第12版(人大工作)
专栏：立法聚焦
农村民主的法律保障
——村民委员会组织法修改侧记
本报记者 苏宁
村民自治、基层群众直接行使民主权利，这是1987年11月举行的六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》确立的基本原则。十年来的实践证明，这部法律对于扩大基层民主，保证农民群众直接行使民主权利，改善干群关系，维护农村社会稳定发挥了重要作用。
但是，由于我国有几千年的封建传统，现在不少农村经济、文化发展水平还比较落后，农民的民主意识还有待增强，加上一些农村干部没有充分重视和认真贯彻试行的村民委员会组织法，在一些地方，基层干部欺压群众、腐化堕落、损害广大农民利益的现象时有发生，有的甚至相当严重。因此，迫切需要对已试行十年的这部法律进行修订与完善。
据民政部部长多吉才让介绍，由国务院法制办和民政部联合起草的修订草案针对试行法中实际存在的问题，主要在选人、议事、监督三个关键环节作了补充、完善。
村民委员会是村民“自我管理、自我教育、自我服务”的基层群众性自治组织，由全体村民直接选举产生。要扩大农村基层民主，民主选举是基础。针对一些地方选举不民主时有发生的现实，修订草案增加了对村民委员会民主选举主要程序的规定，如差额选举、无记名投票、联合提名、秘密划票等。公开、公正、公平，是村委会选举制度的核心。修订草案明确规定，以威胁、贿赂、拉帮结派、伪造选票等不正当手段当选的，选举结果无效，并规定村民有权举报。
试行法规定，涉及全村村民利益的问题，村民委员会必须提请村民会议讨论决定。但是，试行法没有具体规定应由村民会议讨论决定的事项。在实践中，有些地方出现少数人不顾群众意愿擅自决定涉及村民利益的大事的情况，农民群众很有意见。因此，修订草案增加规定：“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：（一）乡统筹、村提留的收缴及村提留的使用；（二）村民委员会成员中享受误工补贴的人数及补贴标准；（三）从村集体经济所得收益的使用；（四）村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；（六）村民的联产承包方案；（七）宅基地的使用方案；（八）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”并增加规定，乡镇人民政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。
民主监督是民主决策得以执行的重要保障。当前农村的最大矛盾就是干群关系紧张，主要原因一是少数干部多吃多占不廉洁，二是财务不公开。为了从根本上解决这一矛盾，切实加强群众对村委会干部的民主监督，修订草案相应地对民主监督制度作了补充，明确规定：“村民委员会实行村务公开原则。村民会议决定事项的实施情况，以及救灾救济款物的发放、水电费的收缴和落实国家计划生育政策方案的情况等涉及本村村民利益、村民普遍关心的其他事项，村民委员会应当及时公布，其中涉及财务的事项至少每三个月公布一次，接受村民的监督。村民委员会应当保证公布内容的及时性和真实性。”这样就从法律上保证了“给群众一个明白，还干部一个清白”。
在本次全国人大常委会审议中，也有一些委员针对修订草案本身存在的问题提出了修改意见。阮崇武委员说，在市场经济条件下，人员的流动性很大，本村的人流出去，外来的人流进来，时间长了是否应予承认，也就是对“村民”身份的认定在法律中应有一个说法。谷建芬委员建议在草案中加入“村委会候选人要进行竞选演说、与村民对话”的内容。洪绂曾委员建议村委会成员原则上不搞终身制，最多不得连任三届以上；对村民会议的会期作出原则性规定，如一年至少举行一次。
