第11版(法律与生活)
专栏：领导论坛
依法治国的重要实践
司法部部长高昌礼
江泽民总书记在党的十五大上明确提出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”九届全国人大二次会议通过的宪法修正案规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。干部依法决策，政府依法行政是依法治国的重要组成部分。吉林省政府在全国率先组建了由律师和法学专家组成的省政府法律顾问团，这是贯彻江总书记重要指示、实施宪法修正案规定的一个新探索，是依法治国的重要实践，具有广阔的发展前景和重要的实践意义。
首先，这样做顺应了依法治国，建设社会主义法治国家的要求。坚持依法治国，建设社会主义法治国家是以江泽民同志为核心的党中央对邓小平民主法制思想的丰富和发展，反映了社会发展的趋势和时代的要求。随着国家经济、政治体制改革的不断深入，各级政府及其领导在履行职能过程中，除运用必要的行政手段和经济手段外，大量的要运用法律手段，依法管理经济和社会事务。律师和法学专家担任政府法律顾问，可以充分发挥他们丰富的法律专业知识和执业经验，为政府及其领导同志的工作提出意见和建议，从而促进政府工作在法制轨道上运行，更好地体现党和人民的意志。
其次，它是促进依法行政的重要途径，有利于依法行政、依法治理工作的深入发展。在现代各项国家职能中，行政占有主导地位。大量法律法规的执法主体是行政机关。依法行政作为依法治国基本方略的重要组成部分，反映了行政机关运作方式的基本特征，本身就是体现党的执政地位和执政作用的重要方面。而聘请政府法律顾问团，则是提高依法行政水平的一个重要而有效的途径。它对于促进政府领导方式和行政机关工作方式向法治化方向转变，促进依法行政机制的建立，使行政机关的管理决策进一步走向规范化和法律化，具有不可替代的作用。
第三，建立政府法律顾问团制度，为充分发挥司法行政工作的职能作用搭起了新的舞台。改革开放二十年来，伴随着经济建设和民主法制建设的进程，司法行政工作取得了令人瞩目的成就。就律师队伍和法学专家队伍状况来讲，一是队伍有了很大发展，如司法行政工作恢复初期，全国仅有律师212人，而今天已拥有11万人，律师事务所也发展到9000多家。二是素质有了很大提高，懂政治、懂法律、懂经济、懂科技、懂外语的律师人数有了较大增长。律师的业务范围由当初的刑事诉讼和民事代理扩展到政治、经济和社会生活的各个方面、各个环节。因此，律师和法学专家队伍完全有能力担当起政府法律顾问这项重要工作，一定会在促进各级政府依法决策和依法行政，推动依法治国中发挥更大的作用。
建立政府法律顾问团制度，是一个利国利民的新生事物，蕴藏着蓬勃的生机。不断总结、完善和推广政府法律顾问团制度，是当前和今后司法行政工作的一项重要任务。各级司法行政机关，应当从实施依法治国基本方略的高度，充分发挥职能作用，努力开创政府法律顾问工作的新局面，不断推动依法治国的深入发展。
吉林省政府组建政府法律顾问团，开创了依法治理和依法行政工作的新天地。这对于推动依法治国方略的实施，建设社会主义法治国家，是十分重要的实际步骤。我相信，吉林的做法会逐步在全国推开，使我们的依法行政工作在新的历史时期呈现出新的生机和活力，为更好地把以经济建设为中心的社会主义各项事业全面推向21世纪作出新的贡献。
第11版(法律与生活)
专栏：特别报道
为了政府依法决策
—记吉林省政府法律顾问团
本报记者王比学
“政府作为推进依法治国进程的主体之一，除了要具备法律意识，还要有相关的法律知识。而一个政府领导，又不可能精通所有的法律，这就需要懂法的人做顾问。”我国第一家省政府法律顾问团的倡导者———吉林省省长洪虎的这番话道出了组建省政府法律顾问团的初衷。
