第10版(理论)
专栏：思想纵横
在大局下行动
津江
我们的改革已经取得举世瞩目的成就。改革的春风依然方兴未艾，一场机构改革的攻坚战又拉开了序幕。20年来，我们靠大局意识，在改革中闯过一道道难关；当今，我们更要靠增强大局意识，坚定地迈出机构改革的新步伐。
机构改革，作为社会主义上层建筑领域的自我革命，为的是适应社会主义市场经济的要求，进一步解放、发展生产力，巩固、发展社会主义。意识到这一点，才能用大道理管小道理。现行机构要不要改，怎么改？用小道理是认不清、说不明的。有些同志对自己所在机构的撤、降一时想不通，无非是强调它们的重要，其实这些理由多是小道理，多少同取局部视角，用计划经济体制下的旧观念观察问题有关。横看侧望，焉知庐山真面目？而要学会把握大道理，就一定要从发展社会主义的大局要求上看机构改革。“请君莫奏前朝曲，听唱新翻杨柳枝”。受计划经济传统观念的影响说话，奏的自然是“前朝曲”，不从解放、发展生产力的高度搞清社会主义市场经济的需要，也听唱不了新编的机构改革的“杨柳枝”。
我们讲的大局意识，也反映了在市场经济条件下坚持全心全意为人民服务的根本宗旨。为人民服务，不仅要看动机，还要看客观效果。实践证明，在臃肿、重叠和没有很好转变职能的情况下，一些工作看起来心没有少费，劲没有少使，而实际上却管了不该管、管不了也管不好的事，客观上妨碍了国有企业改革和社会主义市场经济的发展，也影响了党和政府同人民群众的关系。当然，问题不在做这些事情的工作人员，而在于体制的弊端。这就告诉我们：要更好地为人民服务，获得人民的拥护，不进行机构改革不行，不通过机构改革重新寻找自我、恰当定位不行。机构改革既然是一场革命，必然要对既得利益进行调整。但这只是要改变不符合人民需要的权和利。“意莫高于爱民，行莫厚于乐民”，这正是爱民之意，乐民之行。它失去的是某些局部和个人短暂之小利，换来的却是普天和长远之大利，并且最终也会为局部和个人带来合理之利。在机构改革中，部门和个人的变动，都将为实现自身的社会价值开辟更为有效的途径和提供更为广阔的舞台。改革每前进一步，人民就增益一层，投身变革者的自我价值也就必然随之不断得到实现。
机构改革的大局，还连接着全面振兴中华的宏伟目标。改革是决定中国命运的一着，它已经而且正在进一步使我们民族释放出空前的能量，成为抓住历史机遇、迎接新世纪挑战的强大动力。“男儿志兮天下事，但有进兮不有止”。中华儿女的改革之志就是民族的伟大复兴之志，改革只可进不可止。现在改革已经进到政府机构的深层，要逐步从根本上解决以往改了多次还未触及底里的行政管理体制问题。这是实现跨世纪宏伟目标的必经步骤和必由之路。当此改革的紧要关头，我们应当用宏伟目标激励斗志，凝聚人心。无论机构怎样变动，人员怎样分流，都九九归一，一心奔向全民族的宏伟目标。无论碰上什么障碍，都勇敢地从原先对旧体制的依赖中走出来，一心进入新体制，为实现宏伟目标大显身手。无论遇到多大困难，都倔强地从习惯势力的羁绊中站起来，一心踏上驶向宏伟目标的远航，破浪前进。只要这样，思想就不会散，作风就不会松，秩序就不会乱，社会就不会震荡，就一定能够在团结稳定中推进机构改革的顺利实施；也就一定能够乘机构改革之风努力学习，提高境界，增长才干，重新塑造自我，推动整个高素质的专业化行政管理干部队伍的建设，造福于社会，造福于民族。
增强大局意识，不单是对撤销部门和减编人员的要求，而是对所有机构和所有工作人员的要求。在新形势面前，不要说降格、合并的部门，就是保留、新设的部门和留任、新任的人员，也已不能一切照旧了。转变政府职能，改进工作作风，提高办事效率，克服官僚主义，要求无论哪个部门和人员，毫无例外地心系大局，在大局下自觉行动。有了这一条，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，坚持勤政、廉政、依法行政，就有了可靠的思想政治基础。
第10版(理论)
专栏：