村民委员会组织法的修订，事关中国90万个村委会、380万村委会干部、9亿农民的切身利益。因此，刚刚闭幕的九届全国人大常委会第三次会议决定，将修订草案全文公布，向全民征求意见。这标志着中国的民主化、法制化进程又向前迈出了新的步伐。
第12版(人大工作)
专栏：委员论坛
工会法 亟待修改
九届全国人大常委会委员 杨兴富 刘珩 张国祥
一九九二年四月三日，第七届全国人大第五次会议审议通过了《中华人民共和国工会法》，为工会组织和工会开展工作提供了法律依据和法律保障。但是，随着形势发展，这部法律已不适应依法治会和依法维护职工权益的需要，亟须加以修改。
（一）在建立社会主义市场经济体制的过程中，我国所有制结构发生很大变化，工会法的覆盖范围已不适应这种变化的情况。一九九二年颁布的工会法带有明显的按所有制立法的痕迹，部分条款规定只适用于全民所有制和集体所有制企业，对外商投资企业、私营企业和股份制企业没有作出规定，致使工会在这些企业处于无法可依、无法保障的状况。
（二）随着社会主义市场经济的发展，劳动关系日益复杂化。在外商投资企业、私营企业实际存在劳资关系、劳资矛盾。国有企业深化改革，劳动关系也发生很大变化，走向企业化、契约化、市场化，劳动关系中的矛盾突出起来。这需要从法律上保障工会履行维护的职能，一九九二年的工会法在这方面的规定显得力度不够。
（三）当前国有企业改革实行鼓励兼并、规范破产、减员增效、下岗分流和再就业工程等措施，下岗职工、失业职工、困难职工增多。党和政府千方百计解决困难职工的生活问题，仍有不少下岗、失业职工的基本生活得不到保障，由此引发的各种突发事件增加，产生很多不稳定因素。我们需要通过进一步完善工会立法，依靠法律来维护国家大局的稳定。
（四）工会法没有法律责任的规定，使得违反工会法的行为不能得到及时有效的惩处，工会法的贯彻执行受到很大影响。对于违反工会法、侵犯工会组织和工会干部合法权益的行为应当承担什么样的法律责任，由哪些部门执法，按什么程序追究相应的法律责任，应当在工会法中作出规定，以保证工会法得到贯彻执行。
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专栏：监督广角镜
浙江省三级人大依法监督，为民伸冤，经过三年七个月的努力，终于讨回公道，故意杀人犯李士清近日伏法，请看这一起——
重审重罪轻判案
慎海雄程志坚
经过浙江省三级人大常委会历时3年多的合力监督，一起重罪轻判的刑事案件终于得到纠正。近日，杀害临海市涌泉镇前塘村村民李来土的故意杀人犯李士清被依法执行死刑。
1994年8月，临海市涌泉镇前塘村村民李来土与当地村霸李士清的三叔李某因琐事发生口角，继而打架。自恃武功高强而多次胡作非为的李士清闻讯，从家里拿了一把钢刀，直奔打架地点，一刀将李来土捅死。李士清在杀人后，还手持钢刀向围观群众炫耀，并气势汹汹地追到李来土的家里欲再次行凶杀人。这时被害人全家已赶往医院抢救，李士清在砸坏李家的铁门后竟然追到医院，扬言要把被害人全家“斩尽杀绝”，后被群众阻止才罢休。
这起骇人听闻的血案发生后，凶手李士清被公安机关抓获归案。1995年3月，台州市人民检察院以被告人李士清构成故意杀人罪向台州市中级人民法院提起公诉。但由于当地个别民警和法官为犯罪嫌疑人出谋划策，四处说情，干扰了公正判决。1995年5月台州市中级人民法院在一审判决中，仅判处被告人死刑缓期两年执行、赔偿死者丧葬费8000元。
