第9版(民主和法制周刊)
专栏：
立法工作要先行
九届全国人大代表、河南省人大常委会主任 任克礼
实施依法治国，首先要做到有法可依，立法是前提和基础。地方性法规是国家社会主义法律体系的一个重要组成部分。地方立法作为一项重要的基础性工作，在依法治国，建设社会主义法治国家中占有重要的地位。为了调动中央和地方两个积极性，宪法、地方组织法赋予了地方人大及其常委会地方立法权。在这方面地方人大及其常委会做了大量工作，制定了许多地方性法规，对地方的经济发展和社会稳定起到了重要作用，并且填补了国家在一些领域的立法空白，也为国家立法提供了宝贵的经验。在依法治国的今天，地方立法工作显得更加重要。那么，如何做好地方立法工作？我认为应当从以下三个方面着手。
一、地方立法要紧紧围绕经济建设这个中心，突出重点。特别是在建立和完善社会主义市场经济体制的今天，更要把规范市场主体行为，维护市场秩序，加强宏观调控，完善社会保障制度作为立法工作的重中之重。在这方面，河南省人大及其常委会做了一些工作，制定了一批地方性法规，如《河南省期货市场管理条例》、《河南省反不正当竞争条例》、《河南省经纪人条例》、《河南省企业职工失业保险条例》等。《河南省期货市场管理条例》是全国第一个规范期货市场的地方性法规，不仅促进了河南省期货市场的健康发展，同时也为国家制定期货法提供了参考。在搞好经济立法的同时，还要将精神文明建设与民主和法制建设作为立法的重点。
二、加强地方立法的计划性。立法计划和立法规划对立法工作有着指导作用，编制立法计划和规划，必须以邓小平理论和党的十五大精神为指导，结合改革和发展中的实际问题，考虑必要和可能，突出经济立法，把培育和发展社会主义市场经济、实施科教兴国以及精神文明建设作为重点，特别要注意立法计划的科学性和可能性。
三、维护社会主义法制统一，提高立法质量。维护社会主义法制统一和尊严是宪法确立的原则。立法中坚持法制统一原则，就是要求制定的地方性法规与国家宪法、法律、行政法规不能相抵触，地方性法规之间不能相矛盾。立法质量是法规的生命，法规质量关系到改革、发展、稳定。维护法制统一，提高地方立法质量应做到以下四点。一是制定的法规要符合宪法精神，符合法律、行政法规的规定，不能与它们相抵触，还要全面、准确地体现党的方针政策。二是要符合本地的实际情况，能够解决实际问题，具有地方特色，为改革、发展、稳定提供保障。三是要以国家利益和人民的根本利益为立法的出发点和落脚点，正确处理方方面面的关系，体现权利和义务相一致的原则，防止和克服不适当地强化部门权力和局部利益的倾向。四是立法要简明扼要，通俗易懂，文字用语规范，逻辑结构严密，便于操作，便于执行。
第9版(民主和法制周刊)
专栏：
我国制定和修改宪法简介
周敏
中华人民共和国成立以后，自一九五四年颁布第一部宪法至今，先后多次对宪法进行修改，其中于一九七五年、一九七八年、一九八二年对宪法进行了全面的修改，颁布了一九七五年宪法、一九七八年宪法、一九八二年宪法，并于一九七九年、一九八○年两次对一九七八年宪法的部分条文进行了修改，于一九八八年、一九九三年两次对一九八二年宪法的部分条文进行了修改。
一、一九五四年宪法
一九五四年宪法是中华人民共和国成立后不久，于一九五四年九月二十日，由第一届全国人民代表大会第一次会议通过的。它是中国历史上第一部社会主义类型的宪法，在中国宪法史上具有划时代的意义。一九五四年宪法是一部比较正确、比较完善的宪法，它的基本原则、体例和结构为一九八二年宪法所继承和沿用。
二、一九七五年宪法
一九七五年宪法于一九七五年一月十七日由第四届全国人民代表大会第一次会议通过。它的全文只有三十条。它将“以阶级斗争为纲”和“在无产阶级专政下继续革命”的错误指导思想贯穿其中，对“文化大革命”及其消极后果予以全面肯定。
三、一九七八年宪法和修改