编者的话：党的十五大确立了积极推进机构改革的重要任务。刚刚闭幕的九届全国人大一次会议正式通过了《国务院机构改革方案》，对这次机构改革的目标任务、方针原则、机构设置、实施步骤等一系列重要问题作出了明确规定。政府机构改革是深化经济体制改革、促进经济和社会发展的需要，是国家领导制度改革的重要内容，也是密切政府同人民群众联系的客观要求。本报今天发表几位同志谈机构改革的文章，希望对读者加深理解这一重要改革的必要性、紧迫性等问题有所帮助。
政府机构改革是一场革命
王勇学
政府的领导机构处于社会组织的核心和统率地位，因而它的改革总是“牵一发而动全身”，备受关注。这次九届全国人大一次会议批准的国务院机构改革方案，把中央政府机构的改革向前推进了一大步，使人为之一振。它对于继续深化中央机构的改革，带动地方机构的改革，无疑具有重大意义。
最早把机构改革同“革命”联系在一起来讲的，是我国改革开放的总设计师邓小平同志。他在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》一文中，就提出了“机构臃肿，层次重叠，手续繁杂，效率极低。政治的空谈往往淹没一切”的问题。指出：“如果现在再不实行改革，我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送。”进而提出机构改革要革命，不要改良，不要修修补补的指导思想和要求。后来，他又多次讲过“精简机构是一场革命”。
为什么说当前的机构改革是“一场革命”？首先，是由我国全面改革的性质决定的。当前正在进行的机构改革，不是孤立的机构变化，而是20年来全面改革的一个有机组成部分。始于1978年、席卷中国大地的全面改革，正如邓小平所指出，“改革是中国的第二次革命”。既然全面改革的性质是“革命”，既然机构改革是改变“国家对工农业企业的管理方式”、“改变上层建筑”的一部分，那么它的性质当然也是“革命”。
其次，从机构改革自身变化来看，充满着一系列质的、革命性的飞跃。例如，过去的政府机构是建筑在计划经济基础上的，“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重”。机构改革之后，则“要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业”；根据精简、统一、效能的原则，“建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高为人民服务水平”；“实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化，严格控制机构膨胀，坚决裁减冗员”；“引入竞争激励机制，完善公务员制度，建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍”。这种变化，显然不是改良的、渐进的、量的变化，而是一种革命的、突变性的、质的变化。
第三，从机构改革所特有的艰巨性来看，也称得上是“一场革命”。在我们党的历史上，搞过多次精兵简政、机构改革。第一次是1941年底，在陕甘宁边区搞了约半年时间的精兵简政。由于“收效不大”，后来又搞了第二次、第三次，直到1944年初才结束。当时，中央在全党和边区享有崇高威望，为什么却经过了“一而再、再而三”的努力才实现精兵简政的目标呢？一个字：“难”。毛泽东同志对此作了这样的分析：“现状和习惯往往容易把人们的头脑束缚得紧紧的，即使是革命者有时也不能免。庞大的机构是由自己亲手创造出来的，想不到又要由自己的手将它缩小，实行缩小时就感到很勉强，很困难。”为了战胜这一困难，毛泽东的要求是，精兵简政“必须是严格的、彻底的、普遍的，而不是敷衍的、不痛不痒的、局部的。”也就是说，它是一场革命，必须以革命精神对待之。从新中国成立到“文化大革命”，全国搞过4次较大规模的精简机构，基本不成功。1978年以来，我们的机构改革几乎从未停止，其间有过三次较大范围的改革高潮，然而事实上始终未能走出“精简———膨胀———再精简———再膨胀”这样一个“怪圈”。每一次“精简”，差不多都以机构的再度膨胀、“吃皇粮”人员的再度增多而告终，政府职能也基本没有转换。罗干同志在这次人大会议上列举的现有政府机构的多项弊端，以及关于“政府机构存在的诸多问题虽经多次改革仍未得到根本性的解决，机构设置与社会主义市场经济发展的矛盾日益突出”的结论，进一步说明了这一点。虽然这种情况有历史条件的制约和宏观环境的限制等方面的原因，但是，也确实说明机构改革具有特殊的艰巨性。其困难的程度，不亚于一场本来意义上的革命。只不过它是和平的，不是流血的；是针对自己“现状和习惯”的，不是针对敌人的。
