实施依法治国方略、加强勤政廉政建设等问题进行了集中视察，为在本次大会上审议各项议案创造了条件。还组织香港特别行政区的全国人大代表分别到河南和广东两省进行了视察，对当地的经济和科技教育事业的发展提出了很好的建议。通过上述做法，密切了常委会与代表的联系，发挥了代表在管理国家事务中的作用。
办理人民群众的来信来访，是常委会联系人民群众的重要渠道，也是国家权力机关接受群众监督的有效形式。一年来共收到人民来信6万多件，接待群众来访1．1万多人次。通过办理信访，督促有关部门处理了一批重要的或久拖不决的案件，帮助群众解决了一些实际困难和问题，化解了一些社会矛盾，密切了国家机关同人民群众的关系。
常委会加强了与地方人大的联系，听取地方各级人大的意见，对他们的工作给予帮助和指导。委员长、副委员长到各地视察、调研时，注意了解地方人大工作情况，探讨如何搞好立法和监督等工作。各专门委员会和工作机构也与地方人大经常沟通情况、交流经验，促进了各级人大工作的开展。常委会工作机构对地方人大代表换届选举工作中遇到的问题，认真作了答复，还督促有关部门及时纠正一些地方在选举过程中出现的违法行为，以保证地方选举工作严格依法进行。
（四）做好社会主义民主法制宣传报道工作
党的十五大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，对社会主义民主法制建设提出了更高的要求。为此，常委会加强了民主法制的宣传报道工作，重点宣传邓小平的民主法制思想，宣传依法治国方略，宣传宪法和法律，宣传人大的立法和监督工作。常委会办事机构同新闻单位密切配合，加大了对常委会会议、委员长会议和专门委员会会议的报道力度，在搞好程序性报道的同时，增加实质性内容，对一些重要的、与人民群众密切相关的法律案，从起草、提案、审议到表决，进行全过程的报道，抓住正反两方面的典型事例进行报道，收到了较好的效果。
为了配合各新闻单位做好对民主法制的宣传报道，在各级人大机关建立了通讯员队伍，召开了通讯员工作座谈会，配合《人民日报》办好民主和法制专版，人大机关刊物和民主法制出版工作有了改进。举办了党的十一届三中全会以来社会主义民主法制建设图片展，与有关新闻单位组织法律知识竞赛，开展了评选宣传人民代表大会制度好新闻等活动。
（五）加强同外国议会和议会国际组织的交往与合作
开展同外国议会和议会国际组织的交往与合作，是国家整体外交的重要组成部分。一年来，全国人大组织7个代表团，访问了24个国家及欧洲委员会议会，派团出席了10次包括各国议会联盟第100届大会在内的国际会议，接待了36个国家议会及议会国际组织的访华团。各专门委员会也结合自身的工作积极开展对外交往。全国人大还先后成立了51个双边友好小组或友好协会。
去年10月，全国人大在广西桂林成功地承办了亚太地区议员环境发展大会第六届年会。这次会议发表的《桂林宣言》，全面概括了与会各国在保护生态和环境、促进可持续发展方面达成的共识。我国与广大发展中国家的立场和主张在这一文件中得到充分体现。
议会交往具有形式灵活、接触面宽、影响较大的特点。全国人大通过与外国议会和议会国际组织之间的广泛交往，宣传了我国改革开放20年来的巨大成就和基本经验，介绍了我国人民代表大会制度和民主法制建设的重要成果，同时就共同关心的问题交换看法，并对涉及我国主权的重大问题表明了我们的原则立场。许多外国议会界人士通过访华和实地考察，对我国有了更加客观和全面的了解，增进了信任和友谊，有助于促进国家关系的全面发展。
（六）加强常委会自身建设，努力提高工作水平
加强常委会组成人员的思想建设。为了做好立法和监督等工作，并使人大各项工作严格按照宪法和法律规定的程序进行，常委会要求组成人员带头学习宪法和法律，学习民主法制建设的理论。委员长会议决定定期举办法制讲座。一年来，已就邓小平民主法制理论、宪法和宪法的实施、人民代表大会制度、立法体制、社会主义市场经济法律制度等专题，举办了7次法制讲座，这对提高常委会组成人员的理论水平和法制观念，起到了积极作用。