一九七五年宪法颁布后不到两年，“文化大革命”即宣告结束。为了适应新的形势，我国着手全面修改一九七五年宪法。一九七八年宪法共四章六十条，结构和前两部宪法基本相同。但一九七八年宪法是在“文化大革命”结束之后不久修改颁布的，由于当时历史条件的限制，来不及全面总结建国三十年来社会主义革命和建设中的经验教训，也来不及彻底清理和清除十年动乱中某些“左”的思想对宪法条文的影响。为了克服这部宪法存在的一些缺陷，一九七九年七月一日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》。
四、一九八二年宪法和宪法修正案
自一九七八年十二月党的十一届三中全会以后，我国的政治、经济和文化生活都发生了巨大的变化，一九八○年九月，第五届全国人民代表大会成立了宪法修改委员会，主持修改宪法的工作。一九八二年十二月四日，第五届全国人民代表大会第一次会议通过了中华人民共和国成立以后的第四部宪法。
一九八八年四月十二日，第七届全国人民代表大会第一次会议根据几年来经济体制改革和对外开放进一步发展的实践，通过了《中华人民共和国宪法修正案》，对私营经济和土地使用权的转让问题作了规定。
一九九三年三月二十九日，第八届全国人民代表大会第一次会议根据我国改革开放和社会主义现代化建设事业进一步发展的实践，通过了《中华人民共和国宪法修正案》，对宪法中与国家经济、政治、社会生活的现实情况不相适应的规定，作了必要的修改。
第9版(民主和法制周刊)
专栏：法治论苑
依法治国重在行动
宁雯
党的十五大报告明确提出，依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。在刚刚结束的九届全国人大二次会议上，依法治国作为我国基本的治国方略，写入国家的根本大法——宪法。这标志着我国社会主义民主和法制建设进入了一个新的历史阶段。
在党的十五大召开后这一年多的时间里，大多数省、地、市、县和企事业单位都相继制定了本地区、本单位的依法治理目标和纲要，这本是十分必要的。但值得注意的是，不同地区、不同单位应注意结合本地区、本单位的具体实际情况，制定切实可行的依法治理目标和纲要，切不可盲目照搬照抄别人的东西，只图一时跟上形势，而缺乏可操作性，形成“空中楼阁”，纸上谈兵。
依法治国重在行动。有了切实可行的行动纲领和目标只是有了一个良好的开端，重要的是要有扎扎实实的行动。一年多来，许多地方和单位采取了一系列切实有效的措施，将依法治理活动开展得扎扎实实、生动活泼，取得了明显的成效，如辽宁省沈阳市的政务公示制度，山东省潍坊市的依法治村活动等等。本次“两会”期间，代表、委员们围绕依法治国提出的立法工作要先行、要走群众路线、重在基层等思路和想法，都是经过实践检验而切实可行的。
建设社会主义法治国家既是一个漫长的历史过程，需要几代人不懈的努力，同时也是一项社会系统工程，需要整个社会、经济、政治、文化的综合协调发展。
在整个依法治国过程中，上至各级领导干部，下至普通群众，每人都有一份义不容辞的责任。如果我们每个人都能从自己身边的点滴小事做起，树立法制意识，增强法制观念，为建设社会主义民主和法制大厦添砖加瓦，我们建设社会主义法治国家的目标就一定能早日实现。
第9版(民主和法制周刊)
专栏：
依法治国重治吏
九届全国人大代表、河北省人大常委会副主任 李炳良
把依法治国方略真正落到实处，需要着重解决以下几个问题。
一、必须进一步加大依法治国方略宣传力度，提高全民的，特别是领导干部的法制观念、法律意识。依法治国，是由人治到法治的一场深刻变革，是我们党执政方式、领导方式的重大转变。只有各级领导干部自觉地学法、用法，带头执法、守法，才能真正把依法治国方略落到实处。
二、必须明确依法治国的重点是依法治吏，而不是治百姓。有些人把法治的主要对象指向老百姓，比如有的打着依法治村、治税、治路的旗号，向群众乱收费、乱摊派、乱罚款，这是十分错误的，是与依法治国的目的相违背的。“法之不行，自上犯之”。法律实施不好的主要阻碍不是来自人民群众，而是来自执法者。“官吏”严格依法办事、公正司法了，老百姓也就能够学会依法行使权利，履行义务，就会进一步激发他们参与管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务的积极性。