既然机构改革是一场势在必行的革命，加之当前我国深入进行机构改革的条件已经具备，我们就应当把机构改革这场革命开展下去，进行到底。第一，要有彻底的革命精神。没有革命精神而能取得革命的胜利，是从来没有的事情。以往的多次机构改革，要么改革方案是“改良”型而不是“革命”型的，要么在执行改革决策中不坚决，遇到一些阻力便停滞不前，结果半途而废。因此，今天的机构改革非有革命的意识、革命的精神和革命性的措施不可。如果还是不痛不痒地敷衍，迟早会像邓小平同志所警告的那样，“不只是四个现代化没有希望，甚至于要涉及到亡党亡国的问题”。第二，要有严谨的科学态度。对于机构改革这样事关全局的大动作，必须纳入科学的轨道。首先要组织专门力量对它进行广泛、深入的科学研究，以取得真理性认识；然后按照社会主义社会科学管理的规律和原则，统盘考虑，制定方案，积极推进。第三，要有有效的配套措施。机构改革牵扯的人多、面广，哪一个环节出问题都会影响改革全局。比如对下岗干部怎样安置、相关工作怎样衔接、上下关系怎样理顺等问题，都要有周密的考虑，给予妥善解决。第四，要有过硬的约束机制。以往机构改革走不出“怪圈”，一个重要的原因是没有过硬的约束机制。事情一多，领导人一点头，就要增加机构和人员。应当坚决贯彻依法治国、依法行政的原则，杜绝行政不受法律约束的行为。政府机构的设置与编制，以及财政费用支出，都由相关法律、制度加以严格的规范和监督。只有建立起法律约束、财政约束这两个硬机制，机构改革的成果才能得以保持，这场革命才能取得胜利。
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专栏：
走向21世纪的重大改革举措
张德信 薄贵利
当历史的指针即将指向21世纪的时候，我国正式拉开了新一轮政府机构改革的序幕。这是我国走向21世纪的一项重大改革举措。
当今世界，随着经济全球化的不断加强，国与国之间的经济联系越来越密切。与此同时，各国之间经济、政治、科技、文化等领域的竞争也越来越激烈。人类社会即将告别20世纪，进入21世纪。21世纪是机会与挑战并存的世纪，同时也是竞争更为激烈的世纪。为了迎接21世纪的挑战，寻求更好的发展机遇，许多国家掀起了行政改革的浪潮。从亚洲到非洲，从北美到西欧，行政改革此起彼伏，接连不断。这是一股世界性的改革潮流，顺之者昌，逆之者难。
为什么许多国家如此重视行政改革？一个很重要的原因，就是政府在当今世界的经济竞争、科技发展、文化繁荣和社会进步中的作用越来越大。统观世界，尽管各国行政改革五光十色，各有侧重，但它们的共同点都是追求一个精简统一、办事高效、运转协调、行为规范的政府管理体制，追求一个高质高能、开拓创新的政府。
改革开放以来，我国经济与国际市场的联系越来越密切，国际经济、科技竞争对我国经济发展和社会进步的影响越来越大。这就对我国政府的效能和国际竞争力提出了新的更高的要求。而我国在这方面，还存在着较大的差距。例如，1996年我国政府干预经济的竞争力在世界上排第二十四位，政府效率竞争力列第四十位，社会政治稳定的竞争力列第二十八位。其中，政府效率不仅水平低，而且相对1994年和1995年还有下降。之所以出现这种情况，一个直接的原因，就是政府机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重。很显然，为了把一个繁荣、稳定的中国带入21世纪，为了在21世纪更为激烈的国际竞争环境中能够具有较强的适应能力，就必须顺应时代潮流，按照社会主义市场经济发展的客观要求，大刀阔斧地改革政府机构，尽快建立起精简统一、办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。
