第9版(社会周刊)
专栏：社会调查
《行政诉讼法》1990年10月1日施行以来，人民法院审结的行政诉讼案件数量逐年增多，但由于种种原因，不少地方的行政诉讼工作没有开展起来，远远未能发挥其应有的作用。从近年来湖北保康县人民法院行政审判工作的实践看，行政机关离依法行政的要求还相差很远。
力促行政机关依法行政
本报记者 王斌来
行政审判是人民法院四大审判之一，其主要的职能作用在于监督、支持行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益。由于我国行政诉讼制度建立时间较短，“人治”的观念尚未从根本上转变，一些地方行政机关及其工作人员的法律意识和执法水平远远达不到依法行政的要求。
行政诉讼中的“三怕”
——公民不敢告官，怕报复招来横祸。行政审判之所以案源不足，主要原因一是公民慑于行政机关的压力，不敢起诉，即使胜诉，也是赢一输十，担心行政机关秋后算账。二是认为法院和行政机关会“官官相护”，不为老百姓说话，因而当自己的合法权益受到行政机关的侵害时，常常自认倒霉。
——行政机关不愿应诉，怕败诉有失威严。受几十年的传统影响，有的行政机关错误地把行政诉讼中的被告与刑事诉讼中的被告混淆，总认为当被告不光彩，而且害怕败诉后有失威严，工作开展受影响。个别的行政机关不仅消极对待行政诉讼，还采取一些不当做法干扰行政审判工作。
——法院不愿受理，怕得罪行政机关。由于体制上的原因，法院在很多方面受政府机关制约。有的法院对于开展行政诉讼顾虑重重，怕影响与行政机关的关系。客观上，行政诉讼的审判的确阻力很大，执行起来难度也大，造成审判人员在工作中产生畏难情绪。
保康县人民法院的行政审判也曾一度陷入低谷，受理行政诉讼案件最少的一年只有3件。针对“三怕”现象，保康县人民法院将行政案件受案范围的布告在全县各乡镇和人口密集的地方张贴、宣传。随后，又借助新闻媒介，大力宣传行政审判的职能和作用。通过宣传，使公民消除思想顾虑，敢于大胆运用法律武器来保护自己的合法权益；使行政机关认识到上法庭是一种职责，只有不断提高行政执法水平才能改进工作；使法院工作人员认识到必须严肃执法，排除干扰，认真行使法律赋予的神圣权利。只要符合受案范围，不管涉及哪个行政机关，不管是哪类具体行政行为，不管诉讼标的大小，不管将采取何种结案方式，法院均依法受理。这些措施在社会上引起了强烈反响，保康县的行政诉讼案件的数量有了大幅度的上升，1997年的受结案数是1993年至1996年4年的总和。由于工作突出，保康县人民法院于1996年荣立全国法院集体一等功。
行政机关为何屡屡败诉
保康县人民法院1996年受理的44件行政诉讼案件中有43件是行政机关处罚错误；1997年受理的81件行政诉讼案件全部是行政机关败诉。人们不禁要问，行政机关为何屡屡败诉？
从保康县人民法院1996年至1997年的120多件行政诉讼案件看，大多数情况是行政机关在执法程序上不规范而导致败诉的。往往是执法机关对被处罚人的处罚定性正确，适用法律法规准确，但其中有的环节未按法定程序进行。造成程序违法的主要原因是《行政处罚法》1996年才颁布实施，执法人员仍习惯于过去的行政命令，重实体轻程序，有的甚至错误地认为程序违法只不过是手续问题。
此外，造成行政机关败诉的原因还包括：认定的事实定性不准，证据不足；适用法律法规错误；行政处罚的主体不符，如某商场在人行道上摆摊销售削价商品，整顿市容办公室工作人员发现后，依照政府办公室整顿市容的通知规定，对营业员黄某的占道经营行为罚款500元，黄向法院提起诉讼。法院认为整顿市容办公室作为临时性机构不享有具体的行政权，以其名义作出的行政处罚无法律依据，主体双方均不符；行政机关的行政行为超越了法定职权范围；行政处罚随意性太大等，裁定撤销这个行政处罚。