三、必须大力推行执法责任制。目前有法不依、执法不严、违法不究问题相当突出。立法不少、执法不好的原因很多，但执法主体不明、责任不清、监督不力则是一个重要因素。近年来有关部门在实践中创造的执法责任制和错案、执法过错责任追究制，就是解决这一问题的有效途径。执法责任制，使执法机关内部制约和外部监督、监督事与监督人有机结合起来，预防、纠正错案与追究错案责任相并重，形成一种“治权”、“治吏”的机制。
四、充分发挥人大的职能作用。当前我们各级人大及其常委会要以依法治国统揽人大工作全局，对于因滥用职权、徇私枉法而造成的重大冤假错案，不仅要依法纠正，而且要严格追究责任，依法查处，以推动法律法规的实施，推进依法治国进程。
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专栏：
法治重点在基层
本报记者 吴兢
“朱总理的政府工作报告，第一次把贯彻依法治国的方略作为一个独立的问题进行论述，可见本届政府对法治的重视。”
“两会”期间，记者来到了设在中国科技会堂的山东省人大代表团驻地，专程就“依法治国”的主题进行采访。曾当过4年山东省政法委书记的九届全国人大代表、山东省人大常委会副主任李文全谈起依法治国，头头是道：“‘法治’和‘人治’相比，大大减少了随意性，增加了稳定性。它不会因领导人的变动而变动，也不会因领导人个人意志的转移而转移，它可以更好地保证我们整个事业、整个国家的方向，保证大政方针的实施。”
另一位接受采访的九届全国人大代表，管理540万人口的济南市市长谢玉堂，对此也深有感触：“从‘人治’到‘法治’，符合时代的要求，可谓一大进步，是中国发展的需要。”
学经济管理的谢市长从政已近30年。他从生产小队长开始干起，历任机要秘书、公社党委书记、县长、县委书记、市委副书记、市长，可谓一步一个脚印。他认为：“依法治国的重点，应放到基层、放到农村。因为12亿中国人中，有9亿在农村；而在济南市，农村人口占了绝大多数，达380余万，有4700多个自然村。依法治村、依法管理，是非常必要的。”
李文全代表同样也认为，法治重点在于基层。他说：“加强基层民主法制建设，是搞好依法治国、依法治省的基础。基层，是我们各项工作的基础，也是落实依法治国方略的基础。要教育我们的干部，特别是基层干部，要正确行使权力，办事要公道，充分发扬民主，切实加强基层民主法制建设。克服少数基层干部作风粗暴、办事不公等违法乱纪问题。”
就严格依法办事、提高行政执法水平，谢玉堂代表认为，首先要解决的，是适应从“人治”到“法治”的思想转换，牢固树立依法行政的意识。为了做到依法行政，济南市要求每个行政执法人员，从一般干部到部门领导，都必须先学习相关的法律法规，再通过考试。去年济南市还作出严格的规定：对区级以上的干部一律进行法律考试；三次不合格者，离职培训三个月；若再考试不合格，就取消其任职资格。
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专栏：
真正主角是群众
——访九届全国人大代表马宪章
本报记者 吴兢
九届全国人大代表、河南省人大常委会副主任马宪章，是在党的教育下，从基层一步步干上来的领导干部。他做过党的工作，做过行政工作，也做过经济工作。多年来，“群众路线”这个法宝，帮助他在工作中如鱼得水。他告诉记者：“依法治国，也必须依靠群众，走群众路线。”
马宪章认为：“依法治国，是一个长期的历史过程，不是可以一蹴而就的。在这个过程中，必须紧紧抓住立法、执法、普法三个环节。而这三个环节中，群众是关键。依法治国从根本上代表着人民群众的利益，因此只有建立在群众的基础上，才能最终得以实现。”