有远见的举动
今年6月2日，我国第一个省政府法律顾问团在长春正式成立，其职责是为政府决策提供法律咨询服务和办理委托的法律事务。在成立大会上，省长洪虎和司法部副部长段正坤为15名律师和法学专家颁发聘书。由省级政府组建法律顾问团，这在全国是首例，它将在中国的法制建设史上写下重重的一笔。在政府依法行政方面，吉林省可以说是实施了一个颇有远见的举动。
颁证仪式虽然只有短短的一个多小时，可这一个多小时，却凝结着吉林人在民主法制建设中的漫长努力和探求。
律师为政府提供法律服务，吉林省起步较早。1985年，延吉市律师就已开始担任政府法律顾问，这在当时是走在了全国前列。其后，这项工作很快在全省发展起来。到80年代末，约80％的县级政府建立了法律顾问机构。1995年，全省市、州级政府80％也建立了以律师为主体的政府法律顾问机构。随着1995年省政府法律咨询组的成立，全省省、市、县（市）三级政府法律顾问网络逐渐形成。
今年2月，洪虎当选为吉林省省长之后，提出要组建法律顾问团，当时有的部门对此事提出异议，但省长洪虎态度十分坚定，“不论说什么，律师担任政府法律顾问不能动摇”，并强调法律顾问团成员只能由律师和学者组成。他将行政官员从上报的顾问名单中全部删掉。他认为“行政官员难免不看上级领导的脸色行事，很难做到客观、公正”。
为政府决策把好法律关
记者在吉林采访时发现，现在省政府的各种重要会议都要请法律顾问列席，参与研究一些问题，提供法律咨询意见，为政府决策从法律上把关。顾问团成立以来，共出具法律意见书28份。
顾问团的法律顾问们在谈到政府领导如何采纳他们的法律咨询意见时，深有感触地说：“省政府的领导非常尊重我们的法律咨询意见，我们出具的每一份法律意见书都能得到省长的认真对待，所以干起来特别有劲。”
参与审议法规，出具法律意见书是法律顾问团的重要职责之一。
《吉林省实施〈乡镇企业法〉的若干规定》是加快农村经济发展的一部重要地方法规，法规职能部门提出后，拟提交政府常务会议审议，省长洪虎批示：“请法律顾问团先研究提出意见。”顾问团进行认真讨论，提出了“缺乏操作性，缺乏对乡镇企业合法权益保护和对乡镇企业违法违规限制的条款，对其用工、登记、产品质量、企业法人代表的任用、考核、罢免等应用规定加以确认”等七条意见，受到政府重视，该立法草案被退回修改。
1997年，“肥力高”（一种化肥）在吉林省试生产一年后，省农业厅要求生产企业在有效期内提供产品菌种非病源鉴定资料。谁知有效期满后，生产企业却未能提供鉴定资料。经调查，发现该种化肥严重污染环境，今年省政府拟发文禁止“肥力高”在省内生产和销售。发文前，省长提议“政府下文前，征询一下法律顾问的意见为好”。顾问团首席顾问高静律师受托后专门咨询了省农业厅，查找法律依据，同时出具了“按现有法律和文件的规定，禁止生产和销售有法律依据”的意见书。法律顾问的意见被政府采纳。事后，农业厅负责人对法律顾问说：“没想到你们出具的法律意见书，还真管用。看来以后有啥事还得找你们。”
根据政府领导的批示和指示，顾问团成立以来，先后参与对19件长期信访老户的案件处理，有效地保障了上访人的合法权益。
实践证明，政府法律顾问确实起到了政府职能部门起不到的作用，弥补了政府官员法律知识的欠缺，增强了政府官员的法律意识，对于提高政府的决策水平起到了十分重要的作用。省司法厅厅长杜兆清表示：“政府法律顾问团是一项新生事物，今年刚起步，任务还很艰巨，我们打算用3年的时间建立一些必要的制度和工作规则，使整个法律顾问工作规范起来。”
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专栏：
资产重组率先推出
法律顾问尽职纳言
赵安民
