第2版(经济)
专栏：
发展小城镇 带动农村经济和社会发展
——中国小城镇发展问题高级研讨会发言摘要
发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略，有利于乡镇企业相对集中，更大规模地转移农业富余劳动力，避免向大中城市盲目流动，有利于提高农民素质，改善生活质量，也有利于扩大内需，推动国民经济更快增长。
——摘自《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》
为了深入学习贯彻党的十五届三中全会精神，进一步探讨研究加快我国小城镇健康发展的有关问题，日前，国务院体改办中国小城镇改革发展中心和本报经济部在京共同举办了“中国小城镇发展问题高级研讨会”。现将有关部门领导和专家的发言摘要刊登如下。——编者
发展小城镇推动农村工作
全国人大常委会原副委员长 费孝通（书面发言）
1936年，我做江村调查的时候，从村民日常生活中油盐酱醋等用品的供应上，感觉到有一股外来的力量，对村里的社会生活发生影响。我意识到，这股力量应该是来自集镇。
1982年我为自己的农村调查增加了一个题目，再跟着看乡镇企业发展实况的同时，注意研究小城镇。这个想法可以说赶上了当时我国农村经济与社会发展的步调。我从家乡吴江开始，集中力量对小城镇进行实地调查，提出了“类别、层次、兴衰、布局、发展”的十字提纲，并把我通过调查看到的成绩，发现的问题，受到的启发，都写进了调查报告。这些报告有《小城镇，大问题》、《小城镇，再探索》等连续4篇。从当时的中央最高领导，到我接触的许多基层干部，都注意到小城镇问题。
我当时提出小城镇问题，主要是从人口分布的角度去想的。在西方发达国家，随着城市化进程的加快，是人口向大城市集中。集中程度超出城市负荷后，带来了一系列难以解决的问题，人称“大城市病”。事实证明大城市模式不利于广大民众安居乐业，况且这种模式与我国国情也很难接得拢。能不能改变这种模式，在人口分布上走分散的路子呢？当时苏南一带的乡镇企业已经起来了，办工业不同于搞农业，工业生产需要能源、运输、市场、仓储等条件，要寻求农村里交通便利，易于集散的中心地带，很自然地就向小城镇集中，人流、物流增加，带动了小城镇的发展。这样的事实给我以启发。历史上，集镇是农村的流通和行政中心，现在加上生产，加上了为生产服务的各种行业人等，是有条件吸纳相当一批人口的。
最近结束的中共十五届三中全会，把发展小城镇提到“大战略”的高度，说明党中央已经充分把握到了小城镇问题的重要性，对于中国小城镇的跨世纪发展具有十分关键的意义。
就我在近年实地调查中看到的问题而言，有规划问题、环境保护问题、户籍制度改革问题、基础教育和职业技术教育问题等等。这些问题都正在被提上议事日程，我觉得现在规划主要是落实问题；环保主要是真正重视和切实做到生产、生活和生态协调发展的问题；户籍制度改革主要是积极探索、加大力度问题；教育主要是确立提高人的素质这个目标并真正落实到教学过程中的问题……这都是中国农村现代化这个美好前景要求我们切实做起来的事情，其中包含着大量的具体工作。
跨世纪发展的关键
国务院研究室主任 桂世镛
十五届三中全会提出要加快发展小城镇，抓住了事关我国社会主义现代化事业跨世纪发展全局的一个关键问题，可谓一石数鸟，意义重大。
发展小城镇，可以大规模转移农业富余劳动力，既避免向大城市盲目流动，又有利于提高农业劳动生产率；能够促进乡镇企业相对集中，提高生产技术水平，同时推动农村第三产业发展，在农产品价格已接近国际价格的情况下，为增加农民收入开辟重要途径；有利于改善农民生活环境和生活质量，提高文化教育水平，转变陈旧观念，在发展物质文明的同时促进精神文明，大大推进社会主义新农村的建设；建设小城镇的投入，以及农村经济发展和农民收入增加，将有力地扩大国内市场需求，缓解工业结构调整的压力，有利于顶住亚洲金融危机的冲击，促进国民经济较快增长，增强我国经济在国际市场上的竞争能力和回旋余地。
