第12版(民主与法制)
专栏：立法聚焦
制定统一的合同法大有必要
——全国人大常委会法工委副主任胡康生答本报记者问
九届全国人大常委会第四次会议对合同法草案进行了初步审议。日前，本报记者就合同法草案的主要问题以及起草过程中的不同意见，采访了全国人大常委会法制工作委员会副主任胡康生同志。
问：我国已经有经济合同法、涉外经济合同法和技术合同法三部合同法，为什么还要制定统一的合同法？
答：党的十一届三中全会以来，我国先后制定了经济合同法、涉外经济合同法和技术合同法三部合同法。这三部合同法对保护合同当事人的合法权益，维护社会经济秩序，促进国内经济、技术和对外经济贸易的发展，发挥了重要作用。但是，随着改革开放的不断深入和扩大，这三部合同法的一些规定不能完全适应了。存在的主要问题是：一、国内经济合同、涉外经济合同和技术合同分别适用不同的合同法，有些共性的问题不统一，某些规定较为原则，有的规定不尽一致。根据发展社会主义市场经济的要求，需要制定统一的合同法。二、近年来，在市场交易中利用合同形式搞欺诈，损害国家、集体和他人利益的情况较为突出，在防范合同欺诈、维护社会经济秩序方面，需要作出补充规定。三、调整范围不能完全适应，同时近年来出现了融资租赁等新的合同种类，需要相应作出规定。因此，有必要制定一部统一的、较为完备的合同法。
问：有的专家反映，现在看来三部合同法的调整范围窄了一点，如技术合同法没有调整涉外技术合同关系，合同法草案对调整范围是否有所扩大？
答：经济合同法调整我国法人、其他经济组织、个体工商户、农村承包经营户相互之间的合同关系，不调整个人之间以及个人与法人、其他经济组织之间的合同关系；涉外经济合同法调整我国企业、其他经济组织的涉外经济合同关系，不调整我国公民的涉外经济合同关系；技术合同法调整国内技术合同关系，不调整涉外技术合同关系。随着经济贸易的不断发展，三个合同法的调整范围已不能完全适应。草案规定，合同是平等主体的公民、法人、其他组织之间设立、变更、终止债权债务关系的协议。它既包括了三个合同法的调整范围，又将三个合同法未予调整的合同关系纳入调整范围。
问：不少国家都规定合同自由是合同法的基本原则，有的专家认为合同自由是合同法的基础，对此草案是如何规定的？
答：起草过程中，有些法律专家建议规定合同自由原则。合同自由，主要指的是当事人意思自治，有权自由订立合同并确定合同内容。合同自由不是绝对的，许多国家都规定合同自由是在法律规定范围内的自由。草案规定，当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。这一规定，既体现了当事人有权按照自己的意愿订立合同，又明确规定当事人行使这项权利必须“依法”。比如，金融领域里发生的高息揽储情形，是违反有关金融法律、行政法规规定的，即使当事人双方自愿，该合同也是无效的，对违法者还应当依法追究法律责任。
问：关于合同订立方式，为便于交易，不能要求都采取书面形式，同时为避免口说无凭，也不能都不采取书面形式，草案是如何解决这一问题的？
答：涉外经济合同法和技术合同法都规定订立合同应当采用书面形式，经济合同法也规定除即时清结的以外，要采用书面形式。起草过程中，有的同志认为，现在商品交换十分活跃，不宜强调合同必须以书面形式订立。考虑到既要鼓励交易，又要保障交易安全，有利于减少纠纷和解决纠纷，因此，草案规定，不动产转让合同应当采用书面形式，涉外合同、价款或者报酬10万元以上的合同，除即时清结的以外，应当采用书面形式。法律规定应当采用书面形式订立合同的，依照其规定。至于哪些合同应当采用书面形式，价款或者报酬多少万元的合同采用书面形式较为合适，需要进一步研究。
问：当前因采用标准条款订立合同发生的纠纷较多，从保护消费者和中小企业的利益出发，草案对标准条款有何限制性的规定？
答：标准条款是指当事人为了重复使用而预先拟定，并在订立合同时未与对方协商的条款，广泛使用于供水、供电、贷款、保险、房屋租赁等合同。草案从维护公平、保护弱者出发，对标准条款从两方面予以限制：一、提供标准条款的一方有提示、说明的义务，应当提请对方注意免除或者限制其责任的条款，并按照对方的要求予以说明。二、免除提供标准条款一方当事人主要义务、排除对方当事人主要权利的标准条款无效。
问：经济活动中合同欺诈的事例不少，为了维护社会经济秩序，保护债权人的合法权益，草案有什么新的规定？