改进常委会工作制度。常委会会议分组审议由原来的4个组调整为6个组，使常委会组成人员有更充足的时间审议各项议案。委员长、副委员长均参加分组审议，听取意见。为了保证委员长会议组成人员集中精力思考、处理重大问题，制定了有关规定，精简不必要的事务性活动。
改进和加强专门委员会的工作。换届以来，常委会加强了对专门委员会的领导和建设。各专门委员会制定或完善了工作制度。各专门委员会之间、专门委员会与常委会工作机构之间还加强了相互联系与分工合作，提高了工作效率。
重视和加强机关建设。换届后，全国人大机关就召开处级以上干部大会，强调机关工作的重要性和连续性，要求全体机关干部同心协力，开拓进取，恪尽职守，廉政勤政，树立良好的精神风貌。为了提高机关干部的素质，常委会办公厅坚持举办培训班，组织机关干部系统学习邓小平理论和民主法制基本知识，还建立了经常性的岗位学习制度。目前正在组织开展讲学习、讲政治、讲正气为主要内容的教育活动。机关后勤服务工作也有改进，为保障机关各项工作正常进行和改善职工工作、生活条件做了大量工作。
一年来，常委会的工作取得了一定的成绩，但也存在一些缺点和不足。主要是：有一些在发展社会主义市场经济中急需的重要法律还没有制定出来，法律宣传和解释工作做得不够，立法程序尚需进一步完善；监督工作是人大工作的薄弱环节，需要加强，执法检查不够深入、扎实，督促解决问题的力度不够，法律监督和工作监督程序需要进一步规范；常委会自身建设还不能完全适应新形势对人大工作的要求。对这些问题，要采取有效措施加以解决。
二、今后一年的主要工作任务
在新的一年里，常委会要继续高举邓小平理论的伟大旗帜，以党的基本路线和十五大精神为指导，把发展社会主义民主和健全社会主义法制作为根本任务，认真行使宪法赋予的各项职权，积极推进依法治国、建设社会主义法治国家的进程，在立法、监督和自身建设等方面都取得新的较大进展，以保障改革开放和现代化建设的顺利进行。
（一）继续加强立法工作，提高立法质量，努力完成立法任务
按照立法规划，本届任期内要制定和修改法律89件，其中安排今年审议的法律草案29件，立法任务相当艰巨、繁重。当前，经济体制改革已进入攻坚阶段，触及到社会的方方面面和一些深层次矛盾，难度很大。改革的重点和难点，也是立法的重点和难点。常委会要以改革的精神对待和解决立法工作中遇到的问题，把立法同改革、发展、稳定的重大决策结合起来，从制度和法律上保证党的路线、方针、政策的贯彻实施。为此，必须进一步加强立法工作，提高立法质量。要从我国长期处于社会主义初级阶段的实际出发，根据改革开放和现代化建设的需要，抓紧制定和修改有关完善社会主义市场经济体制、保障人民当家作主、规范行政和司法行为等方面的法律，如制定招标投标法、独资企业法、信托法、劳动合同法、行政复议法、立法法、监督法等法律，修改民族区域自治法、会计法、专利法等法律。
要认真落实立法规划和年度立法计划。法律草案提请审议机关和承担法律起草任务的部门，要抓紧法律草案的起草工作，认真搞好立法调查研究，实行立法工作者、实际工作者、理论工作者相结合，取长补短，集思广益。常委会要加强对实施立法规划的指导和督促，对起草和审议法律草案过程中有分歧的问题，通过协调及时解决。进一步总结立法工作经验，明确划分立法权限，完善审议法律草案的具体制度和程序，提高立法质量和效率。要加强立法监督和法律解释，维护社会主义法制的统一。各专门委员会要充分发挥专业性和经常性的特点、优势，加强与有关法律起草部门的联系，除完成各自承担的起草法律草案的任务外，要认真做好法律草案的审议工作。常委会工作机构要为审议法律草案提供优质服务。
（二）切实加大监督力度，完善监督方式，支持和促进依法行政和公正司法