从今年8月23日开始讨论，到11月9日吉林省第十七次省长办公会议最后审定，四易其稿的《建立省直冶金国有资本出资人制度试点方案》出台，标志着吉林省认真贯彻党的十五届四中全会精神，深化改革的又一重大举措开始实施，其中也包含着政府法律顾问的汗水和劳动。
吉林作为农业大省，工业基础落后，底子薄，这次涉及121亿元资产32个企业6．5万多名职工的重组倍受人们关注。冶金行业是全省的工业骨干行业之一，由于长期受计划经济的束缚，这个覆盖面广、职工众多的老牌行业举步维艰，负担过重。省委、省政府本着搞好全省整个国有经济，优化国有资本结构，调整国有经济布局和国有企业组织结构，加快建立现代企业制度步伐，用实际行动落实党的十五届四中全会提出的搞活国有大中型企业的要求，决定撤销省冶金厅，组建省直冶金系统国有资产经营公司，以适应社会主义市场经济体制，形成科学高效的国有资产投入产出良性循环机制，提高冶金国有资产整体运行效率与效益，实现国有资本保值增值。
对试点方案，省政府法律顾问团多次进行研究和论证，对建立出资人制度，优化国有资本结构，界定企业法人权利义务提出咨询意见，受到了有关方面的充分重视。
正如省政府秘书长孙耀庭同志所总结的那样，“法律顾问团的成立给政府领导决策和行政提供了法律帮助，在保证政府决策的正确、减少风险方面发挥了重要作用。”
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专栏：
律师提建议政府做决定
离退休职工养老保险有保障
张海凤
一起因离退休职工养老保险金得不到保障的集体上访案件，由于吉林省人民政府依据顾问律师提出的切实可行的法律意见，责成有关部门及时做出了正确的处理而得以平息。
吉林省长春市一三三厂原隶属国家航空工业部，现隶属中国航空工业部第二集团总公司，有职工5622人、离退休人员1890人。该厂于1987年10月参加养老保险统筹，规定从1987年至1995年末，能够按时定额上缴养老保险费和支付养老保险金。但后来，该厂共拖欠离退休职工自1997年5月至1998年6月的养老保险金467．41万元。由于养老保险金得不到足额发放，离退休职工基本生活没有保证，1800多名职工开始上访。
今年4月27日，洪虎省长亲自主持召开了一三三厂离退休职工上访案的专题讨论会，并要求省政府法律顾问团顾问律师提出处理意见。顾问律师张启民认为，首先应当明确发放养老金的责任主体是谁。统筹以后，责任主体是社会保险公司，企业坐支拖欠离退休职工养老金应由企业负责；其次，离退休职工代表提出每月发50元生活补贴的问题，根据吉政发［1996］32号文件规定，应当分别对待，这部分补贴已纳入统筹的，按政策应由企业负责支付。顾问律师的意见得到洪虎省长的称赞和政府的认可。省信访办，省劳动厅书面明确答复：一三三厂离退休人员养老金发放问题，由长春市社会保险公司在每月28日前将资金足额拨付到工厂，及时发放到离退休人员手中，不许再出现新的拖欠；1998年7月份以前拖欠的养老金是因为企业应自筹资金没到位所致，由企业补发；建国后参加工作的退休人员的每月50元生活补贴，在没有纳入社会统筹之前，暂由企业负责支付。
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专栏：法律知识ABC
律师担任政府法律顾问的法律依据
《中华人民共和国律师法》
第二十五条第一款律师可以“接受公民、法人和其他组织的聘请，担任法律顾问”；
《司法部关于律师担任政府法律顾问的若干规定》
第三条律师担任政府法律顾问，受政府的委托办理下列法律事务：
（一）就政府的重大决策提供法律方面的意见，或者应政府的要求，对决策进行法律论证；
（二）对政府改革或者拟发的规范性文件，从法律方面提出修改和补充建议；