答：根据经济贸易活动以及审判实践中出现的新情况、新问题，草案增加了有关防范合同欺诈、保护债权人合法权益的规定：一、不安抗辩权。草案规定，应当先履行债务的当事人，有证据证明对方具有经营状况严重恶化；转移财产、抽逃资金，以逃避债务；严重丧失商业信誉以及其他丧失或者可能丧失履行债务能力情形的，可以中止履行合同。中止履行时，应当及时通知对方。对方提供适当担保时，应当恢复履行合同。二、代位权。草案规定，因债务人怠于行使其债权，对债权人造成损害的，债权人可以请求人民法院以自己的名义代位行使债务人的债权。三、撤销权。草案规定，因债务人放弃债权或者无偿转让财产，对债权人造成损害的，债权人可以请求人民法院撤销债务人的行为。债务人以明显不合理的低价转让财产，对债权人造成损害，并且受让人知道该情形的，债权人也可以请求人民法院撤销债务人的行为。
问：国外在是否规定情势变更制度上是有争论的，我国起草合同法过程中有的主张写，有的不主张写，其主要理由是什么？
答：是否在合同法中规定情势变更制度，有两种意见。一种意见认为，如何划分正常的商业风险和情势变更较为困难，在经济贸易中能够适用情势变更制度的情形是极少的，如果规定情势变更制度，掌握不好，有可能使有的当事人规避正常的商业风险，有的法官滥用这项权力，甚至助长地方保护主义，因此，建议不作规定。另一种意见认为，情势变更不同于不可抗力，不可抗力致使不能履行合同，情势变更致使履行合同显失公平，最高人民法院已经作出有关情势变更的规定，为了贯彻公平原则，建议规定情势变更制度。草案规定，由于国家经济政策、社会经济形势等客观情势发生巨大变化，致使履行合同将对一方当事人没有意义或者造成重大损害，而这种变化是当事人在订立合同时不能预见并且不能克服的，该当事人可以请求变更或者解除合同。草案的规定是否可行，需要进一步研究。
问：支付违约金是承担违约责任的重要方式，对如何规定违约金问题，是否还有不同意见？
答：三部合同法对违约金的规定不尽一致。制定统一的合同法，应当对违约金制度作出统一规定。对当事人一方违反合同应当支付违约金以及违约金过分高于造成损失的可以请求适当减少，意见是一致的。不同意见在于违约金低于造成损失的怎么办？一种意见认为，根据涉外经济合同法，只有违约金过分低于造成的损失的，才可以请求人民法院适当增加。主要理由是，按照当事人的约定支付违约金，是合同自愿原则的体现；当事人约定的违约金一般视为违约的损失赔偿，有利于及时解决因违约承担的赔偿责任。另一种意见认为，根据经济合同法，只要违约给对方造成的损失超过违约金的，就应当进行赔偿，补偿违约金不足的部分。这样规定，可以充分保护受损害方的利益，促使当事人履行合同义务。
问：合同法属于民事法律，主要规定平等主体之间的市场交易关系，在合同法中是否应当规定对合同的监督？
答：有些法律专家和部门的同志认为，合同法属于民事法律，发生纠纷应当由当事人协商解决，协商不成的，可以通过诉讼或者仲裁解决纠纷，在合同法中不宜规定行政机关对合同的监督。有的部门和有些同志认为，为了防止国有资产流失，减少和防止合同欺诈，有必要对合同进行监督。草案根据经济合同法作出规定：一、县级以上各级人民政府工商行政管理部门和其他有关主管部门，依照法律、行政法规规定的职责，负责对合同的监督。二、对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，由县级以上各级人民政府工商行政管理部门和其他有关主管部门依照法律、行政法规规定的职责负责处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
问：对合同法草案进一步修改完善后，将提请立法机关审议通过。统一的合同法通过后，现有的三部合同法怎么办？
答：有的部门认为，有关技术合同法的法律、法规已经形成自身的体系，建议不要废止技术合同法。多数部门的同志和法律专家认为，技术合同与买卖、建设工程等合同一样，共性问题应当在合同法总则中规定，特殊性问题可以在分则中规定。草案已经在总则和分则中保留了技术合同法的原有规定，并将涉外技术合同纳入调整范围。而且，技术合同法已经实施了10多年，也需要修改、完善。合同法出台后，有关部门仍然可以根据国务院“三定”方案行使管理技术市场的职能。因此，倾向于统一的合同法颁布后，三个合同法同时废止。