一审判决引起前塘村村民和被害者家属的强烈不满。531名村民和当地的全国人大代表多次投书浙江省、台州市和临海市的各级人大常委会，要求人大常委会秉公监督，为民伸冤，引起浙江省人大常委会和台州市人大常委会主要领导同志的高度重视。台州市人大常委会法工委决定将这起特大刑事案件作为重点案件进行监督。在全面调查案情后，台州市人大常委会法工委认为李士清直接故意杀人，情节特别恶劣，又没有法定的从轻或减轻惩处的情节，应予以从严惩处。1996年8月，台州市人大常委会法工委发函建议台州市中级人民法院重新研究案件，并要求中级人民法院将人大常委会的意见和群众的意见一并上报浙江省高级人民法院。临海市人大常委会直接向浙江省高级人民法院反映了此案判决中的问题。
在接到台州市和临海市人大常委会的情况反映后，浙江省高级人民法院立即停止下发维持一审判决的判决书。浙江省高级人民法院审判委员会重新讨论后，确认一审中李士清故意杀人的事实不清，裁定发回重审。1997年2月，台州市中级人民法院在第二次开庭审理后作出判决，认为李士清犯罪后果严重，应依法予以严惩，决定判处其死刑，剥夺政治权利终身。李士清不服，上诉至浙江省高级人民法院。浙江省高院专门派人赴台州调查案件，听取人大常委会和人民群众的意见，确认犯罪事实准确无误。1997年12月，浙江省高级人民法院裁定核准李士清死刑。今年4月，罪犯李士清被执行枪决。至此，浙江省的三级人大常委会经过3年7个月的努力，终于为民讨回了公道。涉及此案的其他有关执法人员的问题目前仍在调查中。
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专栏：观象台
如何发挥监督职能
任克礼
近年来，河南省各级人大常委会切实履行监督职权，积极探索监督工作的新路，创造了许多新的监督方式和方法。他们在实践中努力做到三个结合，即执法检查和代表评议相结合，事后监督与事中、事前监督相结合，对事监督与对人监督相结合。但实践中也存在不少问题，如人大常委会监督范围太大，分不清轻重缓急，监督行为还不够规范，监督效果还不够理想等。为此，要充分发挥各级人大及其常委会的监督职能，积极推进依法治国，应当把握好这样几个方面：
突出监督重点。从目前监督的实践来看，有些基层人大过多地着眼于对“一府两院”日常工作、具体事务的监督。笔者认为，人大监督应当立足于国家权力机关的高度，加强对宪法和法律实施的监督，维护国家法律统一；加强对党和国家方针政策贯彻执行的监督，保证政令畅通；加强对依法任命的领导干部的监督，防止滥用权力。
完善监督形式。从总体上讲，监督形式目前还不够完善，相互衔接不够顺畅，有的形式运用得也不充分。要认真总结监督工作的实践经验，不断改进监督形式。
形成监督网络。目前监督效果欠佳，一个很重要的原因是网络不够健全。在人大监督内部，横的方面，法律监督、工作监督、人事监督未能有机结合；纵的方面，上下级人大的监督未能很好协调和配合。在人大监督外部，人大监督与检察监督、审判监督、民主监督、舆论监督、群众监督也未形成合力。要把上述各种监督结合起来，充分发挥人大监督的法律有效性和群众监督、舆论监督的广泛性、及时性、公开性的作用，形成科学有力的监督体系。
健全监督法制。目前有关法律中，对人大监督原则规定多，而对监督的内容、方法和程序等规定得不具体，不易操作。应当使监督法律化、制度化。拟议中的监督法宜尽快出台，并着重解决监督手段缺乏可操作性的问题。
规范监督行为。在当前人大监督工作中，一方面是监督力度不够，效果欠佳；另一方面也渐显出监督行为不规范的苗头。如目前采用较多的执法检查效果不错，但有些也流于形式。干部述职评议虽不失为监督的一种好形式，但程序不够完善。应当在党的统一领导下，严格按照宪法和法律规定，认真行使监督职权。
（作者系河南省人大常委会主任）
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专栏：
拳拳代表心 殷殷为民情
——辽阳文圣区人大代表安置下岗职工再就业纪实