从国内情况看，政府机构改革也是我国发展社会主义市场经济，建立社会主义市场经济体制，实现社会主义现代化的必然选择。80年代以来，我国政府机构虽然几经改革，取得了一定进展，但由于历史条件的制约和宏观环境的局限，政府机构存在的诸多问题仍未得到根本性解决。特别是党的十四大以来，随着我国社会主义市场经济发展的不断加快，目前经济总量的90％已经市场化。与此相关的是，社会主义市场经济体制的逐步建立，与计划经济基础上形成的政府机构设置的矛盾越来越突出，说明政府机构非快速改革不可。具体来说：
首先，社会主义市场经济要求政府机构精简统一、办事高效、运转协调、行为规范。而我国目前的政府机构则是臃肿庞大，人浮于事，相互掣肘，效率低下，与上述要求形成明显的反差。
其次，社会主义市场经济要求完善国家公务员制度，建设一支高素质的专业化行政管理干部队伍。而机构庞大，人员臃肿，不仅不能充分发挥各类人才的作用，激发他们的主动创造精神，而且使相当一批人在低效率、相互扯皮和严重的官僚主义中变得意志消沉，得过且过，不思进取，有的甚至沾染上不良的官场习气和作风，从而严重妨碍了国家公务员制度的完善，阻碍了高素质的专业化行政管理干部队伍的建设。
第三，社会主义市场经济的发展，要求不断改革经济体制，尽快建立社会主义市场经济体制。而机构庞大，人员臃肿，政企不分，政府直接干预企业的生产经营活动，不仅不能形成科学决策的经营管理机制，而且容易造成责任不清和决策失误，难以发挥市场在资源配置中的基础性作用，从而严重阻碍经济体制改革的深入和市场经济的发展。
第四，社会主义市场经济是法制经济，要求政府依法办事，依法行政。而我国政府至今仍主要依靠行政手段管理经济和社会事务，把许多本来应该运用法律手段，或者通过社会中介组织解决的问题，也通过设立政府机构进行管理，这不仅导致政府机构重叠庞大，人浮于事，而且滋生严重的文牍主义和官僚主义，阻碍了社会主义法制建设。
以上种种情况表明，不积极推进政府机构改革，我国经济体制改革就难以深入，社会主义市场经济难以继续发展。可见，当前政府机构的进一步改革，意义重大，影响深远，一定要下决心搞好。
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专栏：
深刻理解机构改革的目标和原则
左然
九届全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案，明确了机构改革的目标和原则，为今后的机构改革工作指明了方向。
这次机构改革目标包含三方面的内容。
建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。追求政府工作高效率是由行政机关自身的性质所决定的。政府作为国家权力机关的执行机关，就是要高效率地执行宪法、法律和行政法规，追求行政管理高效率。然而行政机关又是由许多部门、许多层次组成，行使着许多重要的权力。要获得行政高效率，就必须避免职能过分交叉。要统一责权，进行科学合理分工，优化结构，使运行程序简便，运行机制协调、完善、畅通。行政机关作为一个行使“公共权力”的组织，其活动表现为一系列的行政行为。无论这种行政行为是抽象的，还是具体的，都影响着社会整体、部分或个人的利益。为使社会运转有序，行政行为必须是规范的、依法行使的，从而减少或避免失范现象的发生。
完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理干部队伍。机构是政府运行的载体，但政府能否高效、协调和规范地运转，还取决于机构中人的素质和专业化水平等。国家公务员制度的建立，使国家行政工作人员的管理走向正规。市场经济是法制经济，它要求机关工作人员依法行使权力，向社会提供优质、便捷和廉价服务，从而对公务员的素质和专业水平提出了新的要求。
逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。建立和完善社会主义市场经济体制需要一个渐进的过程。毫无疑问，与之配套、为之服务的行政体制的发育和完善也必须与之相适应，逐渐建立。这次机构改革就是朝这个方向迈出的重要一步。