第12版(民主与法制)
专栏：法治论苑
舆论监督与民主法制
维伟
10月7日，朱镕基总理视察中央电视台并同台领导和《焦点访谈》的采编人员座谈，指出舆论监督非常重要，对我国民主与法制建设具有重要作用。这在新闻界乃至整个社会引起不小的反响。
在我国社会主义民主与法制建设的进程中，健全各种形式的监督机制是一项十分重要而艰巨的任务，受到党中央的高度重视。江泽民总书记在党的十五大报告中强调指出要“把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督的作用”。李鹏委员长多次强调舆论监督的重要意义。开展舆论监督，针砭社会弊端，维护民主法制，这是社会主义制度下新闻工作者的神圣职责。而新闻媒体在舆论监督中，又处于主导或显要的地位。对各种违法乱纪、践踏文明、侵害党和人民利益的丑恶现象，新闻单位都有责任、有义务行使监督权。
舆论监督推动民主法制；民主法制保障舆论监督。改革开放20年来，我国舆论监督的力度逐步加大、成效日益明显，这是与人民群众民主意识的不断增强、与社会主义法制建设的日臻完善成正比的。令人遗憾的是，有些地方新闻单位的上级主管部门及其领导，将新闻媒体当作自我昭显、自我吹嘘、自我保护的工具，他们在舆论监督面前，畏首畏尾，讳疾忌医，甚至公然包庇腐败、袒护犯罪，从某种意义上削弱和剥夺了新闻单位的监督权。因此，舆论监督也好，新闻监督也好，都离不开良好的社会环境，离不开各级党政机关以及社会各方面的支持和配合。
当然，舆论监督也有一个正确开展的问题，应本着对党对人民高度负责的精神，以法律为准绳，以政策为原则，以事实为依据。既要对腐败和丑恶现象疾恶如仇，又要掌握政策以理服人；既要敢于接触热点，又要善于破解难题；既要摆出问题的实质，又要分析问题的成因。总之着眼于改进工作，解决问题，增进团结，维护稳定。这才是社会主义民主与法制建设所需要的舆论监督。
《焦点访谈》创办4年多，在舆论监督方面积累了大量宝贵的经验，不仅受到新闻同行的赞许，也受到中央领导和广大观众的肯定。这些经验不仅属于中央电视台，而且属于整个中国新闻界。可以相信，随着我国民主法制建设的不断加强，全国各地各类新闻媒体在舆论监督的工作中，一定会交出让党和人民更加满意的答卷。
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专栏：律师答疑
雇工交通肇事 民事责任谁担
编辑同志：
我是一个体运输户，雇董某为我开车。一次运货途中，董酒后开车，将王当场撞死。交警部门认定董负事故全部责任。后董被法院以交通肇事罪判刑。受害人王之妻臧以我为被告，向法院提起民事诉讼，要求我赔偿其经济损失。我认为法院已以交通肇事罪对董判了刑，对臧的民事赔偿理应由董负责。我的看法对吗？
读者 大林
大林同志：
你所问的是雇人开车，发生交通事故，民事责任如何承担的问题。
在该起交通事故中，认定董是否承担侵权民事责任应判断其行为是个人行为还是职务行为。此案中，董受雇为你开车，交通事故也是在运货途中发生，由此可认定董开车的行为属职务行为。若这种职务行为侵犯了他人人身权、财产权，造成了实际损害，该职务行为的后果应由你承担。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第四十五条规定：“个体工商户、农村承包经营户、合伙组织雇佣的人员在进行雇佣合同规定的生产经营活动中造成他人损害的，其雇主是当事人。”国务院《道路交通事故处理办法》第三十一条规定：机动车驾驶员在执行职务中发生交通事故，负有交通事故责任的，由驾驶员所在单位或机动车的所有人承担赔偿责任。”
据此规定，受害人王之妻臧对你提起民事诉讼，要求你承担该起交通肇事中的民事责任是有充分法律依据的。当然，你在对臧进行赔偿后，可以向事故的直接责任人董追偿，追究其违约民事责任。
青岛德恒律师事务所律师
李萍
耿焰
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专栏：大要案写真
吃进死囚牢
尚方
眼前是沉甸甸的14本案卷。案卷的暗黄色牛皮纸封皮上清晰地写着黑色的字迹———天津市第二中级人民法院案卷档案；姓名：原晋津；案由：贪污；一审判决：死刑；二审判决：死缓……