沈玉龙 洪旭 周星辰
5月22日上午，辽宁省辽阳市文圣区锣鼓喧天，彩旗猎猎，人头攒动，人群中不时传出热烈的掌声。原来，这里正在举行市、区人大代表安置下岗职工再就业的欢送大会。
辽宁省飞达集团有限公司是一家私营企业，在这次会上一次接纳了50名下岗职工，他们专门为下岗职工承包了5000亩荒山，进行高科技农业生产开发。公司董事长、区人大代表王明伟说：“人民信任我，选我当人大代表，我就要为人民做实事、办好事、献爱心、送温暖，要无愧于人大代表这一光荣称号。”
市人大代表、市人民商场总经理方淑兰，急下岗职工之所急，忧下岗职工之所忧，在与商场领导班子研究后，克服商场自身困难，通过开发旧物市场、调整柜台格局等方式，不但重新召回了商场自身下岗职工50多名，还安置了外单位的下岗职工50多名。用方淑兰代表的话说，虽然我们商场自身也很困难，但是下岗职工比我们更困难，下岗职工都是我们的兄弟姐妹，我们要尽最大的努力来帮助他们。区人大常委会委员、期望集团董事长孙伟，在本单位岗少人多情况下，依然主动请缨，把78名下岗职工安置到期望集团下属的企业工作。
区各街道办事处的市、区人大代表也积极为下岗职工拓宽就业渠道。通过聘请下岗职工做居委会主任、办看护班、开干洗店和家务服务、给予委办企业优惠政策等方法，成功地为200余名下岗职工安置了工作。仅南门街道办事处小区四委，就通过办小吃部和电器修理部等方式，安排下岗职工11人。
据统计，全区由人大代表直接安置的下岗职工有706名，预计到年底还能为下岗职工提供近1000个新的再就业岗位。人大代表参与实施再就业工程，受到了人民群众的高度赞扬，充分体现了拳拳代表心，殷殷为民情。
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专栏：
咄咄怪事：
死亡者和儿童上了选民名单
近日，山西省垣曲县古城镇古城村第六村民组，在选举县人大代表前公布的270余名“垣曲县古城区选民名单”中，竟然将10名死亡者和两名儿童列入了。此举无端增加“选民”人数，严重违反选举法，引起村民不满。图一为村民张维国（右二）告诉记者选民名单中列入的死亡者和儿童的姓名。
图二为村民姚群生指着母亲的遗像说，母亲梁春萍已于1994年9月病逝，并在当年注销了户口。现在又成为“选民”，让他哭笑不得。
图三为村民姚海平拿出户口簿让记者看，他9岁的女儿姚华，不知为何成了“选民”。按选举法规定，年满18周岁的公民才有选举权和被选举权。
新华社记者 安小虎 摄（附图片）
第12版(人大工作)
专栏：
几年前，当人们谈起人大依法监督这一话题时，总觉得它是虚无的，离我们还很远。然而，人们透过今天社会生活中的种种轨迹，却发现它早已悄然地来到了我们的身边，它就在你的眼前——
监督，正在到位
——北京市人大采访手记
黄智敏 颜世贵
常言说：“没有监督的权力，就会产生腐败！”
中共北京市委最近明确提出，权力的过度集中而又不受监督制约极易导致腐败。因此，全市各级领导机关必须采取坚决措施，完善党内的、法律的、民主的、新闻舆论的监督制约机制，以确保权力的正确使用和社会生活的健康运行。
执法检查，行之有效的监督方式
近5年来，北京市人大常委会先后组织代表检查了190多项次的法律、法规的实施情况，从而有效地加强了对“一府两院”工作的监督。
市人大常委会组织市人大常委会委员和市人大代表检查土地执法情况，就是一次力度大、影响深、效果好的执法监督活动。
这次执法检查是从1996年9月开始的。市人大常委会组织了4个小组分赴通州区、顺义、大兴、房山的16个乡镇、8个工业开发区和72个用地现场进行了检查，掌握了违法违章乱占耕地的第一手材料。