加快小城镇发展，不仅非常重要，也具备了一定条件。农业连年丰收，粮食等农产品供给充裕，为农业富余劳动力的转移和小城镇的发展提供了重要物质基础；先富起来的部分农民，已有进入小城镇的强烈愿望和经济实力；这几年小城镇建设有了一定发展，积累了不少经验和办法，小城镇管理制度的改革也越来越有利于农民进入小城镇；国家加大基础设施建设力度，为加快小城镇发展提供了有利条件。如此等等，都为小城镇发展带来了前所未有的机遇。
为了抓住机遇，使小城镇建设健康发展，一要科学规划，合理布局，确定切实可行的发展目标，注意小城镇功能的合理配置和勤俭节约、少占耕地；二要分类指导，分步实施，充分考虑客观条件的可能和群众的意愿，切忌强迫命令，一哄而起；三要采取有力的政策措施，包括投资政策、产业政策、土地政策、户籍政策以及社会保障政策，等等。只要因势利导，认真贯彻中央决策，小城镇建设一定会出现一个蓬勃发展的新局面，对促进城乡经济和社会的发展发挥巨大作用。
制定完善政策措施
中央财经领导小组办公室副主任 段应碧
小城镇是农村经济和社会发展的产物，它反过来又促进农村经济和社会更大的发展。改革开放以来，农村大量剩余劳动力转向二、三产业，乡镇企业异军突起，开创了有中国特色的农村工业化道路。与此同时，劳动力和其它经济要素横向流动，相对聚集，小城镇迅速兴起，从而开创了有中国特色社会主义农村城镇化道路。这两方面相互推动，构成了我国农村现代化的强大动力。
目前的问题是，相对于农村经济社会的发展，特别是农村工业化水平的提高，小城镇的发展明显滞后。不仅制约了农村经济和社会的进一步发展，而且对工业和整个国民经济的发展造成了不利的影响。究其原因，主要是小城镇的发展受到了某些现行体制和政策的制约。因此，必须制定和完善有利于小城镇健康发展的政策措施，形成农村城镇化和农村工业化相互促进、协调发展的新机制。这是加快发展小城镇，从根本上扭转城镇化相对滞后的关键。
当前最紧迫的是制定和完善有利于小城镇健康发展的户口政策和土地政策。现行的户籍制度同发展社会主义市场经济的要求很不适应，但一下子全面放开也有困难，可以先从小城镇改起，逐步实现城乡户口的一体化管理，为农民进入城镇创造条件。土地政策方面，要从保护耕地出发，制定农村非农用地规划，促进小城镇发展过程中尽量少占耕地；同时，还要积极探索农民进入小城镇以后原有承包地的流转制度。有些农民进入小城镇以后仍然感到有后顾之忧，希望继续保留土地承包权，实际上是给自己留下后路，这是可以理解的。
城镇化是国家现代化进程中的必然趋势，国家要对小城镇的发展实行鼓励和支持的政策，同城镇化的趋势保持一致。要加大对小城镇建设的投入力度，改革投资方式，在此基础上引导城市企业向小城镇扩散，逐步调整城乡经济结构，为最终打破城乡“二元结构”奠定基础。
配套改革 创造条件
国务院经济体制改革办公室副主任 邵秉仁
加快小城镇发展实质是个改革问题。要通过多项综合配套改革来扫清小城镇发展过程中的体制障碍。结合当前小城镇的实际，我认为，下一步促进小城镇健康发展，必须做好几个方面的工作：
一是加大投融资改革力度，建立多渠道增加小城镇建设的投入机制。我国小城镇的基础设施水平普遍较低。据典型调查，小城镇基础设施建设投资构成中，银行贷款占10％，地方财政（预算内和预算外）占20％—30％，社会集资占50％，其他占10％。在小城镇建设中，政府要增加必要的投资，也可以通过发行建设债券等形式融资；同时，结合房改和户改，探索更多吸引个体和集体投资的路子，带动小城镇房地产业、第三产业等相关产业的迅速发展。
