第10版(立法与执法)
专栏：
强化社会保障乃大势所趋
本报记者毛磊
健全和完善社会保障的法律制度，使社会保障法制化，应是国家需要采取的紧迫之策，也是长远之策，它关系到老百姓的生老病死，它牵动着全社会的每一个家庭每一个人——
辛劳一辈子的重庆老人陈玉英今年已74岁了。刚退休时孙子还小，老人在家照看孙子，做些家务。老人原本打算等孙子上学了，自己就住进养老院享清福。因为儿子收入不高，住房又窄，自己的生活习惯与儿孙辈也格格不入，家里磕磕碰碰的事不少。今年初，陈玉英老人对儿子说出了自己的心事，儿子抱怨道：“我们都快要下岗了，你的退休金去养老院也不一定够，在家住，大家拉扯着过，还可以节约点钱。”老人无奈地收起了自己的打算，她心想要是早些有了养老保险和失业保险，那现在情况也许要好多了。
据重庆市民政局介绍，全市目前已有各级各类养老机构1396家，但从市级到乡镇、街道乃至私人开办的养老院普遍入住不过40％至70％。传统的养老观念是一个因素，而不稳定的经济状况，拮据的家庭收入也是阻碍老人进入社会养老机构的重要原因。
对于目前大多数靠退休金养老的人，去社会养老机构养老，其所需费用都得依靠子女的支持，而对于那些家庭经济状况差的老人来说，进养老院无异于不切实际的“高消费”。经济基础在养老事业的发展中，是一个不容忽视的问题。
我国人口老龄化问题十分突出，现在60岁以上的老年人已有1．2亿，逼近10％的老龄社会临界点，预计到下世纪中叶将达到4亿多。人口老龄化问题已成为我国社会经济发展中必须破解的难题，它势必对我国起步较晚的社会保险制度建设形成巨大压力。
而人口自然增长带来的新增劳动力的增加，企业为了“减员增效”裁减的职工越来越多，农村剩余劳动力向城市转移越来越多，这势必造成社会上失业、下岗人员的逐渐增加，就业压力的逐步增大，同时还面临着机关事业单位精简人员的压力。
医疗保险与养老保险、失业保险不同。养老和失业保险支出都有严格的支付条件和支付标准，而医疗保险支出是按参与医疗保险的个人医疗费用发生的多少作为支付标准，个人从参保之日起就获得医疗保险的资格。而且影响医疗费用多少的因素很多，有病人的原因，也有医院的原因，其中许多原因无法进行人为控制。
社会学家认为，发展和建立社会保障与社会保险制度，对维持社会的稳定与协调有着积极的作用，这一系统需要国家通过立法进行保障，使其具有强制性、保障性、福利性和社会性。
社会保障机制被人们称之为社会的“避震器”、“蓄水池”。
刚刚在北京结束的中央经济工作会议提出，要建立和完善社会保障体系，继续加强以失业、养老和医疗为重点的社会保障体系建设，逐步扩大覆盖面，提高社会保障程度。
我国的社会保障系统从无到有，虽起步较晚，在养老、医疗、失业、工伤、生育五个领域已先后制定了一系列法律法规，并在一些地方进行了试点。
上海市是我国养老保险制度实施最好的城市，目前有退休职工210万人，在职职工420万人，上海社会保障局已列入部署统筹的有450万人。全市各区县先后设立了社会保险中心，并逐步实施养老基金的社会化发放，使这套系统真正运转起来。于1993年正式启动的上海养老保险改革，改变了以往由企业全部负责的模式，向着国家、单位与个人共同分担的方向转变，真正做到让全社会每个成员老有所养。
被国务院确定为全国社会保障制度综合改革试点单位的海南省，10年来已初步建立起与社会主义市场经济相适应、符合海南实际的新型社会保障体系。海南的社会保障改革实践，创下了七个全国第一：第一个社会保险的省级立法；第一个实现了公务员和企业从业人员一体化的社会保障制度；第一个成立了设在省高级人民法院的社会保障法庭；第一个设立了由政府、用人单位和从业人员三方代表按等比例原则组成的社会保险基金监事会；第一个组建了各类从业人员和各项社会保险统一管理的社会保障机构；第一个运用可以跨行使用的银行IC卡来管理医疗个人账户；海口市还是全国第一个建立工伤保险基金，从而使工伤保险社会化。
