第12版(民主与法制)
专栏：民主法制述评
当1998年夏天这场浩大的洪灾汹涌而来之时，实施仅半年的防洪法成了防洪治水的“尚方宝剑”。事实证明，我们完全可以——
依法解洪忧
本报记者 吴兢
1998年7月26日，江西省防汛抗旱指挥部向全省人民发布公告：自当日中午12时起，全省进入紧急防汛期；
7月27日，江苏省防汛指挥部作出全省长江沿线进入紧急防汛期的决定；
8月6日，湖北省政府决定，自当日8时起，全省进入紧急防汛期；
…………
当1998年夏天这场浩大的洪灾汹涌而来之时，沿长江各省抗洪形势极为严峻。依据《中华人民共和国防洪法》的规定，沿江的江西、湖南、湖北、江苏、安徽等省先后宣布进入紧急防汛期；黑龙江省也宣布哈尔滨、齐齐哈尔、大庆等沿江市县进入紧急防汛期。在紧急防汛期内，防汛指挥机构“有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他必要的紧急措施”等等。
于是，在这个法律规定的特殊时期，为抗击洪灾，党政军民、各行各业，一切可以调动的力量都被调动起来，保护家园、抵抗洪魔。
事实证明，防洪法作为我国第一部规范防治自然灾害工作的法律，对今年的防汛抗洪起到了重要作用。正如日前李鹏委员长所说，通过今年抗洪抢险斗争的检验，证明防洪法是一部符合国情和客观规律的法律，总结了我们多年来治水的经验。总之，我们要依法治水、依法防洪。
中国工程院专家潘家铮说：“防洪法是一部好法，现在的问题是一定要落实，要补充一些具体的执行条例，要有一些严格处罚违反防洪法的实例。这样，才能真正使这部法律深入人心，切实得到贯彻。”
位于长江下游的江苏省，在这次洪灾中，因为认真落实防洪法而受益匪浅。他们从今年年初开始，大力宣传防洪法，坚决实施防洪法，实现了从主要依靠行政手段组织防洪向依法防洪的转变，防洪工作井然有序。早在汛前，他们就依法及时清理河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物。据统计，他们共出动4830人次，依法拆除坝埂1465处、违章建房524间，取缔非法垦殖9933亩、鱼簖网6570处，为保障防洪安全提供了条件。
随着今年洪灾的疯狂袭击，治水、防洪，成了社会关注的一个焦点、一个热点。不久前，全国人大农业与农村委员会召开水利座谈会，李鹏委员长，田纪云、姜春云、邹家华、布赫等副委员长出席了会议，在京的部分水利专家、院士们也在会上各抒己见。他们一致认为，防洪法是防洪治水的“尚方宝剑”。
“蓄泄兼顾，综合治理，建立完整的防洪体系”，是防洪法的指导思想。李鹏委员长认为这是防洪法最重要的一条。他强调：“这个防洪体系要从上游开始，封山育林、水土保持、控制工程、建立水库；然后是江河堤防，保证行洪的能力；同时通过湖泊、河道，还有滞洪区、分洪区的调蓄，构成一个完整的防洪体系。”
对于如何正确处理水利建设和其他建设的关系，水利部水利水电规划设计总院专家何孝俅说：“防洪法第三十三条关于洪水影响评价报告的规定，非常重要，必须很好地落实。不要把重要的项目安排在抗洪能力差的地方，更不要因为安排这些项目而降低应有的防洪标准。”
防洪法对在防洪中失职、渎职的国家工作人员规定了严厉的处罚。南京水利科学研究院专家沈珠江说：“我国历代皇朝对治水不力的官员都是严加查处的。鲧治水失败被撤职，大禹治水有功做了一把手。这次水灾中损失严重的地区，如果查明的确有治水不力的官员，也应当撤职查办。对防洪中失职、渎职的官员，一定要加强执法力度加以查处，不能手软。”
实施防洪法，需要制定若干配套法规，这也成为社会各界人士的共识。