二是把小城镇的建设规划和土地利用总体规划结合起来，实现合理布局。要探索实行土地使用权的有效流转政策，提高土地集约利用率，防止滥占耕地。从发达国家的经验看，土地规划和建设规划的有机结合，是集约使用土地，促进小城镇规模发展的有效途径。
三是要不断深化户籍管理制度改革，使小城镇的户籍管理有利于促进农村城镇化的进程。
四是理顺小城镇政府管理体制。根据实际发展水平的需要，赋予小城镇政府必要的经济和行政管理权限；划分小城镇政府和上级政府的事权，按照分税制原则建立新型的各级政府之间的财政分配关系，从制度上为小城镇的发展提供更充足的资金。
现在，各地发展小城镇的积极性普遍较高，但一定要注意从经济发展的实际出发，切忌一哄而起。首先，做好总体规划，当前可以把先富裕起来的沿海发达地区、灾后重建地区、三峡移民区作为发展小城镇的重点。其次，小城镇的经济发展要和精神文明建设同步进行，加强居民的环境保护意识，提高进城农民的文明素质。再次，发展小城镇要各具特色，合理布局，基础设施先行。
注重可持续发展
科技部副部长 邓楠
我从科技工作角度，就如何更好地推动小城镇发展谈几点不成熟的意见：
一、小城镇发展必须具备两个基本条件，即其经济集聚功能和社会服务功能，也就是说，小城镇必须能够提供更多更好的就业机会和良好的生活环境。我们制定小城镇发展的各项政策也必须围绕这两个前提条件展开。目前，虽然小城镇发展很快，成为中国经济社会兴旺发达和充满活力的标志之一，但是，小城镇在发展过程中也带来一系列社会经济和环境问题。一是许多小城镇规划随意，建设无序。二是小城镇数量多，但规模太小。三是相当一些小城镇建设对资源的浪费与环境的破坏造成了十分严重的后果。因此，小城镇建设既不单纯是个经济问题，也不单纯是个城市建设问题，而是涉及到经济增长、社会事业发展和生态环境保护的全面发展过程。
二、小城镇发展必须走可持续发展道路。我国的城市化必须要走有别于其他多数发达国家所走过的道路。我们现在也不具备发达国家和地区曾拥有过的条件和机遇，甚至对于大多数中西部地区来说，也已不再具备东部沿海地区工业化、城市化时期的机遇。我们必须因地制宜，努力探索适应不同地区、不同经济发展水平和生态条件的城市化路径。小城镇建设作为中国城市化的重要组成部分，在指导思想上，必须尽最大努力，切实实施《中国21世纪议程》所体现的经济和社会的相互协调与可持续发展的战略，使小城镇建设迈入健康发展的轨道。国家科委从1992年开始，会同国家体改委、国家计委等20多个部委通过在部分省市的城镇开展社会发展综合实验区（现已改名为“可持续发展实验区”）工作，为探索我国农村城市化、城市现代化道路，进行了实验，积累了一些经验。
三、小城镇建设除了要制定科学完善的各项配套政策措施外，无论是在规划的制定，经济的发展，生活服务设施的完善及科学文明的生活方式的形成方面，必须紧紧依靠科技进步。
充分认识“大战略”的意义
国务院发展研究中心农村部部长 陈锡文
加快小城镇的发展，是农村经济发展阶段性变化的客观要求。改革20年来，农村经济、社会的发展举世瞩目。分析一下农村发展的实际过程，可以看到，在不同的发展阶段，是有着不同的主要推动因素的。