在立法环节中，群众已经扮演了越来越重要的角色：重要法律草案向全民公布征求意见；立法机关到基层开展立法调研；法律草案实行“三审制”……群众对此评价：“立法走出了大会堂，走入了百姓中。”马宪章说：“立法只有广泛听取、吸纳群众的意见，才能使法律的制定更具有针对性，更具有广泛性；只有走群众路线制定的法律，才能更好地体现人民的利益，更符合我国的实情。”
在执法环节中，同样必须依靠群众。近年来，执法部门已逐步增强了依法办事、依法行政的自觉性，但仍不同程度地存在着有法不依、执法不严、违法不究的问题。“要解决这个问题，同样要依靠群众。”马宪章说，“一方面，我们要坚持从严治政，强化执法监察，推进依法行政；一方面，我们要加强监督的力度，包括人大监督、党内监督、法律监督、群众监督、舆论监督等等。近年来，人大在加强执法检查、执法评议等监督方面，创造了不少经验，促进了执法队伍的建设，促进了司法公正。”
在普法环节，群众更是不折不扣的主角。马宪章说：“群众法律意识的高低，直接影响到我们依法治国的进程。广大干部群众的法律意识越高，他们依法办事的自觉性就越强。我们实施依法治国的方略，必须按中央的部署抓好普法工作，在当前就是要抓好‘三五’普法工作。这既是提高全民素质的需要，也是实现依法治国方略的需要。我们要采取丰富多彩的形式，积极对群众普法，特别是对各级领导干部进行普法。”
“一言概之，群众路线是依法治国的‘主线’。这就是我的群众情结。”马宪章如是说。
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专栏：
全局出发抓立法
——访九届全国人大代表、南京市市长王宏民
吴语
“地方立法，决不能成为维护部门利益、分割部门权力的手段，而必须从全局、从社会管理的整体角度来进行。”九届全国人大代表、江苏省南京市市长王宏民谈起“依法治市”的这个观点，令记者眼前为之一亮。
在推进依法治国基本方略的今天，依法治市，无疑是摆在各级行政长官面前的一道新课题。而南京市早在1991年便开始展开“依法治市”，至今已有8年，在地方立法、普法、依法行政、公正司法等各个方面均有出色表现，通过高质量的地方立法，把城市各项管理工作纳入了法制化、规范化轨道，正是南京市搞好“依法治市”的重要经验。
王宏民代表说：“实践证明，加强立法，是搞好依法治市的前提。地方立法，首先要坚持社会主义法制统一、严格执行国家法律法规，同时要围绕本地区经济建设和社会发展的目标来进行，要不断增强地方性法规和政府规章对社会、经济生活的规范、引导、制约和保障功能。”
1991年以来，南京市共制定了22个地方性法规和236件地方规章，没有一件与国家法律法规相冲突和相抵触；与此同时，依据国家法律法规和南京市的实际，南京市修改了政府规章10件，废止政府规章89件。
“今年，我们南京市政府还准备制定8部地方规章，涉及环保、卫生、房地产、城市绿化等方方面面。我们要完善法规规章的审核程序，增强立法的民主性、科学性，提高立法质量。”王宏民代表强调：“一定要克服立法中的部门利益倾向，绝不能让法律为部门、为小集体谋权力，而要让法律体现并保护人民的整体利益。”
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专栏：
“拖税户”成了纳税先进户
谢作富（右一）是湖北省京山县国税局第三分局辖区内的一名杂货店老板，以前，他总是怀疑第三分局局长刘军华的个体户妹夫未按规纳税，便常常拖交税费。去年9月份，曾因拖欠税费殴打过税务人员。后来，第三分局建起了纳税公开栏，这时他才知道自己错怪了刘局长，于是主动补交了拖欠税款。今年2月，他第一个到纳税大厅主动交了税。现在，局长刘军华（左一）与他交上了朋友，帮助他补上了税法这一课。罗鲜荣 谢俊明摄
第9版(民主和法制周刊)
专栏：
法制服务队下乡为民办实事
四川省金堂县公、检、法部门近日联合组成“法制服务队”，深入农村向农民宣传法律知识，为农民办案，帮助解决各种矛盾。这是县检察院检察员邓勇在回答农民的问题。
新华社记者 刘前刚摄