共同营造良好执法环境
保康县人民法院判决了这么多起行政机关败诉的案件，会不会与行政机关的关系弄僵？县人民法院院长王明义告诉记者，保康的行政诉讼主要得益于良好的执法环境。县委、县政府主要领导非常开明，对行政诉讼均大力支持，不护短、不干预，保障了法院独立审判原则的贯彻。同时，法院对在审判实践中发现的带有普遍性的越权行为或重大案件及时向县委、县人大、县政府汇报，主动争取党政领导机关的重视和支持，依法裁判，树立行政审判权威。由于沟通较好，现在行政部门不出庭的基本上没有，有时行政机关不等判决就主动要求撤销或变更被诉的具体行政行为。今年以来，行政机关的执法水平明显提高，判决维持率大大增加。
1996年以来，保康县人民法院向有关行政机关口头或书面提出司法建议90多条，其中绝大多数被采纳。今年1月17日，保康县人民法院对县行政机关在行政诉讼案件和行政单位申请行政执行的案件中败诉的状况及原因进行了实事求是的分析，建议县政府加大《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》宣传和学习的力度、深度和广度，抓好行政执法人员的教育培训，加强行政执法的领导和监督。县政府高度重视这份司法建议，在此基础上出台了政府有关职能部门依法行政的实施意见。2月22日，县法院行政庭受县政府的邀请，举办了“依法行政教育培训班”，来自政府部门的执法人员参加了听课。县法院还深入行政机关走访、授课，3000多人次参加了培训，大家反映收获很大。为提高行政执法水平，保康县法院还积极向行政部门提供法律咨询，认真解答执法人员提出的问题。今年4月，县政府作出决定，对全县各行政执法部门主要领导进行《行政处罚法》闭卷考试，考试成绩全县通报，成绩不合格者限期补考。县政府还7次组织行政执法机关到法院旁听行政诉讼案件开庭。
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专栏：
感受人生
——北京知青重返内蒙古锡林郭勒第二故乡随访之三
本报记者 赵蓓蓓
赴锡盟之前，就听说盟长陈朋山是个北京女知青，而且是内蒙古自治区唯一的汉族知青女盟长，因此很想见见她。不想，先见到的却是她的丈夫、也在锡盟扎下根儿的北京知青朱迎剑。朱迎剑人称“朱老爷”，经营着那个由马晓力等几个北京知青合伙儿投资办的“朱氏牧场”，专门接待来草原的游客。“朱老爷”其实并不老，六六届老高三，今年51岁。看着他那魁梧的身材、黑红的脸膛，再加上头顶上的草帽，已找不出一点儿北京知青的影子，像个地道的蒙古族人。自称“像个橛子一样楔在这儿了”的他，如今已不习惯北京城的噪杂与喧哗，悠然自得地经营着这个拥有700多只羊、十几匹马、14顶蒙古包、100个床位的旅游牧场。
朱迎剑以平实而深刻的话语诠释着自己的人生：命运把我们这代人拴在共和国的战车上——穷时出生，发展时成长，富裕时成人。知识青年上山下乡的积极作用，是把城市先进的思维、信息带给了落后的农村，促进了农村生产力的提高和民族团结。地广人稀的草原是国家的一部分，需要有人建设。现代文明是所有人的文明，不仅仅是少数人的、城市人的文明。寂寞的草原，需要有人去改变。把寂寞的草原变成活跃的草原，这就是我们要做的事情。人活着，一要对得起百姓，二要对得起自己，做自己想做的事就行，不用管别人怎么说。