李鹏委员长就此说，防洪法需要有若干个配套措施来保证实施。比如建立行洪区的补偿救济制度，这很重要。如果没有补偿制度，老百姓分洪阻力就很大。再比如建立洪水保险制度。所以防洪法还要有若干个配套措施，需要国务院和地方政府加以完善，使得防洪法能够成龙配套，发挥更大的作用。
“防洪法使防洪有法可依，但防洪法只是纲领性的，只规定了必要的原则，具体实施还需要有相应的配套法规加以制约。”中国水利水电科学研究院灾害与环境研究中心总工程师刘树坤由此建议，目前应抓紧制定如下配套法规：公用设施灾后复建费用分担法；蓄滞洪区行洪补偿办法；在全国推行防洪保险的法规；公用设施建设占地移民法。
防洪法于今年1月1日的实施，标志着我国防洪工作走上了法治化轨道；而今年夏季经受住洪灾的考验，防洪法的作用有目共睹。
依法解洪忧，已成为大家的希望和信心所在。
第12版(民主与法制)
专栏：来信
认捐不兑现怎么办
——对捐赠承诺行为的法律思考
编辑同志：
近来，抗洪救灾成为全国上下的核心主题，捐赠义举也不断涌现。中央电视台、民政部等联合举办的抗洪救灾募捐文艺演出上，主持人宣布已募集资金六个亿，但到目前为止，捐赠款物仍有一半以上没有到位。如何让某些企业家们兑现捐赠承诺成为一个棘手的问题。
依照我国的法律，捐赠义举属于赠予，赠予合同不是承诺性合同，也就是单有诺言起不了什么作用。赠予合同属于实践性合同，也就是说我允诺给你几万元，但后来我没给，你就无法告我。只有实实在在履行了诺言，接受赠予人才能真正得到捐赠，因为法律对于已将钱物赠给他人，事后又反悔的人是亮红灯的。因此在电视台里作一番慈善表演，事后又不认账的企业，最多承担道德风险，而没有法律责任。
认捐兑现问题不仅在我国，在外国也存在。美国司法界也认为，对慈善机构的捐助不是一般的赠予，具有特殊性。为此他们曾绞尽脑汁，寻求各种可以约束捐助人允诺的法律依据，通过司法途径强制捐助人履行其捐助允诺。最终，他们找到了用“不得自食其言”原则来作为执行的依据，此原则也称“允诺禁反言”原则，就是在某些条件下，说了话就必须算话。这样一来，如果有人表示向慈善机构捐助，而后来食言，那么慈善机构仅凭他曾做出口头捐赠承诺，即可要求法院强制执行，使其诺言成为现实。
在我们依法治国的今天，我们也需要这样的法律，使社会捐赠行为能正常有序地开展。
全国人大常委会法律委员会 郭策
第12版(民主与法制)
专栏：法治论苑
莫待“老天”来执法
范敬宜
不久之前，笔者随全国人大常委会几位领导同志视察洪水灾区，深感览物之情，各有不同。作为新闻工作者，笔者的视点多在于场面，故每为洪水为害之惨烈而震惊，为重建家园之热情所感奋。而领导同志中的专家，则视点多在于执法，每到一处，总是仔细勘查现场，指出这里是坡地过度开发造成的恶果，那里是河道非法设障造成的后患，讲得有理有据，令人不得不信服。
回来以后，联系视察中所见所闻，重读森林法和防洪法，对这两部法律的重要性有了新的认识。法律对于应该怎么做、不应该怎么做规定得详详细细、清清楚楚，如果能够认认真真、不折不扣地依法行事，许多地方即使遭到今年这样的大灾，损失也许不至于如此严重。自然灾害，暴露出我们许多地方领导同志执法观念的淡薄。
由此，笔者想起每年汛期到来之前，各地的人大代表、人大常委会委员总要按例视察当地防汛准备工作，召开会议，勘查现场，张贴布告，指出有哪些隐患，要求限期清除妨碍行洪的河道障碍物，等等。可是视察一过，一切我行我素，河道内的非法建筑物年复一年地岿然不动，甚至不断增加。据说，今年这场特大洪水，几乎把所有人为的河道障碍物一扫而光。要是当初有点法制观念，何至这样！