为了确保这次机构改革目标的实现，必须遵循下列原则：
按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。十几年来，围绕实行政企职责分开的要求，政府向企业下放了许多权力，但两者关系仍然没有得到根本改变。一个至关重要的原因，就是政府仍然是投资主体，市场在资源配置中的基础性作用没有得到应有的发挥，政府部门仍然直接向国有企业投放资金、审批项目，企业仍然是政府的附属物。因此，这次机构改革必须将政府职能转变的重点放在割断政府———企业之间的投资联系纽带上，使企业通过市场获得自身发展所需的资金，使政府投资仅仅局限于高新技术研究与开发领域、公益性和服务性的基础项目方面，从而真正实现政企职责分开，把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力交给企业。转变政府职能，还必须具体规定政府各部门新的工作方式，建立新的行政运行机制，从制度上阻挡旧的职能、工作方式的惯性，以及部门利益的驱动。
按照精简、统一、效能的要求，调整政府组织结构，实行精兵简政。调整政府机构设置，进行结构性改革。明确和加强宏观调控部门，建立健全强有力的宏观经济调控体系，处理好计划、财政、金融、国民经济运行等方面的关系。保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，优化经济结构，完善调控手段和调控机制。尽量压缩和减少以产品为基础设立的专业经济部门，从而减少对企业的条条管理和约束；加强社会服务部门，建立统一的社会保障体系和制度，为经济发展和社会稳定提供有力的社会保障和社会服务。加强执法监管部门，创造条件，实行执行与决策分离，执法与自身经济利益分离。大力发展社会中介组织，为政府职能转变，实现“小政府、大服务”创造重要条件。
按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限。在计划经济条件下，由于权力高度集中于政府，集中于中央，为了制约权力过度集中在某一部门，就把一种权力分割开来，分到两个或更多的部门行使。实践证明，在向市场经济转变的过程中，这种制度设计弊端很多。随着市场经济的发展，政府向地方、企业和社会下放了大量的权力，政府对社会和企业的具体审批事务大大减少。在这种宏观背景下，就应该根据权责一致的原则，重新调整政府部门的职责权限，明确部门之间的职能分工，合并相同、相近和相似职能，交由同一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端，同时加强和完善对权力行使监督机制，使权责相适应。
按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。依法治国和依法行政有两方面重要含义：一是执法机关和行政机关必须按照法律、法规管理社会，治理国家；二是对行使行政权力主体的行为必须依法进行规范。而对后者在目前和今后一段时间更具有迫切的意义。因为只有执法主体、行政主体首先依法规范了自己的行为，才能公正执法，提高执法水平，起着依法行政的示范作用，推动我国向法治国家和法治社会不断前进。
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专栏：
既要积极又要稳妥
刘熙瑞 徐理明
党中央、国务院强调这次政府机构改革，既要积极又要稳妥。这是根据我国改革和发展的需要，针对我国政府机构的实际情况，并充分考虑了社会承受能力而提出的。
积极———推进政府机构改革的关键
这次政府机构改革，要求我们必须以高度的自觉，坚定的决心，果敢的态度，迈出积极的步伐，取得实质性进展。
积极推进机构改革，是我们目前面临的形势与任务的迫切要求。当前，世界形势迅猛发展，国际间的合作交流日益密切、竞争日趋激烈。我们既面临着发展的机遇，又面临着巨大压力和严峻挑战。必须抓住时机，积极推进我国的改革开放和现代化建设事业，而这又要求我们必须加快政府机构改革。这一重要举措，是改革开放进一步深化的必然要求，是建立社会主义市场经济体制的必然要求，也是实现中华民族伟大复兴的必然要求。