以前牧民饮用水很不方便，挖个小坑，一次拉一点。8年来，我们为牧民打了17口井，每个自然村一口，从基础上改善了牧民的生活、生产条件。牧民现在刷牙、洗澡、洗衣服等生活习惯都是跟知青学的。牧民对解放生产力、对新信息接受了，生活方式就改变了。牧区很多教师、医生都是知青，许多孩子考上大学都有知青的功劳。知青下乡的意义是渗透，是潜移默化。渗透很难。牧民几千年都是这样过来的，若无城市文明的推动，可能还要这样过下去。我没想过自己发财、升官。要多少钱、升多大官才算头呢？考虑太多，自己心里就会不平衡。财富是好事，关键是给谁创造。这30年，我学到的最珍贵的东西就是懂得做什么样的人和为谁做事。百年之后我不想带走任何东西，这些东西都是草原的，做得再大也献给草原。
朱迎剑称自己这辈子最得意的事情是娶了一个好媳妇，因为心灵相通，相互理解。他说：“人生难得一知己。”陈朋山做事能做到这个程度，源于草原人对她的信任。这种信任超越了民族的障碍和界限，因她已是草原人——在思维上她始终认为草原就是她的家，她一直在圆草原梦。“我们俩做的事虽然不一样，但目标一样，意义一样。”
让“朱老爷”感到欣慰的是，21岁的儿子、正就读于大连铁道学院的朱日禾（蒙语“心肝宝贝”）对自己父母的理解。“他觉得我们是好人，是堂堂正正的人。我们的目标，就是让他做个好人。”
与盟长陈朋山的交谈则是另一番内容。她很少谈自己，说留在草原、当盟长都是顺其自然，从没刻意去做，但她很感激草原人民给了她尽最大力量发挥自己作用的机遇，因为这种机遇不是每个人都有的。陈朋山感兴趣的话题是在市场经济下如何把草原的资源变为特色经济，说起这些来滔滔不绝。
如今，锡盟有200多名扎根草原的北京知青，他们中的大部分人都成了地方干部，也有的至今仍在当牧民。陈立霞，我国著名俄文翻译家的女儿，一个文学修养很不错的女孩，父亲在“文革”中被整死，插队后嫁给了当地牧民。听同来的知青说，这30年，她经受了太多的痛苦和磨难，但从不诉苦，一直默默地承受着，如今日子过得还不错，里里外外已经整个牧民化了。我们随知青去看望了东乌旗最贫困的裴利华，一个同样嫁给了当地牧民的北京知青。52岁的裴利华看上去要比她的实际年龄大得多，家里最值钱的恐怕就是那台14英寸的黑白电视机了。到内蒙古后，裴利华再没回过北京，她说北京已经没有亲人。
不同的境遇，不同的人生，却有着同样的平和，同样的坚忍；没有抱怨，没有哀叹，只有平静的述说。
这一代人也许承受得太多。没有老一辈的辉煌，没有新一代的潇洒，有的只是承上启下的责任。也许这是历史造成的不公，但人生大概就是如此，你无法逃避，只能面对。
谈到对上山下乡的感受和评价，知青李三友的一番话发自肺腑：“我们当年就是一群孩子，被草原母亲接纳，抚养成人，然后还给了时代，还给了民族。我们不会忘记这一点。‘文革’十年浩劫给整个民族带来巨大灾难，知青是与这个灾难相伴而生的。对已过去的灾难，若认真总结经验教训，可能会成为一笔财富。我们的国家、民族经历了这十年的苦难、灾难，搞改革开放的步伐就更坚定，更不彷徨；经历了那段苦难的年轻人，就会更珍惜改革开放带来的好生活和社会局面。一个民族的历史可能就是这样不断地发展、不断地前进的。”
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专栏：
马路当操场 道路难行车
辽宁省大连市现有小学一百二十所，其中有十五所小学没有操场，学校只好在校外临近马路上画地为界，当做孩子们课间嬉戏和体育活动的操场，这些小学因而得名为“马路操场小学”。马路当操场，道路难行车，师生们的人身安全也同样存在着极大的隐患。不知这些孩子们什么时候可以告别马路，拥有自己真正的操场！