从改革之初到80年代中期，农村经济发展的主动因，就是基本农产品供给的快速增长，这既满足了整个经济社会发展的需求，也满足了农民增加收入的迫切要求。从80年代中期开始，人们对各类生活用品的需求逐步多样化，农村开始了积极的生产结构变革。变革主要沿着两个方向展开：一是大力发展林牧副渔各业，丰富“菜篮子”产品，改善人民的膳食结构；二是大力发展乡镇企业，增加工业品的供给。这两个新的农村经济增长动因，都既符合社会需求变化，又满足农民扩大就业、增加收入的要求。近几年来，由于农业综合生产能力的提高，多数农产品出现了供给有余、价格低迷的局面，说明只靠产量的提高或产品之间的调整已没有多大余地。而乡镇企业在以工业为主体和企业布局高度分散的格局下，发展到现在的总规模后，也面临着市场需求不足的矛盾。这两年农民收入增长幅度的下降，一是说明农村经济的发展迫切需要尽快形成新的增长动因，二是说明仅仅局限在农业和农村内部，已难以形成新的增长动因。
正是在这样的关键时刻，党中央适时地提出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。这是符合经济发展的普遍规律、符合我国国情的高瞻远瞩的论断。发展小城镇一举多得。一可促进农业人口向城镇转移，既为扩大农业的土地经营规模创造条件，又缓解了人口转移过程中对大城市可能造成的过重压力。二可促进乡镇企业适当集中布局，不仅有利于改善乡镇企业所处的运行环境，而且可以通过工业企业和人口的集聚，为发展第三产业、扩大全社会的就业容量创造条件。三可带动新一轮的投资需求，为扩大内需、开拓国内市场创造条件。按社会主义市场经济机制建设起来的新型小城镇，不仅是带动农村经济、而且也是带动地区经济持续发展的新增长点。
另外，我们要反对一种倾向，即在强调小城镇对劳动力吸附作用的同时，不能因此关上城市的大门，阻碍农村劳动力向城市的合理流动。否则，那些大中城市也会越来越失去活力。
（本版照片均为本报记者杨文道摄）
推动农村经济
社会全面进步
农业部副部长 万宝瑞
改革20年的实践表明，发展小城镇，走中国特色社会主义农村城镇化的道路，对实现我国农业和农村经济跨世纪发展目标，具有非常重要的现实意义。
首先，有利于增加更多的就业机会，使农业富余劳动力向二、三产业转移。据测算，改革20年间，小城镇累计吸纳转移农业劳动力3000多万，占农业富余劳动力转移总量的30％以上，大大缓解了农业富余劳动力的转移压力，也避免了农业富余劳动力向大中城市盲目流动。其次，发展小城镇，有利于增加农民收入，缩小城乡差距。在近年来农民收入增长比较缓慢的情况下，通过小城镇带动农村二、三产业的发展，是提高农民收入的一条重要途径。第三，随着小城镇发展和农业劳动力的转移，有利于扩大农业的经营规模，提高农业的劳动生产率，为实现农业现代化创造条件。第四，小城镇的发展，有利于改善乡镇企业的布局，促进乡镇企业向城镇集中，集中连片发展，把农村工业化与城镇化结合起来，从整体上优化农村经济结构，实现农村资源的合理配置。第五，小城镇既是区域内政治、文化中心，也是经济、交通中心，发展小城镇对促进农产品的加工、储运、保鲜，对促进农村交通运输业的发展，对开拓农村市场、刺激内需都有明显作用。小城镇的繁荣，将带给农民一种崭新的生活方式，这种生活方式的改变有利于提高农民的素质，有利于农村科技、教育、文化各项事业的发展，有力地推动农村经济社会的进步。
总之，我们要真正将发展小城镇作为带动农村经济和社会发展的一个大战略来抓。小城镇发展，要遵循客观经济规律，力求稳妥，不可能一蹴而就。
进一步改革小城镇户籍制度
公安部治安局副局长 王景山（书面发言）
大力发展小城镇、促进乡镇企业相对集中，是大规模转移农业富余劳动力较为现实的选择，同时，也有利于提高农民素质，改善生活质量，是带动农村经济和社会发展的一个大战略。