目前，我国的社会保险筹资模式虽然已由过去的社会统筹转变为现在的“社会统筹与个人账户相结合”，但过去高度分散的管理体制和融“收、支、管、用”与政策制定于一体的社会保险基金营运体制，固化了业已形成的社会保险分配上的利益格局，出现了一系列管理上的矛盾，如造成了地区之间、行业之间社会保障资金和支付水平的悬殊差别；多家分管、自成体系、机构重叠使管理费用超支严重；挪用浪费社会保险结余资金的现象严重。
因此，加快社会保障制度改革，尤其是深化城镇企业职工养老保险、失业保险、医疗保险制度的改革，是进一步推进经济体制改革、特别是国有企业改革的关键，也是建立社会主义市场经济体制不可或缺的重要组成部分。
深化社会保障制度改革已是大势所趋。
一位学者这样评价，在一个从农业社会向现代工业社会迈进的、拥有12亿人口的国度里，建设有中国特色的社会主义的社会保障制度，应当说是人类历史上前所未有的创举，是一个跨世纪的宏伟工程。相信一个健全的社会保障法律制度必将为人民安居乐业、国家长治久安、社会文明进步提供充分有效的保障。
压题照片为吉林省延边朝鲜族自治州延吉市白山乡敬老院的朝鲜族老人边舞边唱，其乐融融。
新华社记者徐家军摄
上左图为一位姓边的先生在京城开展托老咨询服务活动时向一家老年公寓了解老人入托问题。
新华社记者张旭摄（附图片）
第10版(立法与执法)
专栏：
社会保障亟需法制化
——访中国人民大学法学院教授龙翼飞
杨树明
随着社会主义市场经济体制的逐步建立，社会保障愈来愈引起人们的关注。日前，笔者就此采访了中国人民大学法学院教授、博士生导师龙翼飞。
这位多年从事社会保障法学研究的专家认为，从法律的角度来看，我国社会保障的立法不健全。如社会保险是社会保障制度的核心内容，但目前我国还没有建立起统一的、适用范围比较大的社会保险法律制度，社会保险费用的征缴、支付、运营、统筹管理很不规范；社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺；社会保障工作在许多方面只能靠政策和行政手段予以推行；国家立法滞后，地方立法分散，统一的社会保障制度被分割；在社会保障方面发生争议进行仲裁或提起诉讼时，由于立法滞后，仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律规定对社会保障争议、纠纷进行仲裁或判决，处于无法可依的状态。
现有的社会保障法律法规立法层次低，缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度。社会保障法是我国法律体系中一个独立的法律部门，应该由全国人大制定社会保障的基本法律。但是，自1979年以来，全国人大及其常委会审议和通过了330多部法律和有关法律问题的决定，却没有一部是专门调整社会保障关系的基本法律。此外，完整的法律规范应当由假定、处理和制裁三个要素构成，无法律责任、无制裁措施的法律规范是一个有严重缺陷的系统，无法发挥法律规范的强制功能。在我国已经制定出来的社会保障法规中，比较普遍地存在着缺乏法律责任的现象，无法确保社会保障措施的有效实施。
社会保障的法律实施机制较为薄弱。社会保障的法律实施机制应当包括合法的筹资机制、稳定的保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制、有力的监督机制以及强制的司法机制。但是目前这些机制还都不够健全。社会保障监督机构没有与管理机构严格划分开来，缺乏对欠缴社会保险费的行为和拖欠离退休人员、失业人员保险金行为的法律制裁措施；非法挪用、挤占保险基金的运营处于严重不安全状态。
针对上述问题，龙翼飞建议，有关部门应尽快总结我国社会保障法制建设的经验，通过改革和制度创新，建立起具有中国特色的社会保障法律制度；把社会保障立法作为建立我国社会主义市场经济法律体系的重要组成部分，放在突出的位置上，由全国人大或其常委会尽快制定和颁布在社会保障制度中处于核心地位的《中华人民共和国社会保险法》；同时由国务院制定和颁布与该法相配套的一系列条例，以保证社会保障工作有法可依。