通过检查发现：1993年至1995年3年中，全市共减少耕地面积88．3万亩，平均每年减少29．4万亩，这就等于“一年减了一个朝阳区，三年减了一个顺义县”。假如以此速度锐减，到公元2015年，北京将成为一个无地可耕的城市……
这次执法检查还发现：从1995年起，北京市全市粮食产量已连续两年减产，1995年比1994年减产1．65亿公斤，1996年又比1995年减产2．25亿公斤。粮田面积锐减，是影响粮食产量的重要因素之一。
北京市违法违章用地主要有5种形式：一是未批就占，约占违章用地的72．2％；二是化整为零，以耕（地）报非（耕地），越权审批，约占违章用地的19．4％；三是少批多占，约占违章用地的2％；四是征而不用；五是用集体土地搞房地产开发。
经过深入细致的调查研究，市人大常委会委员和市人大代表为解决北京市违法违章占用土地的问题提出了许多具体的意见和建议。归结起来，有如下9条：组织各级领导干部学习土地管理的法律、法规，增强法制意识，增强国土观念；正确处理发展经济与保护耕地的关系，提高干部对保护耕地重要性的认识；实行保护耕地的行政领导责任制；加紧落实基本农田保护区工作；加大土地管理执法力度，强化土地检查监督；要搞好土地使用的具体规划；加强非农建设用地的审批管理；要改革土地管理体制，进一步加大管理的力度；要加大土地管理宣传的力度。
这次检查工作结束后，市人大常委会还专门召开了关于北京市土地管理和土地法律法规实施情况的专题会议。
市政府经过近半年的艰苦细致的工作，除严肃处理了违法违章乱批乱占耕地的有关责任人外，还提出了严格依法管理土地的具体意见，并以市政府的红头文件发往全市。市政府作出的有些规定，受到广大干部和群众的拥护。例如：在对非农业建设项目违法用地的处理中规定：“凡是严重影响城市总体规划实施的，必须限期拆除建筑物，恢复地貌；情节严重的并处以罚款。”“擅自在耕地上取土烧砖、挖沙采石、采矿、倾倒垃圾等获取收益的，依法限期恢复地貌，并处以罚款。”“征而未用的耕地和有收益的土地，不准荒芜。征而未用闲置一年以上的，依法征用荒芜费；无正当理由，闲置两年以上的撤销建设规划用地许可证，收回国有土地使用权，注销土地使用证”等等。
履行职责，监督政府依法行政
目前，北京市有乡镇人大代表13797人，区县人大代表4909人，市人大代表763人。全市三级人大代表共计19469人。这些人大代表分布在全市各行各业，与广大人民群众朝夕相处，成为党和政府与人民群众联系的桥梁，其中不少代表认真依法履行自己的职责，有效地监督政府依法行政，为广大百姓解决了一大批实际问题。
人大代表在为人民办实事和监督政府依法行政的工作中，还有一个共同的特点，就是十分注意抓群众普遍关心的迫切问题和“难点”问题。
人大代表积极参与视察活动，了解情况，才能更好地为人民办实事，也才能更好地监督政府依法行政。在近5年中，参加各种视察活动的代表达到9000多人次。这是历届少有的。在视察中，代表们以为人民高度负责的精神，提出批评和意见。
代表积极提出各种议案，也是进行依法监督政府的重要手段之一。据统计，市十届人大一至五次会议期间共提出代表建议5632件。在市十一届人大一次会议上，又收到代表议案322件。在这些代表议案中，有许多是涉及首都政治、经济、文化事业发展的大问题，是关系到首都市民生活大计的问题。如卢成锹等14位代表于去年再次提出的《下决心改善北京大气质量应重点解决汽车尾气污染》的议案，引起了市政府领导的高度重视。此项建议，终于促成市政府作出了关于从1997年6月1日起城近郊8个加油站全部改售无铅汽油的决定。与此同时，市政府还决定投资29．24亿元，把三环路以内的燃煤炉灶、市区内分散的燃煤锅炉改用从陕甘宁引进的天然气。市有关部门根据张明德代表等提出的《继续实施并加快山区开发的优惠政策》的建议，于去年投资2300万元，打新水井80眼，受到山区人民的拥戴。