积极推进政府机构改革，是由我国政府机构的现状所决定的。我国政府机构仍然沿袭着计划经济体制时的基本构架与机制，虽经多次改革，但由于历史条件的制约与宏观环境的限制，并没有实现根本性的转变。其弊端仍然相当明显，与社会主义市场经济发展的矛盾日益突出。主要是：职能未实现根本性转变，政企不分；难以形成科学决策的投资体制，难以发挥市场在资源配置中的基础性作用；管理手段单一，仍然沿用行政手段管理经济和社会事务，造成政府包袱过重；社会缺乏自主、自我管理能力和活力；政府机构重叠、臃肿、人浮于事，办事效率低下，官僚主义严重，等等。政府机构过于庞大，既造成了财政的重负，又影响了干群关系、党群关系。政府行政经费入不敷出，许多政府部门想方设法搞创收，私设小金库，“三乱”屡禁不止，其源盖出于此。
积极推进政府机构改革，是由我国改革的性质所规定的。改革是一场革命，精简机构也是一场革命。改革开放以来，我们进行了三次较大规模的政府机构改革，但并没有取得突破性进展。现在，形势已经逼到这里，必须冲破改革的“瓶颈”。为此，要求我们要有高度的自觉，把改革政府机构看作是一场躲不过、避不开，非改不可，非马上改不可，非改好不可的自我革命。
稳妥———政府机构改革成功的保证
积极必须辅以稳妥。政府机构改革如果没有精心的设计，周密的计划，严谨的程序，稳妥的措施，也很难取得成功。目前的主客观条件，不允许我们在机构改革中有丝毫的懈怠和马虎。首先，这次机构改革是在极为复杂的社会条件下进行的。这既有国际、国内因素，又有历史、现实因素，还有经济、政治和文化因素。中央多次强调，一定要处理好改革、发展、稳定的关系，政府机构改革也是如此。尤其要考虑到社会的承受能力。现在，支持改革的社会层面是空前广泛的，但又潜在着不安定因素，必须予以积极化解。机关工作人员的个人承受能力也必须充分注意。这次机构改革，涉及几百万机关人员，加上其家属，就关系到1000多万人。机关工作人员能否适应转岗后的工作需要，其收入怎样不至于降低，心理上怎样做到不产生失落感等一系列问题，都需要认真研究，妥善解决。
其次，这次政府机构改革方案是一个过渡性质的方案，还不是按照成熟的社会主义市场经济要求设计的。正因为方案的这种过渡性，就决定了它具有动态性，必须上下衔接，承前启后，这就增加了把握和落实的难度。我们要在积极和稳妥中间寻找一个度，使之具有前瞻性，为新的改革作好准备，创造良好条件。
再次，这次机构改革涉及各级政府，由于接收单位、接收渠道的关系，地方政府的机构改革，尤其是县乡政府的机构改革，难度可能更大。而地方政府工作人员又处在政府与社会的结合部，直接与广大群众特别是农民群众打交道，其情绪如何，将很快在社会上造成影响。这就更要求我们对机构改革工作不能掉以轻心。
落实———积极推进又精心组织
政府机构改革的方针已经明确，关键在于落实。各级政府要切实加强领导，精心做好组织工作。机构改革是政府自身的革命，因此，一方面，要求各级政府和工作人员从大局出发，提高觉悟，正确对待机构的变化和个人工作岗位的变化，一旦组织上做出决定，就要坚决执行。另一方面，则要求组织上做好耐心的思想政治工作，强调对分流人员关心、热心，工作时细心。力争在精简过程中思想不散，秩序不乱，工作不松，留者安心，去者满意。
机构改革方案的贯彻，特别要注意妥善安置人员。这次国务院减编定员工作要求年底前完成，而人员安排到新岗位工作则要求用3年时间。地方政府机构改革工作，也应用3年时间完成。要利用这段时间，根据岗位需要和每个人的特点，搞好定向培训，力争使每个人都以新的智能结构，积极愉快地走上新的岗位。要注意把政府人员的精简与加强企业建设、优化企业人员的知识结构与能力结构很好地结合起来。
由于机构改革的目的在于建设一个高效的国家机关，所以，必须在改革中通过人员的调整、充实与分流，优化机关人员的专业结构，改进机关作风，提高办事效率。不管是新设立的部门，还是保留的部门，抑或压缩的部门，所有机关工作人员都应努力学习，振奋精神，刻苦工作，遵守法纪，廉洁高效，努力做人民满意的公务员。