原晋津，原天津市河东区劳动局副局长。上任仅14个月，他的人生便由辉煌走向死亡。让我们来看一看案犯滑向深渊的轨迹。
一年吃掉一座楼
著名的天津五大道，是津门繁华地段。这里有一个声名显赫的夜总会。
1996年春节过后，这里的人们渐渐地注意到一位气度不凡的“老板”，少则两三人相伴，多则七八人陪同，他总是人群中的中心。由于他出手阔绰，派头十足，餐厅老板、服务小姐都叫他“原老板”。他就是原晋津。
装修豪华的包间里摆着丰盛的酒宴。按照原老板的吩咐“鸡鸭鱼肉赶下台，王八（甲鱼）长虫（蛇）爬上来”，生猛海鲜，珍禽野味样样俱全。原老板喝酒必须是中外名酒，什么外国的人头马、大将军、XO，中国的酒鬼、茅台……天天花样翻新。
原老板雅兴不小，餐后必须要娱乐一番。或是在KTV单间浅吟低唱，或是到大厅里给歌唱小姐捧场献花。最多时，他仅一次送花篮就挥霍公款达4000余元。
原晋津上任一年就挥霍掉公款53．7万元。除去工作应酬之外，他平均两天一次宴请，每次平均2000元以上。特别是1997年1月至案发前的70天时间，他共报销餐饮费91笔，平均每天合一次多，挥霍掉24万元，平均一天达3000多元。
用权力换取金钱
1995年底，即将步入不惑之年的原晋津，被破格提拔为区劳动局副局长兼办公室主任，分管组织、人事、财务、就业等重要工作。很快，吹捧的人多了，迎来送往的多了。原局长颇有些飘飘欲仙的感觉。
1997年春节前夕，原晋津邀一帮朋友到一家夜总会聚会，消费额竟高达9374元。而原晋津却一点不觉过份。他说：“只要我不往口袋里装，不嫖女人，吃点喝点不算事。”家里人见他行为反常，劝他检点言行，“别把自己的前途毁了。”可他却十分坦然地说：“你放心，我绝不会因为钱栽跟头，不值得。”
口是心非！此时的原晋津已经醉卧花丛，乐不思蜀了。被捕后，他吐露真言：“我一走进那些地方就上了瘾，令我鬼使神差般地每天下班都往那里跑……”他对学习失去了兴趣，总是找借口离开；他对工作失去了兴趣，上班就是为了报销发票；他对妻子、孩子、家庭也失去了兴趣，日日潇洒，每天夜半归来。
为了追求刺激，原晋津用权力换取享受和金钱。
天津市第二中级法院的判决书上这样写道，经审理查明：1996年2月至1997年3月间，原晋津担任天津市河东区劳动局副局长兼办公室主任，利用其主管签字报销单位业务招待费用的职务之便，在消费过程中，滥用职权，挥霍浪费，多次单独或与他人利用本单位支票或现金，先后在某夜总会用餐、听歌，给歌厅演员献花篮。原晋津在消费之后，开具发票206张，以“餐费”、“会议费”等名义签批，在本单位进行报销，总计金额为人民币504508元。
1996年5月至1997年1月间，原晋津利用职务之便，以给局内领导发加班补助费、节日补助费的名义，提取现金人民币12300元挥霍；
1996年10月，原晋津利用职务之便，使用单位支票人民币6900元购买“西门子S4型”移动电话一部，送给出租汽车司机刘某……
法律不容贪官
1997年3月的一天早上，一上班，局领导就找原晋津谈话，指出他一年来签字报销的金额与局里工作不符的事实，让他说清内中原由。原晋津像挨了当头一棒！过了好一会儿，才缓缓地说：“我头疼，让我想一想……”
本想一死了之，但原晋津又有些心不甘。思来想去，他终于选择了认罪服法的出路。他向纪检部门交待了问题。1997年9月24日天津市第二中级人民法院依法判处其死刑；1998年2月24日，天津市高级法院将其改判为死缓。
在悔罪书上，原晋津这样说：“我既后悔，又痛心。后悔自己在政治上不成熟，为了自己的虚荣心而放纵了自己；痛心的是因为我的错误给局里造成经济上这么大的损失，政治上给党抹了黑。”
“水可载舟，亦可覆舟。”我们的公仆们，应保持清醒的头脑，切不可本末倒置，骑在人民头上，作威作福，当官做老爷。否则，终将为法律所不容，被历史所抛弃！
第12版(民主与法制)
专栏：
治一治“公款肚”
吴雯
近年来，“公款肚”现象不时被新闻媒体曝光。然而，像原天津市河东区劳动局副局长原晋津这样“大胃”的，却还少见：上任仅14个月，便吃喝玩乐挥霍公款50余万元；除去工作应酬之外，平均两天宴请一次，每次平均2000元以上。
为什么原晋津这样有恃无恐？用他自己的话来回答，便是：“只要我不往口袋里装，不嫖女人，吃点喝点不算事。”公款吃喝，尽管没有明目张胆地往自己的口袋里装，但论其给社会所带来的恶劣影响，并不亚于贪污、受贿等腐败现象。原晋津一张嘴便是好几千，几乎是困难企业职工好几个月的生活费。而“公款肚”给国家和集体所造成的经济损失，更是无法挽回的。