水灾如此，火灾及其他自然灾害亦复如此。最近一段时期，火警频仍。据报道，广州一天就发生重大火警五次之多。记者写报道多说原因是天气干燥等等，其实只要追查一下，90％以上的火灾是由于违犯消防法引起的。今年春天，北京一家家具商城大火，损失惨重。追查一下原因，原来这家商城选址就不符合消防要求，上上下下都马马虎虎，“火神爷”可毫不留情，使它转眼之间化为灰烬，教训何其深刻！
一切防御自然灾害的法律，都是人类与自然灾害作斗争经验教训的科学总结。遵守这些法律，也就是尊重自然规律，尊重科学；违犯这些法律，就是践踏自然规律，践踏科学，其结果必然遭到惩罚——不仅是法律的惩罚，而且是大自然的惩罚，那样付出的将是沉重的代价。我们一定要自觉地执法，严格地执法，千万不要让“老天爷”来执法。“老天爷”的执法可就太残酷了。
第12版(民主与法制)
专栏：监督广角
摩托车“黑市”目击记
河南省温县南张羌乡有一个非法的摩托车交易市场，300米长的街道两旁，摆放着上千辆从沿海地区运来的走私车、拼装车。据当地群众反映，这个经营了十几年的市场，规模越来越大。众目睽睽之下，车主们边说笑，边卸车，毫无遮掩之意。群众议论说：“执法部门怎么就不来查查？”
上图为车主正在开包验货。
上图是摩托车交易市场一角。
下图为裹着一身“脏衣”的摩托车，在路边举目可见。
新华社记者 王颂摄
第12版(民主与法制)
专栏：立法聚焦
第九届全国人大常委会第五次会议对收养法再次进行了修改，修改后的收养法将——
放宽收养条件
本报记者 王比学
北京有一对年轻夫妇，男的从事个体运输，女的是公司采购员，经济条件相当好。他俩有一个10岁的小男孩，但他们特喜欢女孩，想从福利院领养一个女孩，同时也可以减轻国家一点负担。今年5月，他们来到北京市儿童福利院联系，福利院同意。但当他们到民政部门登记时，却未能登记，理由是不符合收养法有关规定。小女孩患有唇裂，出生刚两个月就被遗弃在火车站，后被送到儿童福利院，整整11年生父母都没找着。目前，她仍呆在福利院。类似这对夫妇和可怜的小女孩的遗憾，现实生活中还不计其数，但随着收养法的进一步修订，这些问题将得到解决。
我国收养法自1992年4月1日实施以来，对于规范收养行为，保护合法的收养关系，发挥了重要作用。
但随着社会关系的发展和传统观念的日趋更新，以及公民法制观念的不断加强，收养法逐渐暴露出一些问题：一是，对收养条件规定得过严，致使一些有抚养能力又愿意收养儿童的人难以收养，如上述那对夫妇，多数社会福利机构又超负荷抚养孤儿、弃婴。二是，收养程序不统一。成立收养关系，可以到民政部门登记，也可以由收养人与被收养人的监护人订立协议，还可以由收养人与被收养人的监护人订立协议，经民政部门登记后再办理公证。
鉴于此，民政部和国务院法制办经调查研究，并同司法部、外交部、公安部、国家计生委、最高法院以及专家学者共同研究、论证，制定了收养法修订草案。修订草案已经国务院常务会议讨论通过，并提交九届全国人大常委会第四次会议审议。
据介绍，这次修订主要是适当放宽收养条件和进一步完善收养程序。
收养法规定收养人应当无子女，除收养孤儿或者残疾儿童外，只能收养一名子女。但现实生活中却存在着这样的矛盾：一方面是收养人有足够的经济实力，完全可以多收养几个孩子，却受到法律的限制；另一方面，一些社会福利院经费紧张，而收养的孩子又在逐年增加，造成负荷过重。为此，修订草案将收养法的此项规定修改为：“收养未成年孤儿和社会福利机构抚养的查找不到生父母的儿童，不受收养人无子女和只能收养一名子女的限制。”
收养法规定收养人必须年满35周岁，这在世界各国规定的收养人年龄中是比较高的。我国法定婚龄是男满25周岁，女满23周岁，那么按收养法的规定，未生育子女的夫妻要在婚后10多年才有可能收养子女，造成社会上一些人规避法律的规定，形成大量事实收养关系。据北京市1997年对公民事实收养情况的调查，收养人夫妻双方或者一方不满35周岁的，占收养总数的62％。修订草案从实际出发，将收养人年龄下限降到30周岁；同时规定，婚后经确诊无生育能力的，不受年满30周岁的限制。