右图：道路两旁的街道牌成为长江路小学马路操场的边界。
上图：画地为界的黄河路小学。
辽宁沈阳市 郭大岳摄（附图片）
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专栏：社会短波
违章建筑侵害他人权益
1993年下半年，北京印刷二厂在北京市朝阳区光辉南里一号楼1门东侧，相隔仅37厘米（一尺多）处又建起了一栋带地下室的七层住宅楼。
在施工进行中，新楼挖掘地基，造成老楼地基松动。后来，施工单位虽然采取了补救措施，用砖、水泥进行梯形加固，但降低了老楼的安全系数。
新楼与老楼距离太近，没有消防通道，一旦有火灾，根本无法进行有效及时的扑救。两楼只有一尺多之隔，致使老楼北小间卧室和厨房唯一采光的窗户全被堵死，卧室变成了暗室，终日不见阳光。没有光线，分不清昼夜，长期靠日光灯照射。厨房窗户的被阻造成了通风不畅，煤气燃烧时产生的废气，无法及时排出，有害气体形成了风向倒流的情况，使住户时常感到头晕、胸闷，尤其是几家同时做饭时，煤气、废气不能外流，造成室内有害气体浓度超倍增长。长期的恶劣环境，使这个单元的一些居民的身体健康受到了损害。像这样近距离盖楼，挡住他人窗户，损害他人权益的建筑物，设计单位是怎么设计的？又是谁批准的？
北京朝阳区 郭利菊 王桂民
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专栏：一家之言
呼唤减“副”
黎殿春
副职领导干部多，这是干部工作中亟须克服的一大顽症。近年来，各地各级政府部门虽在进行机构改革，但不少地方对这个问题的触动并不大，多减“员”少减“官”，只减“员”不减“官”，甚至边减“员”边增“官”的现象经常可见。一个县级市六七个副市长，十来个人的处三四个副处长，五六个人的科两三个副科长，这种状况至今依然故我，且呈有增无减之势。
造成“副官”多的历史和现实原因，大致有四：一是对正职领导干部往后“退”作过渡安排；二是对新干部往上“提”作“实战演练”；三是对老公务员的心理安慰；四是对在机构改革中的“无庙长老”作妥善安置。
这样做，虽然把不少人的“官位”都“摆平”了，但“副官”多了，弊端也不少：首先，助长了国家公务员的“官本位”思想，这一辈子无缘“扳正”，弄个“副官”当当也好，也算没有白干、白活；其次，助长了“一把手”的惰性和不负责任，反正“有福同享，有难同当”，主意大家拿，过错大家担，集体负责，谁也没有责任；第三，助长了推诿扯皮之风，副职多，“铁路警察各管一段”，不少事经常不通气，导致办事效率低下；第四，挫伤了办事员的积极性，官多兵少，为官者“动口不动手”，当兵者忙得团团转，但仍往往难如各位长官心意，不亦苦乎，不亦怨乎！
既如此，各地各级政府部门在机构改革中，就应不仅注意精简机构和人员，而且须注意精简“长官”，尤其是“副官”，真正做到干部能上能下。同时，对各级副职的配备，更须作个规定，方能避免随意性，防止改革之后又“回潮”。
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专栏：社会短波
无辜消费者
上了被告席
最近，咸阳市邮电局电话用户的电话费由过去在邮局交付，改为由咸阳市建设银行收取。8月28日，我们去建行交七八两个月的电话费。建行的同志说，他们从8月起开始代收电话费，7月的电话费不收。9月4日，我们去邮电局营业大厅交纳了7月的电话费。交费时，我们看到邮电局营业大厅有一个通知，说欠费者必须赶在9月5日前结清电话费，否则云云等，口气生硬。奇怪的是，9月19日和23日，我们却分别收到了咸阳市渭城区人民法院的支付令，此前邮局从未有人或来电话催要过电话费。