为了促进小城镇的健康发展，必须制定和完善相应的政策措施。其中，改革小城镇户籍管理制度，是一项十分重要的工作，也是非常关键的一环，对于逐步建立起适应社会主义市场经济体制的户籍管理制度和户籍管理机制，激活包括劳动力在内的城乡生产要素流动，具有重要作用。为此，1993年11月党的十四届三中全会在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出，“逐步改革小城镇的户籍管理制度，允许农民进入小城镇务工经商，发展农村第三产业，促进农村剩余劳动力的转移。”根据这一精神，公安部加快了研究小城镇户籍管理制度改革问题的步伐。经过反复认真的调查研究和长期酝酿，1997年6月，国务院以国发［1997］20号文件批转了《公安部关于小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》，就小城镇户籍管理制度改革的实施范围、办理小城镇常住户口的条件以及审批程序、小城镇人口总量的宏观调控等问题做出了明确规定，并决定首先进行为期一年的小城镇户籍管理制度改革试点工作。全国有近500个小城镇开展了这一工作，从试点情况看，改革小城镇户籍管理制度，有利于引导农业富余劳动力就近有序向小城镇转移，加快小城镇的建设步伐，有利于促进农村经济和社会的全面进步，社会各界反应良好。党的十五届三中全会在《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中提出，“要制定和完善促进小城镇健康发展的政策措施，进一步改革小城镇户籍管理制度”，为我们下一步的小城镇户籍管理制度改革工作指明了方向，提供了强大的推动力。我们将根据这一精神，认真总结试点经验，提出全面改革小城镇户籍管理制度的意见，推动小城镇户籍管理制度改革工作向纵深发展，为进一步促进小城镇健康发展奠定良好的基础。
合理布局 精心规划
建设部总规划师 陈为邦
发展小城镇，以吸纳更多的农业富余劳动力，是符合中国国情的城市化道路的重要特征。1997年末，全国共有49000多个小城镇，其中建制镇18316个、集镇31000多个。我们要制定和完善促进小城镇健康发展的政策措施。要努力把小城镇规划好、建设好、管理好。
搞好小城镇建设要以城乡规划为“龙头”，首先要做好市域和县域的城镇体系规划，依据当地的自然和经济社会条件，科学合理地分布小城镇，使之在空间地域上形成有机的群体，引导小城镇的合理发展。
其次，要科学制定小城镇规划，对小城镇规划区内的土地和空间资源的利用以及各种建设活动进行综合部署，做到统筹兼顾，全面安排，有利生产，方便生活，繁荣经济，保护环境。乡镇企业要相对集中在小城镇发展，统一纳入小城镇规划，有条件的地方可以按规划建设工业小区，以利形成规模效应和节约用地。规划中要合理安排包括各类市场在内的第三产业的发展。量大面广的居住建筑和学校、托幼、医院、卫生院、文化馆、图书馆等文化生活设施更要精心安排，为广大居民创造功能健全、清洁优美的居住环境。规划要统一安排供水、供电、通信、排水、道路、桥梁、环卫等基础设施的建设，为小城镇发展提供和增强物质基础。小城镇的各项建设，都要精心施工，确保工程质量。
小城镇建设必要的用地应当保证，规划中要注意合理紧凑布局，以利节约用地、保护耕地。保护和改善环境是小城镇规划的重要原则。特别要抓好乡镇企业的合理布局和污染治理。
规划制定后，关键在于实施。要依法强化规划管理，严肃查处一切违法用地和违法建设行为。
全国小城镇经济社会条件很不相同，在建设规模、标准和发展速度上，一定要因地制宜，从实际出发，切不可盲目照搬大中城市的一套，要统一规划，逐步实施，量力而行，注重实效。
缺乏规划建设和管理方面的技术人才也是小城镇建设当前亟待解决的问题。
（附图片）