在九届全国人大常委会第五次会议上，一些委员针对修订草案存在的问题提出了修改意见。彭珮云副委员长说，现在，国家举办的社会福利机构能收养的弃婴很有限，应该鼓励公民收养，并且条件应放宽一些。多数委员认为，收养法修订草案第三十条第2款对遗弃和出卖亲生子女和处罚过轻，达不到警戒、威慑的目的。建议除没收非法所得、罚款外，还应追究其刑事责任，罚款数由各地在实施办法中具体规定。
收养法的修订将有利于那些善良、有经济能力的家庭积极抚养不幸的孩子，减轻国家负担，弘扬我国社会主义精神和人道主义精神。
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专栏：民主建设巡礼
乱村变富乡
——记京郊金鸡台村依法治村二三事
永顺 增利 黑雪
京郊房山区史家营乡金鸡台村党总支部、村委会三年来坚持依法治村，将金鸡台从全区有名的落后乱村转变成为京郊区县有名的致富村。1997年向国家纳税在京郊山区名列前茅，干群一心、水乳交融，三年无信访，两度被市政府评为“先进村民委员会”。
查“乱”根
金鸡台村曾是个有名的乱村，1993年6月由“京西小矿区”划归房山区史家营乡。当时有些村民只顾挣钱，违章生产，集体守着“金山”受穷，村里欠贷款、外债500万元，挣不上钱的三天两头骂大街，干群矛盾尖锐对立，上访告状不断，人数最多时达40多人，使区、乡政府无法正常工作。
“要想穷变富，全靠党支部。”1995年初，经乡党委调整，刘增会出任村党总支部书记。经过“一班人”反复研究，查找到“乱”的根子。刘增会说：“村里乱主要乱在党员干部上，有的党员干部法制观念不强，不依法理事，造成广大党员、群众不满。党员干部在新时期，要提高素质，加强法制观念，重塑良好形象，这是取信于民的第一步。”
村党总支首先制定出“三会一课”学习制度，学习邓小平理论和党在农村的各项政策，并反复学习了《国家矿产资源法》和市、区有关禁止乱采乱挖煤的有关法规，又拿出1．7万元为村干部订阅35种报刊。通过有的放矢的学习，使村干部提高了政治水平，增长了法律知识。
大家事大家管
几年来，为消除群众的疑虑，该村加强民主政治制度建设，不搞一言堂，重大事情由主管领导拿出初步方案经支委会讨论，然后召开党员大会通过后执行。为限制一把手财权，在财务管理上制定了财务制度，规定500元以下由党总支书记、副书记、村长签字审批，500元以上由党总支、经联社集体研究审批；又成立了17人的民主理财小组，定期研究集体资金使用事项。如对于走出山区建设山区，投资2000万元在良乡建宾馆，民主理财小组就讨论了10多次才作出决定。为确保集体资金无漏洞，成立了5人组成的审计小组，对村企业开支情况定期自查、审计、公开账目。
这两年，村里建起财务政务“五公开”栏，半年一换内容。为加大监督力度，在村中心设立了举报建议箱，方便群众及时对村里各项工作提出建议。为增强群众法制观念，村党总支和村委会还根据有关法律、政策完善了规章制度，制定了6章83条的“村民自治章程”，并编印成册，每户一本。村委会与村民签订了“村民自治”协议书，村委会为每户建了档案，在年终评选出了守法光荣户和“十星文明户”。
按群众意愿办事