安装电话，享受服务，是电话用户的权利。咸阳市邮电局在未弄清事实的情况下，不打招呼，即发出冷冰冰的支付令，把我们这些已补交过电话费的消费者推上被告席，这种方法恐怕只有垄断行业才能干得出来。
陕西西安市 王建伟 李玉玲
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专栏：朴素人生
无怨无悔“守关人”
——记优秀共产党员栾志坚
李炳利
北京市出入境边防检查总站二级警督栾志坚曾受嘉奖近20次，先后被北京市公安局评为“优秀共产党员”、“先进个人”，多次被边防总站评为“执勤能手”。
30年前，栾志坚带着孩提时代的梦想，来到部队。随着社会的发展，栾志坚所在部队的体制多次变换，光军装就穿了好几个制式，但他“把一切献给党，献给边防事业”的决心始终没有变。他忠于职守，脚踏实地的工作。自80年代始，商品经济不断冲击和改变着人们的价值观念、思维方式，使把守国门的边防干警经受着严峻的考验。一些不法分子为达到出国的目的，不惜用金钱和美色来贿赂引诱边防干警，企图偷渡出境。栾志坚和他的战友凭着对党的忠诚，对边防事业的热爱，在国门第一线筑起了坚固的长城。前不久的一天，他在执勤中发现一名旅客出境手续有问题，便按规定对其进行了阻留。那人见势不妙，乘机对老栾表示：只要放他出境，愿意出1万元人民币为酬劳，再多点也行。老栾听后当即给予回绝，照章办事。还有一次，在民航从事机务工作的一个同乡找到老栾，神秘地告诉他：“我送一名旅客，出境卡与出国事由不符，求你帮个忙，行个方便。”并拿出一沓钱塞到老栾手中。那位机务人员满以为是同乡，加之金钱开路，一切都不会成问题，没想到被严词拒绝。
首都机场是全国最大的航空港，每天出入境旅客上万人次，异常复杂的工作环境和责任重大的工作岗位，要求边防干警有“常在河边走，就是不湿鞋”的硬功。多年来，老栾同中外航空公司、机场联检单位、中外旅行社等有过许多工作接触，也曾为他们提供过不少工作上的方便，但从未因此办过一件私事。他拒绝过送上门的数千美金、耀眼的戒指，婉言谢绝过追在身后送给的免税指标和主动承揽让他全家出国旅游的好事。近年来，老栾拒贿、拒受礼品合计达到5万元人民币以上，拾金不昧高达50万元人民币之多。
随着高科技的发展，一些不法分子偷渡手段也越来越高明。在这种情况下，老栾也有他的对付办法，那就是：远看人，近看证，对照片，查钢印，观衣着，听口音，巧辨真伪。就凭这一招，至少有数百人栽在他手里。1997年8月的一天，老栾在执勤时发现一名妇女的护照压膜钢印字体不规则，便不动声色地对其盘问。尽管她用尽心思，对答如流，显得从容老练，但几个回合下来，不得不低下脑袋，承认了伪造钢印企图偷渡的事实。
老栾1968年入伍，从正排职到副团职，手下没有一兵一卒，转为公安后仍是一名检查员。就连他手把手带出的“徒弟”，现在也已经是他的队长、副队长了。曾有人劝老栾道：“革命工作一辈子了，也该到站歇一口气了，再说，你到领导那里坐一坐，总得要个一官半职吧。”老栾听后，淡淡一笑，“既然我还在岗位上，就应该干好本职工作，当兵的时候讲奉献，现在成干警了，仍然要讲奉献，哪能向组织伸手呢？”
栾志坚就是这样默默地实现着一名边防干警的人生誓言，将全部的力量和智慧献给神圣而光荣的边防事业，做一名无怨无悔的“守关人”。