近年来，社会保险基金被违法挪用、挤占现象较为严重。由于没有相应的法律规范，所以至今无法追究这类行为人的法律责任。我国现行的《刑法》并没有相应的罪名对这类挪用、挤占社会保险基金的行为加以制裁。对此，龙翼飞希望全国人大常委会制定和通过关于制裁挪用、挤占社会保险基金的违法犯罪行为的补充规定。
龙翼飞特别强调了健全社会保障的司法机制问题。他建议在人民法院设立劳动和社会保障法庭，专门审理劳动和社会保障争议案件，使当事人在其社会保障权益受到不法侵害时获得有力的司法保护。在条件成熟后，可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法院，以便在审判中充分体现劳动和社会保障事务的特殊性。人民法院对社会保障领域里发生的违法犯罪案件，应依法及时审理；对拒不缴纳法定的社会保险费、拒不履行支付保险金义务、不正当使用保险基金、贪污挪用或侵占保险基金的行为人，应当依法分别追究其刑事责任、行政责任和民事责任。
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专栏：政法短波
福州中级法院以公开促公正
本报讯福州市中级人民法院走以公开促公正的路子，新型的审判运行机制得以实施，公开审判的案件达百分之百。同时注重和不断完善内部监督机制，建立起内外结合、严格有效的监督考核机制，并制定了一系列廉政规定。（陈则周陈云平）
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专栏：政法短波
长垣县法院积极为企业改革发展服务
本报讯河南省长垣县法院充分发挥审判职能，把为企业提供司法保障和服务作为一项重要任务。今年，他们为企业优先审理期货贸易、信贷、资金拆借、技术转让、承包经营等纠纷案件一百零六件，为企业挽回损失一千多万元。与此同时他们还加大执法力度，对危害企业改革和发展的犯罪，如干预企业生产经营、侵犯企业合法权益、哄抢或窃取企业生产资料、设备的，制造假冒伪劣商品，侵犯企业知识产权以及贪污、挪用、诈骗、侵占企业资金等刑事案件，都认真及时地进行查处，依法予以严惩，为企业改革发展创造了良好的司法环境。（夏廷堂乔培科）
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专栏：政法短波
通铁公安处追逃战绩显著
本报讯沈阳铁路局通辽铁路公安处，在全国追捕逃犯战役中已抓获在逃犯十三名，同时破获各类刑事案件四十二起，其中重特大案件六起，抓获犯罪嫌疑人三十一名，打掉货盗团伙一个，追缴赃款赃物折合人民币二十八万余元。（车明）
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专栏：
龙江县警方实行尾梢淘汰制
本报讯黑龙江省龙江县公安局在抓队伍建设中不断推出新招法，在全局实施了尾梢淘汰制和树立样板制，收到了显著的效果。
这两项制度的主要内容就是把各项工作任务的目标考核中列在最后的单位和个人确定为尾梢的单位和个人，将尾梢单位的一把手免职，尾梢民警给予黄牌警告，半年试用期内再列尾梢者自动下岗。反之，在各项工作考核中排名第一的单位与个人则被树立为样板。两项制度建立实施后，县公安局党委真抓实干，严格按照制度办事，有一个派出所和一个科室被评为尾梢单位，这两个单位负责人被免了职，有6名尾梢民警被黄牌警告，因而在全局民警中产生了强烈反响。为争当“样板”、不当“尾梢”，民警们在工作中争先恐后、拼搏进取，取得了很大的成绩，从而有效地维护了全县的政治稳定和社会安定。
（葛辉）
第10版(立法与执法)
专栏：
临江市公安局科技强警
本报讯GPS卫星定位系统、“110”报警服务台、计算机现场绘图系统、指纹投影比对仪……吉林省临江市公安局近年来加大科技投入，使社会治安防控体系基本形成，快速反应机制初步建立，侦查破案水平和打击犯罪能力明显增强。