在落实村规民约中，他们做到一碗水端平，公正处理问题。如在治理街道“脏乱差”环境时，有一户村民担心村街路修排水沟把自己三间住房的后山墙冲塌了，不让修排水沟，刘增会知道后，多次入户做工作，并和工程队一起，村委会出资，用水泥和花岗石垒起了3米多高的护坡，加固了后山墙，这户村民放心了，高兴地说：“村干部真是把工作做到家了，跟自家人一样，你们赶紧修排水沟吧！”在整修街道中他前后做了10多户村民工作，使他们心情舒畅，积极主动清除垃圾，不到半年，村里大街小巷全铺上水泥路，改变了村容村貌，为全村精神文明建设创造了良好的环境。经过依法治村，金鸡台村呈现出一派欣欣向荣的景象。
第12版(民主与法制)
专栏：法在生活中
公路执法“根据地”
——廊坊市交通安全村建设纪实
刘维师 毛磊
编者的话：随着经济的蓬勃发展，农村家庭拥有机动车的数量迅速增加，怎样把交通管理的触角延伸到幅员辽阔的农村地区，是近年来困扰公安交通管理部门的一大难题。众多公安交通民警面临这样几个矛盾：现代化交通管理的较高要求与交通参与者的交通法制观念淡薄之间的矛盾；人车流量的剧增与道路建设滞后的矛盾；车辆所属结构的多元化与旧的交通管理方式、方法之间的矛盾；复杂的道路交通治安形势与交通民警静态单一管理之间的矛盾。如何解决这些问题，河北廊坊市交通安全村的建设为我们提供了一条思路。
汽车在河北廊坊市境内国道上疾驶，沿途村街一侧不时闪过一块块矗立的标牌：“交通安全村”——苹果绿底色上一行白色大字醒目而亮丽。这是廊坊市公安交警支队积极探索农村交通管理新路子，警民共建交通安全村出现的公路新景观。
实践证明，警民共建交通安全村不仅是新形势下搞好农村交通管理的治本措施和有效方法，而且也是推进农村治安综合治理和社会主义精神文明建设的一个重要途径。
据了解，廊坊市农民群众也曾存在“三高一低”现象，即：农民参与交通频率高；各种交通违章率高；交通事故发生率高和交通安全意识低。治本之道是在建设农村公路巡警队伍的基础上，创建以提高农民交通安全意识、调动广大农民参与交通管理积极性为主要内容的交通安全村。为此，廊坊市交警支队决定，在巩固城市正规化执勤的基础上，切实加强农村的交管工作。
典型最有说服力，抓点带面容易掌握工作的主动权。廊坊市交警支队首先在交通流量大、交通事故和公路治安案件发生频率高的112国道两侧，选择霸州市堂二里镇第八街和安次区东沽港村作为交通安全试点村。
为了发动和组织群众参与交管工作，做到专业队伍与群众自治相结合，他们在试点村中组建交管站。交警队会同交管站统一制定了站长职责、工作计划、驾驶员上站学习、义务协助执勤等规章制度；制作了交通安全法规和治安处罚条例展牌及交通标志、标线、交警指挥手势挂图等，把交管站的工作纳入制度化、规范化的轨道。
到目前为止，廊坊已建成交通安全村103个，占全市农村的50％，在大部分农村地区初步形成了“群防、群治、群管”的基层交通管理机制。目前，廊坊市交通安全村建设已经进入全面推广普及阶段。
安全村的建设，不仅改善和加强了农村交通管理，而且带来了良好的社会效益。1997年上半年在安全村建设以前，沿国省道500米以内就发生交通事故500余起，死亡151人，伤170人。而安全村建设后，在安全村，仅发生一起非责任死亡交通事故。
农民交通安全意识空前提高，遵守交通规则蔚然成风。全市农村能熟记《农民交通安全守则》、了解《农民交通安全常识》的农户已达5万户23万多人，这是一支潜力巨大的宣传交通安全法规的队伍。农民自觉撤走95％的违章占道摊点，自觉到交管站办证、上照的占70％，1．9万农户被评为交通安全模范户。
公路执法环境得到了进一步优化。大批交管站的建成，为公路巡警安上了“千里眼”、“顺风耳”，交通安全村成了公路巡警的根据地，公路执法有了坚实的群众基础。1997年下半年，根据群众举报破获的交通肇事逃逸案件达21起、治安刑事案件达93起。如霸州堂二里公路巡警中队根据群众举报，一举捣毁两个在112、106国道上作案长达两年之久的扒窃团伙，破获了500多起盗窃案件。