（三）参与处理涉及政府尚未形成诉讼的民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷和其他重大纠纷；
（四）代理政府参加诉讼，维护政府依法行使职权和维护政府机关的合法权益；
（五）协助政府审查重大的经济合同、经济项目以及重要的法律文书；
（六）协助政府进行法制宣传教育；
（七）向政府提供国家有关法律信息，就政府行政管理中的法律问题提出建议；
（八）办理政府委托办理的其他法律事务。
第五条政府与法律顾问处（律师事务所）之间的聘用合同，应当包括以下主要内容：
双方法定名称、指派律师姓名；法律顾问的具体职责范围、工作方式；双方的权利、义务；双方共同遵守的原则；报酬数额及付给方式；合同生效日期和有效期限；双方需约定或者写明的其他事项。
第八条为便于政府法律顾问开展工作，担任政府法律顾问的律师应当享有如下权利：
（一）查阅有关文件及资料；
（二）参加政府召开的有关会议；
（三）获得履行政府法律顾问职责所必须的其他工作条件和便利。
第十条担任政府法律顾问的律师，不得同时接受他人委托办理下列事务：
（一）在民事诉讼、经济诉讼和行政诉讼中，担任政府对方当事人的代理人；
（二）其他有损于政府利益或者违反政府决定的事务。
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专栏：
发挥法律顾问团的作用
提高政府依法行政水平
洪虎
“依法治国，建设社会主义法治国家”，已纳入了国家的根本大法。国务院最近又作出了“关于全面推进依法行政”的决定。这不仅标志着我国法治建设进入了一个新的发展阶段，也对政府工作提出了新的更高要求。为了贯彻依法治国方略，吉林省委、省人大分别作出了关于依法治省的决定和决议，省政府作出了关于依法行政的决定。随着社会主义法治的不断发展和完善，政府的行政行为会经常遇到许多涉法问题。由于少数政府工作人员缺乏法律知识，法律意识淡薄，以权代法，以权压法，群众反映强烈，直接损害了政府形象和群众利益。因此，增强法律意识，用法律来规范政府行政行为，做到依法行政、依法决策、依法管理，依法维护人民群众的利益以及政府的合法权益，是新形势下转变政府职能，改进政府工作的迫切要求。
为了提高政府工作的民主化、科学化、法制化水平，吉林省政府在原有的法律咨询组的基础上，于今年6月组建了法律顾问团。吉林省政府法律顾问团有这样四个突出特点：一是非官方的性质。法律顾问团不是政府的组成机构，与省政府没有领导和被领导的关系。法律顾问团成员由省政府聘请。二是专家型的组成。省政府法律顾问由吉林省具有丰富执业经验的高级律师和在学术上造诣较深的法学专家组成。三是咨询性的职能。省政府法律顾问团不具有行政职权，只接受政府委托，对具体问题提出法律意见，供省政府决策参考，但不承担决策责任。四是承担法律服务的任务。法律顾问团负责办理省政府委托的法律事务，提供准确、及时的法律服务。省政府全体会议、常务会议和省长办公会议设法律顾问专席，根据需要法律顾问还可以参加省政府各种专题会议，省政府有关文件按规定请法律顾问阅知。总的目的，就是为了使法律顾问提供的法律咨询服务能够做到客观、公正，保证省政府决策民主化、科学化，改进政府工作，促进依法行政。
今年，吉林省政府提出了“为民执政、科学理政、依法行政、从严治政”的施政方针。组建省政府法律顾问团，是贯彻政府施政方针的一项具体措施，并且在实践中已经收到成效。从促进为民执政看，法律是立法机关通过法定程序制定的各种行为规范，是人民群众根本利益的体现。政府增强法律意识，促进依法行政，就是为了更好地为民执政。为民执政不仅要求政府从全局上关注人民群众的整体利益，而且要求政府解决关系人民群众切身利益的具体困难和问题。