针对近几年金融网点被盗抢案件时有发生的情况，临江市公安局筹资40多万元，于1997年2月率先开通了GPS卫星定位系统。这套系统能准确地确定运钞车的方位、行驶速度，并能监听车内情况，具有遥控锁定、声光报警等功能。现在临江市的金融网点、运钞车全部安装了报警装置，实现了报警联网，卫星监控定位，有警即知，闻警而动。这套系统开通两年来，全市没有发生金融网点和运钞车被盗抢案件。
公安科技的长足进步，使临江刑侦部门攻坚克难的能力进一步增强，初步实现了由人工向主要靠信息查询、资料比对的转变。几年来他们利用技术手段直接破案87起，其中重特大案件45起。（张国军）
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专栏：
勇士洒血化碧涛
——记深圳市布吉镇以身殉职的治安员陈书林吕伟光
曹志平樊文钦
今年10月25日星期一下午，广东深圳市布吉镇布吉一村东兴岭住宅区内显得行人稀少。3时左右，一高一矮两个男青年按响了某楼四楼的门铃。不多时，一位50多岁的妇女从楼上下来，隔着铁门看了一下，问：“什么事呀？”矮个子赶紧凑上前去，说：“我们是来租二楼房子的。”高个子帮腔道：“我们是租来给家属住的。”
女房东打开门说：“那你们进来看看吧。”两男青年对视了一下，脸上掠过一丝不易察觉的冷笑，跟着女房东上楼，顺手关上了铁门。
二楼房门打开后，女房东身后的矮个子把一把闪亮的尖刀架在了她的脖子上。高个子也拔出刀来，恶狠狠地说：“把钱拿来！把钥匙拿来！”说着便搜她的口袋，抢她的钥匙。女房东大叫一声，想挣脱开来。她一叫，矮个子把刀在她脖子上用力一拉，高个子也向女房东的胸部狠狠地刺了一刀。杀了女房东后，两凶徒抢过钥匙，匆忙打开四楼的房门，开始搜掠财物。
不多时，男房东出外回家，楼下小店店主对他说了一些异常的情况，他便立即跑到位于村大门口的东兴岭治安队报告。值班的治安员吕伟光马上用对讲机通知治安组长陈书林，在区内巡逻的陈书林赶到后会同二人一齐冲上楼去。在二楼，他们看到女房东已倒在血泊中一动不动，这分明是一宗凶杀案！看到情况严重，陈书林顾不得多想，与吕伟光立即冲了上去。当他俩上到四楼时，听到紧闭的房门里传出翻箱倒柜的声音，二人用力踢开房门，冲进厅里，大声喝道：“不许动，我们是治安队员……”两名穷凶极恶的歹徒手持利刀，双眼喷射出凶狠的寒光，两面夹击，向手无寸铁的治安员扑了过来！陈书林、吕伟光义无反顾地迎了上去，与两歹徒一对一展开殊死搏斗。高个子握刀猛力直刺陈书林，陈书林侧身躲过，并抬腿用力向他下裆踹去。狗急跳墙的小个子挥刀乱刺，吕伟光在抵挡中头部、胸部被刺中，鲜血直流。10分钟后，吕伟光终因流血过多，昏倒在地。此时，由于赤手空拳，陈书林也身中数刀，伤势严重，但他还尽力爬到阳台，向楼下的群众挥手呼喊：“快点……打110报警，堵住……一楼大门，别让……歹徒逃走……”说完后又竭尽全力从四楼一直爬到一楼。鲜血染红了四楼大厅及几十米长的楼道……疯狂的歹徒趁机冲下楼去。男房东与一个群众紧紧地顶住一楼大门。二歹徒挥舞着沾满鲜血的刀子，声嘶力竭地大声恐吓，并拼命地推踢大门。门被踢倒了，两歹徒狼狈地从里面冲出来，慌张地朝龙岭山庄方向逃去……
闻讯赶来的治安队员将陈书林等人送往布吉医院抢救，由于伤势过重，陈书林、吕伟光不幸英勇牺牲。此时，市公安局巡警、特警等部门的大批警员在20分钟内封锁了布吉镇所有通向外界的道路，布下了天罗地网。
根据缜密侦查和群众举报，歹徒的行踪立即被公安机关掌握。凌晨2时，穷途末路的陈家升（前文的“高个子”）被100多名特警堵在一栋住宅楼内与众干警对峙。清晨6时许，陈家升自知罪孽深重，绝望地从六楼天台跳下，自杀未遂被擒获。另一个歹徒张志满（前文的“矮个子”）在附近的一个山头上，被细心搜索的公安干警抓获。两名歹徒从作案到落网，前后14个小时。歹徒受到了应有的惩罚。陈书林、吕伟光的事迹在当地传颂。
第10版(立法与执法)
专栏：
河北省满城县公安局结合自身实际情况，认真开展“争创人民满意公安机关，争当人民满意公安民警”的活动，下大力狠抓警务公开工作，拉近了与群众的距离，密切了警民关系，增强了队伍战斗力。近日该局荣获了河北省“优秀公安局”称号。图为满城县公安局政委董元与干警走访村民倾听群众意见和建议。