常委会的法律监督和工作监督，要加大力度，增强实效。当前，我国法制建设中的一个突出问题是，宪法的权威还没有得到充分的体现，有些法律的实施不够得力，有法不依、执法不严、违法不究的现象在一些地方和部门还相当严重。常委会将进一步加强对宪法和法律实施情况的检查监督。执法检查要突出重点，切中要害，改进方式，力戒形式主义，提高检查效果。要深入基层、群众，了解和掌握法律实施的真实情况，使执法检查的过程也成为体察民情、反映民意的过程。对执法检查中发现的重大问题，要分析原因，责成法律实施主管机关尽快解决并要求对解决情况及时向常委会作出反馈。有些执法检查结果和改进情况，还要公布于众，以接受人大代表和广大人民群众的监督。
要继续就改革和建设中的重大问题以及人民群众普遍关心的问题，听取和审议国务院和最高人民法院、最高人民检察院的工作报告。同时加强对国家计划、预算执行情况的监督，注意把计划、预算监督同审计监督结合起来。今后要重点开展专题监督，就某一方面工作、某一热点问题、某一重大事件，听取和审议国务院及其有关部门、最高人民法院、最高人民检察院的工作汇报，以增强工作监督的针对性和实效性。
要把法律监督和工作监督结合起来。个案监督要规范化和制度化。对在执法检查和人民群众的申诉、控告、检举中发现的重大案件，各级人大常委会将考虑采取询问、质询、组织调查等方式，依法进行监督，以促进依法行政和公正司法。
在多年来的人代会上，许多代表提出尽快制定监督法的议案。过去几届常委会为起草监督法做了大量的工作，一些地方在组织代表评议“一府两院”工作、听取和审议有关国家机关负责人述职报告等方面进行了探索，取得了一定的效果。本届常委会已把制定监督法列入了五年立法规划，正在抓紧进行起草工作，争取早日出台；还要制定若干专项的监督决定，健全和完善人大监督制度。
（三）加强社会主义民主法制宣传，提高全民的法制观念和法律意识
今明两年我国将继续深入开展“三五”普法教育，在全体公民中普及法律知识，做到人人学法、懂法、守法。常委会要检查“三五”普法规划的实施情况。法制宣传教育要注意结合各系统、各部门、各单位的实际情况进行。常委会要坚持办好法制讲座。各级人大领导干部、特别是高级领导干部要带头学习宪法和法律知识，模范遵守宪法和法律，严格做到依法决策、依法管理、依法办事。
常委会有关机构要积极主动配合新闻单位做好民主法制建设的宣传，逐步做到宣传工作系统化、制度化。加强通讯员队伍建设，充分发挥通讯网络的作用，配合《人民日报》把民主和法制周刊办好。把《人大工作通讯》办得生动活泼，使之成为反映人大工作动态和交流经验的重要园地。
（四）继续开展同外国议会的交往与合作
全国人大要继续会同有关部门开展同外国议会和议员的联系和交往。加强同周边国家议会的友好合作，发展同拉美、非洲国家议会的关系，不断改善和增进与美国和欧盟国家议会的交往。要充分发挥议会多边外交的作用，积极参加各国议会联盟和亚太议会论坛等国际议会组织的活动。对外交往要讲究实效，为我国改革开放和现代化建设创造更为有利的国际环境。
1999年12月20日，我国政府将对澳门恢复行使主权，这是继香港回归祖国以后中华民族的又一盛事。全国人大澳门特别行政区筹备委员会成立以来，按照澳门特别行政区基本法和全国人大及其常委会的有关决定，做了大量工作。目前，筹备成立澳门特别行政区的各项工作正在紧张有序地进行。我们相信，澳门特别行政区筹委会全体委员将不辜负包括澳门同胞在内的全国各族人民的重托，努力做好回归的各项工作，为实现澳门的平稳过渡作出积极的贡献。
各位代表：
过去的一年，在全体代表的支持和监督下，全国人大常委会完成了九届全国人大一次会议提出的任务。今后我们将继续采取各种形式，加强同代表的联系，依靠代表的支持，接受代表的监督，充分发挥代表的作用，使人大工作有一个新的进展。
新的世纪将要来临，时代赋予我们的任务艰巨而光荣。1999年，是我们国家发展史上具有特殊意义的一年，我们将迎来中华人民共和国成立50周年大庆。让我们高举邓小平理论伟大旗帜，紧密团结在以江泽民同志为核心的党中央周围，深入贯彻十五大精神，统一思想，坚定信心，团结奋斗，加强民主与法制建设，努力开创人大工作的新局面，把建设有中国特色社会主义的伟大事业全面推向二十一世纪！（新华社北京3月19日电）（附图片）