吉林省组建政府法律顾问团以来，法律顾问不仅参与地方立法、政府重大决策等的法律咨询，还大量介入关系群众切身利益的社会保障、群众上访等热点、难点问题的解决，提供及时有效的法律服务，收到了很好的效果。从促进科学理政看，决策违背程序，违背法律，就不可能是科学的。依法决策与科学决策是统一的。请法律专家对政府决策提出法律咨询意见，是决策民主化、科学化的要求。从促进依法行政看，通过法律顾问对立法草案进行法律论证，对政府重大决策进行法律评价，大大提高了政府工作人员知法、用法的水平，直接促进了依法行政。从促进从严治政看，省政府重视发挥法律顾问团的作用，强调严格依法行政，促进了政府工作人员树立法治观念，自觉学法用法，严格依法办事，从而直接推动了政府法制建设和公务员队伍建设。
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专栏：
法律顾问出大力
非法集资被中止
付力
1997年9月至今年年初，吉林省四平市发生了四起非法集资事件，受到了社会各界的普遍关注。四平市天河实业、日发木业、华泰物业、友谊物资4家公司先后以为下岗职工献爱心、面向社会招收员工的名义，以收取“抵押金”、“业绩款”、“定货款”等形式，用高回报为诱饵，在一年多的时间里，骗取资金达1亿多元，受害群众数千人，范围涉及黑、吉、辽、冀四个省的近20个市县。到今年5月份，这4家公司有的携款外逃，有的继续进行集资活动。一些了解内情的受害群众强烈要求政府予以解决，一时间，这四起集资事件成了影响四平市社会稳定的突出问题。
解决这一问题的关键是如何认定这种集资行为是非法集资还是金融诈骗。今年5月10日，吉林省政府就这一事件召开了专题会议。省政府有关领导在听取四平市政府和四平市人民银行汇报之后，征求省政府法律顾问团高静和张启民两位律师的意见。顾问律师明确指出，这种集资行为不是普通的非法集资，而是以集资名义进行的金融诈骗活动，主要组织参与者的行为已经构成了犯罪，应立即由公安机关立案侦查，并应采取财产保全措施，冻结和查封这四家公司的所有财产，向社会揭露这几起金融诈骗的真相，防止群众继续受骗。专题会议采纳了律师的意见，对进一步的查处工作作出了部署和安排。
日前，经四平市政府和有关部门的共同努力，由这四起诈骗案引起的群体上访事件已经平息，林士忠、张桂华等大部分犯罪嫌疑人已落入法网，部分赃款被追回，群众的财产安全得到了保护。
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专栏：
政府招商引资的好帮手
金立兴
吉林省吉林市近年来大规模开展城市建设，改造老城区，使城市面貌发生很大变化。这期间，政府法律顾问律师发挥了重要作用。
今年吉林市政府与深圳华能公司谈判引资4亿元，扩建吉林市解放大路、越山路及和平路，立项的目的是解决吉林市道路建设的困难。政府法律顾问何长春律师作为谈判代表，深感这是个光荣而艰巨的任务。谈判进行到第八天，焦点集中到了对方资金投入后的回报上。吉林市政府的意见是以吉林市区四个出口收费站为依托，将所收费用分20年偿还全部本金及利息。而对方则担心政府政策变更，取消收费站，提出要市财政出来担保。顾问律师马上指出根据法律规定，政府无权担保，否则担保无效。眼看谈判进入僵局，顾问律师提出可以考虑双方共同管理收费站，这个建议立刻得到双方的赞同。
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专栏：
图为吉林省政府法律顾问在解答群众的法律咨询。刘晓春摄
第11版(法律与生活)
专栏：
今年6月2日，吉林省政府法律顾问团成立，省长洪虎（右一）、司法部副部长段正坤（右二）为顾问团成员颁发聘书。齐祥春摄
第11版(法律与生活)
专栏：
图为吉林省政府法律顾问在讨论政府提交的法律问题。
刘晓春摄