本报记者王忠家摄
第10版(立法与执法)
专栏：
湖北省枣阳市交警大队在扎实创建“平安大道”工作中有力打击侵害果商利益的不法分子，日夜为果商提供诸多服务，使得该市今年产出1．4亿公斤水果平安运出枣阳。图为果农马长连老人手捧鲜桃，喜称“平安大道”为他们搭起了致富的“金桥”。 孙立摄
第10版(立法与执法)
专栏：法制纵横
依法治国
重在“治官”
湘仁达
党的十五大提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，今年九届全国人大二次会议将依法治国写进我国宪法，使之成为我国政治生活的重要准则。
有人问，依法治国，首先是“治民”还是“治官”？当然是既“治民”也“治官”，但应该是首先要“治官”。
现实生活中有人却不这么看，他们仍把法律当作主要是治理老百姓的工具，认为依法治国就是当官的拿法律来整治老百姓，似乎自己当了官、有了权，就可以凌驾于群众之上，谁也管不着。这种认识是十分错误的，也是十分有害的，它不仅违反了“一切权力属于人民”的宪法精神，从根本上颠倒了“主人”与“公仆”的位置，而且与法治的根本目的相悖，会把依法治国引入歧途。
依法治国必须高度重视依法“治官”，即治国者必须首先受制于法，这是建设社会主义法治国家的迫切需要。现实生活中，有法不依、执法不严、违法不究的现象大量存在，特别是少数领导干部没有摆正权与法的关系，以言代法、以权压法、贪赃枉法和司法诉讼领域存在的不依法办案、枉法裁判等行为已成为我国法制建设中最主要、最突出的问题。产生这些问题的主要原因，是一些领导干部不带头严格依法办事，不严格依法行政，不严格公正司法。因此，建设社会主义法治国家，必须克服“人治”的传统习惯影响，从依法治权“治官”抓起。
依法治国必须依法治权“治官”，这也是依法治国基本方略的内在要求或者说题中应有之义。依法治国实质上就是人民依法治权，制约国家政权机关及其工作人员依法办事或依法行使权力。
依法“治官”，防止官员违法，各级人大及其常委会要充分发挥职能作用。从现实情况看，产生官员腐败、司法腐败的最主要的原因就是对权力缺乏完善的监督和制约机制。要切实加大监督力度，改进监督方式，增强监督实效。当前，各级人大及其常委会的监督工作由于缺乏具体的、规范的操作程序，难以落到实处，还无法真正限制行政、审判、检察机关滥用权力。全国人大常委会虽正抓紧制定监督法，但由于起草工作量大，且有一定难度，出台要有一个过程。在监督法出台之前，为使人大的监督工作有序进行，各级人大及其常委会应从实际需要出发，抓紧制定若干专项监督条例或规定，譬如抓紧制定关于对司法机关实施个案监督工作的规定、关于预算审查和监督工作的规定、关于国民经济和社会发展计划审查和监督工作的规定等等，通过这些专项监督条例或规定的实施，进一步规范监督工作，提高监督实效。
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专栏：
大洼县公安局实施“阳光工程”
本报讯辽宁省盘锦市大洼县公安局在深化公安工作改革中，努力构筑以开展警务公开活动为载体的“阳光工程”，赢得了当地群众的满意。
公示制，是“阳光工程”的荧光屏。大洼县公安局在实行公开办事制度，公开办事结果，接受群众监督的基础上，今年7月份正式实施《大洼县公安机关警务公开规范》，将那些群众想知道的事项和群众最关注的办事程序、政策、规定及各窗口服务单位的内部规章制度一律以展示板或新闻媒体传播的方式公布于众。承诺制，是“阳光工程”的夯实器。他们从让群众满意做起，在治安、户政、交通等与人民群众密切相关的窗口单位，分别提出了累计31条便民利民承诺。今年5月份，对个别不按承诺办事的5名违纪民警进行了公开处理。监督制，是“阳光工程”的测试仪。他们视加强社会监督为保证警务公开活动正常实施的重中之重。为了使社会监督不留死角，这个局还向社会发出1000封征求意见函，召开各类征求意见座谈会36场次。（杨芳久）