“公款肚”，不折不扣也是一种腐败！
原晋津之所以能如此自由地挥霍公款吃喝玩乐，与其所在单位的监督不力有很大关系。原晋津以“餐费”等名义开具发票，自己签批后在本单位报销，金额高达几十万元。如此反常的支出，却在原副局长就任一年中一路绿灯报销过关，没有任何人对此过问、干预。管理制度缺乏监督、财务制度存在漏洞，“蛀虫”便有机可乘。正是失去监督的权力必然导致腐败。
挥霍公款大吃大喝，已为社会所不容、为法律所不容；“公款肚”，该彻底治一治了。
第12版(民主与法制)
专栏：新法专递
保护土地“生命线”
本报记者 吴兢
1998年8月29日，九届全国人大常委会第四次会议修订通过了《中华人民共和国土地管理法》，并将于1999年1月1日起施行。修订后的《土地管理法》，分八章：《总则》、《土地的所有权和使用权》、《土地利用总体规划》、《耕地保护》、《建设用地》、《监督检查》、《法律责任》、《附则》，共86条。
现行的土地管理法，早于1987年1月1日便开始实施。在一定时期内，此法对加强土地管理、合理利用土地等方面发挥了积极作用。但随着改革深化、形势发展，现行土地管理法的若干规定已不再适应当前的需要，造成了管理不力，致使耕地面积锐减、土地资产流失。
土地，是我们赖以生存的“生命线”！为切实保护耕地、合理利用土地，针对现行土地管理法的不足，新的土地管理法以保护耕地为主题，对现行土地管理法中合理的、切实可行的制度、措施予以保留，对一些已经不能适应现实情况的规定加以修改、完善；同时注意与城市规划法、城市房地产管理法、森林法、草原法、渔业法等有关法律相衔接。
据了解，此次修订现行土地管理法有三个重点：一是将土地管理方式由以往的分级限额审批制度改为土地用途管制制度，强化土地利用总体规划和土地利用年度计划的效力，通过土地用途管制，加强对农用地、特别是对耕地的保护；二是在用途管制的前提下，上收审批权，包括土地利用总体规划的审批权，占用农用地、特别是耕地的审批权，征地的审批权；三是充实和完善法律责任，加大对土地违法行为的处罚力度。
土地利用总体规划是土地用途管制的依据。修订后的《土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。”“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。”“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”第十九条规定：“土地利用总体规划按照下列原则编制：（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；（二）提高土地利用率；（三）统筹安排各类、各区域用地；（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。”
修订后的《土地管理法》规定对耕地实行特殊保护。第四条规定：“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”第三十一条规定：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。”“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地……”
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专栏：信息通道
平舆检察院立案监督有成效
本报讯 根据新刑事诉讼法的规定，河南省平舆县检察院大力加强对公安机关立案活动的监督，近期共发出《说明不立案理由通知书》7份，使得公安机关侦查工作更加完善。
（单燕燕 王军岭）
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专栏：
山东省滕州市公安局南关派出所加强治安管理，把严打、严管、严防和热情服务结合起来。图为民警在向群众发放便民联系卡。马涛摄
第12版(民主与法制)
专栏：
图为日前北京铁路运输法院的法官们登上列车，向旅客发放法制宣传材料。
刘建华 朱继红摄影报道